行政法視域下發展型民生問題的立法解決之道

趙晗宇

（上海政法學院法律學院，上海 201701）

一、我國民生發展之路的歷史回顧

民生問題是為滿足人的基本生存和基本發展所遇到的問題［1］，幾乎貫穿了中華民族的發展歷程，也是近代中國直到當今社會發展的重要指導。毛澤東同志認為人民才是國家與社會的主人，他指出：“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”［2］，并率先觀察到當時中國社會民生問題主要集中在土地問題上，創造性地將土地歸還人民作為促進民生發展的重要渠道。以鄧小平同志提出“以經濟建設為中心”，認為解放和發展生產力是解決民生問題的根本途徑，只有具備了發達的生產力才能消除兩極分化，達到共同富裕。在我國基本建立社會主義市場經濟體制后，江澤民同志高度關注人民群眾的安危冷暖,將“三個代表”的理念與民生發展銜接，強調提升黨的建設水平帶動民生的發展。胡錦濤同志提出的科學發展觀中蘊含的“以人為本”的民生思想，做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀。”［3］

二、新時代民生問題的主要性質和行政法視野下的民生樣態

（一）新時代我國民生以發展型民生為主兼具發達型民生問題

回顧過去與現在中國民生的發展歷程，民生發展可以分為生存型、發展型和發達型民生三個階段［4］。

1.第一階段以生存型民生問題為主，主要關注的是人民的溫飽，這在改革開放以后得到了長足的改善，特別2020年確保貧困縣全部脫貧摘帽的舉措讓生存型民生問題基本成為過去式。

2.第二階段是發展型民生問題，也是我國目前主要的民生矛盾，即因發展而產生的民生問題。正如鄧小平同志曾說，發展起來后未必問題比發展前要少［5］。發展型民生問題是我國的普遍問題，普遍分布在社會的各個階層和大部分地區，突出表現在隨著環境、健康、食品衛生等領域的發展帶來的新型風險，同時教育、醫療和養老系統在解決舊問題的基礎上，人民群眾又對之有了更為公平的期待和更高質量的需求。

3.第三階段是發達型民生中的問題，主要集中在世界范圍內的發達國家，因為發達型民生問題基本是市場失靈導致的。2020年美國人均GDP在65895.68美元，也沒有解決發達的社會經濟體中產生的問題，中產階級成了“中慘階級”。反觀我國的情況，世界銀行以“人均國民總收入”（GNI）為衡量指標，把世界各國劃分成四類經濟體：低收入、中低收入、中高收入和高收入經濟體，按這一標準，我國北京、上海、江蘇等地區已經步入了高收入經濟體的行列，但是對于大多數居民，并沒有覺得實際的幸福指數有了等價于平均收入的提升。即便是精英階層、白領和金領對于學區房、孩子教育質量、養老等問題也是一籌莫展。其次，老齡化、少子化和貧富懸殊加大帶來的民生問題使發達型民生問題更加混亂。

當下我國最需要解決的是發展型民生問題。人民對美好生活劃定了更高的標準，比如除了生活必須品的提供，政府還需要輸出更好的教育、醫療和環保資源。這些問題靠生存型民生政府的職能是難以解決的，即不能只依靠狹義的高權行政行為，還要吸納如行政指導、行政約談和行政協助等新型行政行為，并逐漸適應其“服務型政府”的角色，在面對發展型民生的問題時則需要政府擔當起“輔導員”的角色，更多地關注落后的學生趕上隊伍［6］。只不過在依法治國和法治政府的大背景下，政府面對民生問題的解決之道首先應當是配給充足的民生方面的行政立法，同時政府也需要從經典社會主義國家的父親角色轉變為民生國家的輔導員，即要建設服務型政府。

（二）行政立法在民生領域的內在聯系

我國民生問題在行政法中已經有了一定數量的積累，首先是民政行政法，較典型法律如《社會福利機構管理辦法》和《中華人民共和國老年人權益保障法》就可歸類為民政行政法的組成部分，民政行政法也是最能詮釋行政法對民生問題進行規制的一個類別［7］。目前，民政行政法是有既存法律體系和調整對象的，相關規范也較為嚴密。其次是社會行政法在民生領域的等價轉化，因為解決社會問題和保證社會安全等民生問題，必須用社會行政法調整，這些安全和秩序方面的民生問題不可能在行政法領域得不到體現［8］。三是經濟行政法要承擔的部分，是指行政管理與社會經濟發展的立法遵循，《行政許可法》是這領域的典型法律。可以看出，民生經濟領域于行政法有著直接聯系［9］，若相關行政法沒有規定，這部分民生領域就難以構建。近年來，福利行政法從西方國家的視野中轉投向我國，它的出現告訴我們新型民生領域中的問題會導致行政法律關系也產生新的變化，由此，民生問題的立法集中體現到了政府職能在法律領域中的映射，即行政法。

因此，在依法治國的環境中，我們應當充分發掘行政法資源中的民生供給，保證民生在未來的發展軌道得到法治的堅實保障，也將已有的民生發展成果以民生立法方式確定下來。

三、我國民生立法的主要問題表現

（一）關鍵民生領域存在長期的立法空白

民生領域的立法是追隨著民生發展暴露出的實際問題而誕生的，各國民生立法皆是如此。英國16世紀“圈地運動”造成大批農民失業，成為廉價的自由勞動力，但由此產生工廠勞動力過剩，因此其中大部分人不得不接受低工資高勞動的工作，生活條件上無法保證溫飽，與此同時，貧富差距擴大導致其失去政治地位，喪失政治權利的農民社會地位與奴隸相仿。這種大規模的社會動蕩，直接催生了民生法律的誕生，比如1601年《伊麗莎白濟貧法》中規定，濟貧官要對無勞動能力的人施以救濟并幫助不幸失業之人重新找到工作［10］；美國民生立法最初用于渡過金融危機的難關，奧巴馬政府將一攬子經濟刺激計劃與民生措施相結合，頒布了一系列的民生方面的法律，如減稅政策、銀行高管的限薪法令、支持減少負資產房主的按揭貸款額，并由聯邦政府提供保險的立法、支持破產法庭調整按揭條款以幫助房主保留住房的政策等［11］。而早在抗日戰爭時期，我國就已有大量賑災幫扶的法規，如《中華蘇維埃共和國勞動法》 （1931年11月） 《陜甘寧邊區政府優待外來難民和貧民之決定》 （1940年3月1日）、《陜甘寧邊區實施義務教育暫行辦法》 （1940年12月）、《陜甘寧邊區撫恤暫行辦法》 （1940年公布）和《陜甘寧邊區政府關于保育兒童的決定》（1941年1月21日）等。然而，在社會主義市場經濟實施后，民生立法才作為一個常規概念為公眾所接受。

進入21世紀后，隨著人工智能的發展帶來的自動化行政等問題、環境污染對人民生活利益的影響和食品安全等方面的隱患在客觀上都刺激了民生立法的進一步發展。我國民生領域的立法不在少數，僅在2010年經統計民生立法中的法律就有49部，行政法規有67部，地方性法規有161部，再加上部門規章和地方政府規章共計445部［12］。但是面對新型的供需矛盾，尤其是我國城鎮化進程的一大阻礙即住房問題則一部完整的住房救助法也看不見，只不過寥寥的原則性內容，糾紛的解決往往是依靠行政執法或政府政令等不成體系的若干行政規范性文件，比如棚戶區改造的問題，導致實踐中許多問題只能依靠人情關系處理。此外，社會保障領域的立法嚴重不足，截止目前只有一部《社會保障法》，是所有民生領域立法數量中最少的。相比交易公共服務類和特殊群體保護類的法律數量，文化類領域沒有一部完整的法律。公共衛生領域是用部門規章加以調整，人口綜合管理類的立法數量相則少之又少［13］。

（二）民生立法結構不合理

民生六大領域都應不分主次和優劣地在立法上給予同等保護，但在社會保障領域的立法只有《社會保險法》，缺乏一部專門的《社會救助法》，僅靠國務院制定的《社會救助暫行辦法》不能很好地解決相關問題，社會救助恰巧是保障公民基本生存權的最后屏障，但立法數量卻是最少的。此外對于特殊群體，我國雖然有《老年人權益保障法》 《未成年人保護法》 《婦女權益保障法》和《殘疾人保障法》等法律，但這些法律過于原則性，導致各地政府在實施時制定了各自的規章和規范性文件，對特殊人群的保護大打折扣。

中央和地方的民生立法都體現了立法重心的嚴重偏頗，不均衡的民生立法制度導致實踐中民生發展的畸形。比如按標施保是一項實現農村五保的重要舉措，但在許多農村地區都沒有落實，困境兒童的救助政策也是如此［14］。

（三）民生保障理念缺乏大局意識

民生立法究竟管多寬？以哪里為邊界？參考德國的案例，我們可以知道什么是民生保障理念上的周全，德國的社會救助將公民的整個人生發展歷程中的生存和就業都考慮到了，還為其后代生養之教育、住房也埋單。1990年德國社會福利預算總額是7031億馬克,占GNP的29.4%，并且占社會福利預算總支出的比重為65%［15］，可以說德國模式考慮到了公民的一生，并且為政策法規的有效實施投入了大量的財政支持。反觀我國目前的民生立法，由于太具有“針對性”而走向了零散的極端，比如我國對城市居民的救助是按照最低生活標準來供應的，僅僅局限于貧困群體的基本生存權，從憲法可以知道，基本生存權也僅僅是短時間的維持其作為人的最起碼的尊嚴和生活所需的最低水平救助，可謂杯水車薪，即這種低水平扶助是不能滿足新時代中國人民的獨立生產發展需要的，這一情形反映出了我國目前的民生領域的“點型”立法現象，這種缺乏全方位調整力度的民生立法，可以說對于民生立法需要覆蓋什么樣的客觀事實都沒有調查清楚。在《社會救助暫行辦法》中，也只是原則性地提出了從教育、醫療、住房、就業和臨時救助等層面進行社會救助，多數規定集中于符合救助的條件和申請救助的程序，沒有具體規定救助的標準和救助方式，正如有學者總結到該法規并沒有體現發展的思想［16］。

四、發展型民生雙重解決之道

（一）政府以服務者角色轉變自身職能

1.政府要以服務者角色重新定位。

政府職能模式在社會歷史發展的過程中可以歸納為三種，隨著資本主義的發展，出現了兩種主要類型的政府職能模式。第一種是“保護型的政府職能模式”,即政府要保護公民的安全和基本生活秩序不受侵犯，通常在建國初期顯得尤為重要、第二種是“干預型的政府職能模式”，即政府扮演大家長的角色通過制定規則和公權力的權威為社會主體安排權利義務，并管理公民和組織遵循既定生活秩序。1970年以后，隨著亞洲新興工業化國家的崛起，又出現了一種新型的政府職能模式——“引導型的政府職能模式”，這也是我國在改革開放中選擇的職能模式，政府與社會處在一種相互制約又相互合作、相互獨立又彼此依賴的有機統一的關系中［17］?！耙龑偷恼毮苣Ｊ健笔乔皟煞N模式的綜合，又是對前兩種模式的創新，這一職能模式也符合“服務行政”的理念，政府不應當以強硬的姿態管制公民，而要以仆人式的姿態謙卑地提供公共服務。服務行政與民生立法是互相促進的，只有政府首先以“服務型政府”的角色來正視自身，才有可能制定出更多民生“良法”，否則有再多科學的民生立法也不過是空中樓閣，不可能在民生領域達到“善治”。

2.行政機關要以給付行政為價值導向。

“服務型政府”的建設要求行政法治體系的格局要從職權本位過渡到義務本位。行政機關作為為社會提供具體民生服務的義務主體，迎合了現代行政法治精神中的“給付行政”理念，給付行政是政府施政的一種狀態，是相對于干預行政、計劃行政而言的，與服務行為理念相契合，國家作為給付主體,負有給付義務，通過提供物質幫助和就業上的救濟,保障公民的基本生活,幫助公民自食其力獲得生存所需之經濟利益,進而維持增進社會的公共福利［18］，如果行政機關以履行義務的必為性要求自己，“給付行政”也會從抽象的理念變成行政機關實際的行為范式。

（二）民生立法的三方面任務

1.關于民之生養的民生立法構造。

民生問題是以生存權和發展權為核心的社會權的尊重、實現和保護問題，是民生法治化的首要環節［19］。民之生養是保障和改善民生的基本點，雖然我國已經頒布了《中華人民共和國食品安全法》和《食品安全法實施條例》，但隨著高科技的發展，法律通過容許一部分風險來鼓勵科技進步，這部分不觸及刑法底線的風險形成了目前生活的多種對食品安全的危害，比如添加劑和轉基因食品都給公眾造成了強烈的危險感。民之生存的立法要回應這些新型的風險領域。民之生養立法要在保證生存權的基礎上，對人民生活的質量予以回應。

此外，公民的生存與就業和勞動是分不開的。雖然在法律層面我國已經有四部法律專門保障勞動者的權益（勞動法、勞動合同法、勞動人事爭議調解仲裁法和就業促進法），但相比日本的勞動法我國的勞動法律體系仍不健全。日本的勞動法效法美國形式，雖然沒有統一的勞動法典，但其幾乎全方位地輻射了勞動者和用人單位之間所有的法律關系，形成了所謂的“勞動三法”，即以工會法、勞動關系調整法和勞動標準法，此外還以勞動省令的方式制定實施細則［20］。我國可以借鑒這種勞動立法體系，來加強對勞動者工資的保障。比如針對勞資糾紛最典型的用人單位拖欠勞動者的工資報酬的問題，政府可以預先支付勞動者一定比例之工資，事后由政府向用人單位追償該預先墊付之工資。此外對于工會代表職工簽訂的集體的立法還處于法律空白，應制定《集體合同法》，明確工會對于勞動者的責任。

2.關于民之安全的民生立法構造。

習近平在中央國家安全委員會第一次會議中，提出了十一種國家安全，其中的信息安全、資源安全和生態安全都是與民生息息相關的領域，“總體國家安全觀”又進一步推進了民之安全的行政立法。目前與每一位公民最密切相關的應該是信息安全，這也是伴隨科技發展逐漸暴露出的民生立法空白，應當加快《個人信息保護法》和《數據安全法》的起草和審議工作。此外考慮到目前公民信息的侵犯是高發型的，關于公民信息安全的立法除了上位法的規定外，最好有在行政立法領域內的具體實施規則。但我國目前對于信息安全領域的立法只有《網絡安全法》和《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》，對公民個人信息安全的保障不應只局限于網絡空間中。

其次是公共安全領域的民生立法，包括公共衛生安全和公共場所秩序安全。本次新冠肺炎疫情的爆發對公共衛生安全方面的立法科學性是一次極大的考驗，在《傳染病防治法》第三十八條中非常粗糙地規定了各級衛生行政部門應當定期公布傳染病疫情信息，傳染病疫情信息的公布應當及時、準確。那么及時和準確的標準是什么？這種類似宣示的原則性立法非常不利于公共衛生安全的保障，在此次疫情防控中我國也為此付出慘痛的代價。此外還有環境安全，除了傳統的自然災害防治和環境污染防治，環境安全方面的立法還要對噪聲污染和塵沙污染防治進行立法，后者可以說是城鎮化和科技發展帶來的新型環保問題。

公民個體安全的法律法規不應該籠統地擺放在國家安全的框架中，對于進入風險社會中的公民個人來說，將民之安全納入民生立法的范疇顯得尤為重要。尤其是個人信息方面的隱私權、個人信息安全和公共衛生安全等領域。

3.關于民之尊嚴的民生立法構造。

公民的尊嚴問題，在發展型兼具發達型民生問題的中國逐漸受到更多關注，之所以這么說，是因為我國經濟基礎確實逐漸雄厚，按照馬斯洛需求層次理論公民在實現基本的生存需要后就會考慮其精神境界的完滿，這也是符合習近平總書記所說的人民日益增長的美好生活需要的歷史定位，近來的民法典草案中關于是否應當設置獨立的《人格權編》也是民之尊嚴的又一具體化?；貧w行政立法領域，在1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》中沒有規定精神損害方面的救濟權利。但在2010年該法修訂后，則明確賦予了公民享有此權利。并且賠償金額較舊法有了顯著提升。

第十一屆全國人大三次會議提出，政府所做的一切都是要讓人民過上更幸福和更有尊嚴的生活，首次將公民的尊嚴納入民生的范疇。表明政府已經認識到，在生存型民生問題解決后，人民必然會追求更高層次的精神生活、更加關注其生活方式的公平與合理，政府的施政目標應從唯經濟論轉向人本身的幸福與尊嚴［21］。但目前我國的民生立法中，對于人民尊嚴仍然關注不足。如果政府能夠站在這種較高的需求位階，以更高的文明判定標準把有關尊嚴立法納入民生立法的范疇，那么我國會超越西方國家對于民生的保障體系，不再局限于對公民物質的供給。

五、結論

在依法治國和法治政府建設的進程中，民生立法要著力解決發展型民生問題，形成關于民之生養、民之安全和民之尊嚴的系統性行政民生立法。同時，政府要牢記新時代背景下“服務型政府”的職能定位，以民生領域的體系化立法為服務要素，摒棄以往的保護型政府和干預型政府的行政理念，將民生立法的良法落實，達到民生領域的善治效果。