西北地區鄉村產業興旺的法律供給
——基于陜西省的調研

黃衛東

(西北政法大學法律碩士教育學院，陜西 西安 710063）

一、問題的提出

“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，解決好“三農”問題始終是全黨工作的重中之重。我國西北部地區，區位優勢不明顯，經濟發展相對落后，這在農村地區體現得更為明顯。西北部農村地區范圍廣闊，在山地、高原等自然條件相對苛刻的地帶有大量農村人口聚居，對這些薄弱地帶的關注與重視，是實現鄉村振興，邁向共同富裕的應有內涵。中共中央、國務院于2020年5月17日印發的《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》指出“西部地區發展不平衡不充分問題依然突出......仍然是全面建成小康社會、實現社會主義現代化的短板和薄弱環節”。在實現中國夢的征程中，確保廣大西北部偏遠落后地區不掉隊，實現產業持續興旺，對于促進西部地區經濟發展，社會穩定具有重要意義。

基于對陜西省陜北、關中、陜南各地的實證調研，同時查閱相關資料，通過實證、文獻分析等方法，對我國西北部地區助力實現鄉村產業興旺的法律體系構架以及法律實施成效展開研究，以期對西北部鄉村產業發展有所助益。陜西位于我國西北內陸地區，其多樣的地形地貌特征及產業體系在西北地區具有一定代表性。截止2018年末，全省常住人口3864.4萬人，其中鄉村人口1618.02萬人，占比41.87%［1］。城鎮化和工業化的推進，使得鄉村人口大量流向城市，但在城市周邊地區，尤其是發展受限的偏遠山區，仍然留有大量農村人口，且多以小孩和老年人為主。如何保證較大占比且成分特殊的農村人口通過產業興旺，奔向更加穩健幸福的生活，是亟需關注的現實問題。長遠看來，鄉村產業持續興旺必然需要不斷完善相關法律體系，為產業發展提供充足法律保障。梳理發現，國內目前有關產業興旺的研究，多以宏觀視角從配套政策、產業結構優化調整、機制改革等進路展開，以鄉村產業興旺法律供給為面向展開研究的比較少。從理論發展以及實踐需求出發，對西北部鄉村產業興旺的法律供給情況展開研究都是非常有必要的。

二、法律供給現狀：體系與實效雙重面向

鄉村振興離不開法治保障，二者相輔相成、辯證統一。《中國共產黨農村工作條例》強調要健全農業農村法律體系，保障農民合法權益，運用法治方式促進農村發展、維護農村穩定。鄉村振興的基礎與重點在鄉村產業興旺，為維護鄉村社會長治久安，確保鄉村產業持續興旺，必須要提供充足法律供給。而法律制度也只有在實踐中得到有效落實，才不致成為一紙空文。從“規范-實效”這一邏輯脈絡延展開來，發現很多地區鄉村產業興旺的規范體系存在制度構成單一、法律體系零散等不足；在制度實效性方面，隨著央地權力結構的不斷調試，各地雖有積極探索，但也存在著公共法律服務不平衡、法律資源不足、法治環境建設不足等問題。

（一）制度架構

通過梳理分析，發現目前各地推進鄉村產業興旺的總體制度架構表現為：以政策性文件保障為重點，中央法律為主要依據，少量地方立法為例外。首先，以政策性文件保障為重點。以陜西省為例，陜西省在貫徹落實鄉村振興戰略，實現產業興旺的制度供給方面，主要是以規范性文件為主，極少涉及地方立法。這與當前農業轉型期的現實密不可分，政府通過出臺政策文件，能高效、靈活適應在產業興旺過程中遇到的各種問題，確保產業興旺目標在實踐探索中不偏離預定軌道。其次，以中央法律為主要依據。目前，我國已經初步形成以《農業法》《農村土地承包法》 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》 《安全生產法》 《物權法》等為主的涉農法律保障體系，各地也大多制定了相應的地方性法規、地方政府規章。但現有法律體系涉及面廣，多從宏觀層面進行規定，在為各地實現產業興旺提供法律保障上缺乏一定系統性，法律條款規定比較零散，各省也并未在產業興旺或鄉村振興等領域進行專門立法。最后，以少量地方立法為例外。就陜西省而言，截止目前，陜西省制定或修改了少量法律規范。比如，為推進農業增效、農民增收、農村繁榮，于2015年制定《陜西省現代農業園區條例》；為規范果業生產及其相關活動，維護果農權益，促進果業可持續發展，于2018年對《陜西省果業條例》進行修訂；為實現經濟社會和生態環境的持續協調發展，于2019年對《陜西省封山禁牧條例》進行修訂。

鄉村產業興旺是要實現農村一二三產業深度融合發展，要實現農業的現代化，將農產品向加工、銷售、餐飲、休閑、觀光等綜合形態發展，提高農民收入，實現可持續增收［2］。短期內，現有制度體系在促進產業興旺方面能起到極大保障作用，為各地探索實現產業興旺提供靈活制度支撐。但長遠來看，維持鄉村產業持續興旺，實現可持續發展，必須要有完善的法律保障。較之于政策性文件，法律具有較強的穩定性及可預期性，在政策性文件不適應發展實際的情況下，法律依然能及時有效確保鄉村產業持續興旺，維護鄉村社會長治久安。但當前，鄉村產業興旺法律供給與實踐需求之間還存在一定差距。

首先，法律供給不足。梳理發現，2015年以來，各省為貫徹落實中央精神，制定了大量涉農政策性文件，內容涉及產業扶貧、農業信息化建設、農產品營銷、休閑旅游農業、農業產業化聯合體推進等方面，各省形成了比較充足的產業興旺政策體系，但在法律制度建設方面，主要是依靠中央層面的法律、法規為主，地方缺乏專門性立法。其次，現有法律規范比較零散，缺乏系統性。現有法律規范主要是以人大制定的全國性法律為主，而各地關于產業興旺的立法屈指可數。由此構成了以法律、行政法規為主的農業法律體系，而其中直接關于產業興旺的規定更是少之又少。而中央層面的法律宏觀概括性較強，相應的地方立法細化度不夠，在助力產業興旺的實效性方面還需進一步強化。

（二）法律供給實效

基于調研，從陜西省法律供給實效來看，一窺西北地區鄉村產業興旺法律供給狀況。陜西省為真正將法律落到實處，助力產業興旺，進行了積極的探索實踐，涌現出了諸如安康旬陽縣“三力（行政、司法、道德）聯調”機制、漢中留壩縣“院壩說法”“院壩說事”、西咸新區灃西新城的智慧化法律服務等有益經驗，為當地鄉村實現產業興旺營造了比較好的發展環境。比如，西咸新區灃西新城充分發揮大數據產業鏈的集群優勢，推進“一村（社區）一法律顧問”工作開展。依托綜合網格信息平臺，創立“一村（社區）一法律顧問”的智慧化監管模式，將法律顧問的工作開展情況、考核評估等情況統統納入網格信息平臺的“社情民意直通車”項下，整合各方資源，做好民意接收，輿情控制工作，提高工作效率。采取定期值守和機動靈活相結合的方式為群眾提供常態化法律服務，借助“互聯網+”法律服務模式解決法律顧問駐村的現實困境。應當看到，灃西新城所具有的區位優勢、高新技術、人財物等資源，在經濟發展落后的偏遠鄉村地區是難以具備的。當前鄉村產業興旺的法律供給實效性方面，主要有以下問題：

1.公共法律服務不平衡。十八屆四中全會提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”的要求。法律服務分為公共法律服務和私人法律服務，由政府直接或間接提供的法律服務是公共法律服務。為貫徹落實十八屆四中全會精神，自2016年起，陜西逐步在全省農村和社區推行“一村（社區）一法律顧問”工作，確保在三年內實現全省覆蓋，常態化運行。結合陜西實際，到2019年年底，陜西共有包含專職律師、兼職律師、公職律師、公司律師、法律援助律師在內的執業律師共計11446名，其中西安地區律師人數為4220名，占比接近五分之二，而陜南地區漢中、安康、商洛三市律師人數分別為296名、282名、138名，三地共計僅有716人［3］，其中有些地區律師人數還不斷減少，比如商洛就由2019年6月份的165名減少到同年年底的138名［4］，體現出區域之間巨大差異。據統計，截止2019年底，陜西省共有村民委員會17436個，居民委員會3016個［5］。總體來看，較于全省基層村（社區） 數量而言，陜西省一村（社區）一法律顧問資源相對不足，供需差異化明顯，一村一法律顧問操作起來存在一定現實困難。這種情況在西北地區交通不便的偏遠鄉村表現的比較明顯，難以確保每個村都能獲得有效的法律服務。西咸新區的綜合優勢在其他省的很多地區并不具備，法律服務呈現出地區之間、城鄉之間的不平衡。在實現產業興旺的過程中，如何為需要法律服務的貧困落后地區及時提供法律服務是需要關注的問題。

2.法律資源相對匱乏。首先，人財物等資源下沉力度不夠，服務鄉村產業興旺的法律工作隊伍還未建成，鄉村產業興旺過程中的多元矛盾糾紛化解機制建設存在現實難題。農村要實現產業興旺需要一批懂農業、愛農村、愛農民的三農工作隊伍。調研發現，目前陜西省服務三農的法律工作隊伍建設還有一定差距。其次，鄉村司法所、派出所、派出法庭人員嚴重不足，但管轄范圍廣，人口眾多，群眾有法律困惑難以提供及時有效的法律服務，與人民群眾的期待值有一定差距。以西安為例，西安市城區基層派出所警力遠遠超出周邊縣城派出所警力，偏遠地區一旦同時發生多起警情便難以有效應對。最后，較于人口集中的城鎮周邊農村而言，西北地區很多區域受地形地貌限制，人口不集中，交通不便，基層單位之間的協同力度受限。村、鎮、縣之間在縱向、橫向協調力度上受到限制，鄉村具有相對封閉性，存在送法和迎法關系帶斷裂的問題。城鄉之間、區域之間在法律資源上的差異化表現，離鄉村群眾對法律資源的需求之間存在一定落差。

3.法治環境建設不足。鄉村法治環境建設的不足，集中體現在鄉村主體法律意識相對欠缺。鄉村群眾文化水平普遍不高，長期生活在相對封閉的環境中，已經形成了一種固化思維，對法律了解程度不深。同時，更缺少利用法律解決實際問題的意識和能力，距離形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習慣還存在一定距離，信訪不信法現象依舊存在。有群眾通過胡攪蠻纏、無理打鬧等行為干擾村中事務正常運行，甚至有人通過違法行為獲益，這種“老實人”吃虧，“壞人”占便宜的現象無疑會讓村中“老實人”心寒甚至仿效。從利益與規則的二元結構來看，鄉村中存在合理的社會規則與沒有得到支持的利益、不合理的社會規則與得到支持的利益兩種糾紛解決異化形式［6］。村民因為不合理利益訴求而鬧訪、纏訪，甚至誣告陷害，政府維穩成本高，但違法行為人違法成本卻很低。

另外，也存在胡亂自治、隨心所欲自治的現象。調研發現，鄉村中存在“少數人暴政”與“多數人暴政”現象。村中集體開會決議某一事項，大多數人都同意，只有極少數“釘子戶”出于個人私利考量而致使決議沒法實施，或在實施過程中通過各種手段橫加阻撓，產生“少數人暴政”“少數服從多數”的反民主現象。同時，在集體決議過程中，也存在多數人通過表決分割少數人合法利益的現象，這種民主原則的異化，產生了“多數人暴政”。這些自治亂象與“三治”融合要求不相容，群眾法律意識薄弱，規則意識不強，不利于鄉村產業發展。

三、原因分析

當前，西北地區農村存在的這些問題，很大程度上制約著鄉村產業的發展，究其原因，主要有以下幾點：

第一，我國法治體系還未健全。雖然中國特色社會主義法律體系已經建成，但離建成中國特色社會主義法治體系還有很長一段路要走，很多法律規范需要完善，上位法尚且如此，更何況數目繁多的下位法。在農村地區，政策性文件和規范性文件能起到立竿見影的靈活調整作用，對轉型期的中國以及農村社會來說具有很強的作用力。在上位法難以短期內大量修改的情況下，地方通過其他方式推動鄉村產業興旺具有現實必要。

第二，城鎮化的推進，使得農村大量人、財、物等資源脫離農村去往城市，法律資源分散難以集中。賀雪峰將中國農村分為傳統農村和城市化的農村［7］，而我國西北部絕大多數農村正是以人口等資源流出為重要表征的傳統農村。從城鄉之間經濟互動的關聯度為區分視角，可以將我國中西部農村與城市之間的關系定性為并立型城鄉關系，即鄉村經濟不依附于城市經濟而存在，各自具有相對獨立的存續與發展邏輯［8］。從現實來看，農村走向衰敗似乎是一個很難扭轉的趨勢，尤其在西北偏遠地區體現更為明顯，和城市相比，西北鄉村產業發展在理念、資金、技術、人才、客觀條件等方面確是存在很大阻礙，法律資源難以快速集中，服務于產業發展。

第三，村民的法治意識不高。當前農村留下的多是老人和小孩，針對這些特殊群體，農村的法律知識宣傳工作并未到位，多數通過發放宣傳冊的方式進行，很多人學歷有限，看不懂以及不愿意看的大有人在。村民的法治意識不足表現層次為：首先，確實不懂法律，缺乏對基本法律知識的了解。其次，懂基本的法律知識，但不相信法律。最后，懂法律知識，卻將其用來謀取不正當利益。在鄉村產業發展過程中，出于利益考量，會產生違反法律規定的情形，比如陜北地區某地村民為獲取礦產開發的巨大利潤，破壞耕地與林地，在消耗完利益之后，又產生非法上訪、蓄意纏鬧等非法行為。

第四，中西部地區農村不同于與沿海發達地區農村，沿海地區城鄉發展差異小，城鄉界限變得模糊。而中西部地區城市和農村有著各自的發展邏輯，農村最直接有效的規范體系是在村民長期共處的空間中，人們基于人情、面子、信任等構建起來一套社會規則或民間習慣，以此推動人與人之間的合作與交流，并很大程度上依賴于此化解鄉村事務。在偏遠農村地區，人與人之間基于合同契約完成信任交換的這樣一種規則體系還并未扎下深根，存在迎法與送法關系鏈斷裂的問題。

四、西北地區鄉村產業興旺的邏輯進路

西北地區廣泛存在的發展落后的農村地區，是必須要面對的現實問題。如果西北地區的鄉村產業不興旺，鄉村振興戰略的實現必然是空想，關懷并保證西北鄉村產業興旺是實現西部發展、鄉村發展的重要舉措。基于以上分析，西北地區鄉村產業興旺可從制度完善、資源配置、法治環境建設等進路展開。

（一）完善制度體系

首先，把行之有效的產業興旺政策法定化，充分發揮立法在確保鄉村產業興旺過程中的保障推動作用。立法先行是日韓等國促進鄉村振興、推動產業興旺的有效經驗。早在20世紀五六十年代，日本、韓國便已開始了以產業振興為核心的鄉村振興運動［9］。各省要結合地方實際，把握地方特色和緊迫需求，合理選擇地方立法項目，依法、科學、民主立法，切實提高立法質量。各省各區域產業發展存在一定差異，在進行地方立法過程中要充分開展立法調研工作，確保立法精細化與實操性。比如，陜南地區多山地，難以規模化經營，要加強在生態環保、旅游業以及高附加值產業方面的立法，通過打造綠水青山收獲金山銀山。關中地區平原面積較大，農村土地較廣，要推動農村地區土地確權方面制度的落實，促進土地流轉，保障農產品的規模化經營。陜北農村地區生態環境較差，要著重在生態環保、礦產資源開發、農牧業等方面立法，合理開發礦產資源，保護生態環境。確保鄉村產業興旺立法與制度供給相統一、與政策體系銜接、與黨和國家戰略規劃呼應、與黨內規章協調［10］。

其次，要厘清政府各部門參與鄉村產業興旺的權責關系。實踐中，由于權責不明晰，政府在執法過程中陷入擔心不作為與亂作為的尷尬境地。法律要厘清各部門在助力鄉村產業興旺過程中應有的權責，避免陷入尷尬境地。在實現產業興旺的過程中，既要避免基層陷入阿倫特筆下只知盲目服從，缺乏思考判斷而產生“平庸的惡”，也要避免無視法律行為造就“極端的惡”［11］，在法治國家建設框架下，需要對政府的權力進行規范，讓政府在產業興旺過程中站好每一班崗。

再次，法律規定體現政策導向，鼓勵人才返鄉創業，實現“引鳳還巢”，帶動產業發展。西北地區不同于南方地區家族文化，南方地區常見的祖宗祠堂在北方地區比較少見。功成名就之人返鄉助力產業興旺的人數有限，以家族血緣為紐帶構建的鄉土文化在北方鄉村表現得不如南方發達地區明顯。比如浙江屠甸鎮的章、吳、朱氏等大家族，通過興辦企業帶領當地群眾致富，雖并未長期居住在當地，但在村中擔任重要職務，享有極高威望。在北方鄉村地區，這種家族觀念、故土感情正在逐漸弱化，年輕人不愿回到鄉村。法律要發揮指引作用，將“引鳳還巢”的有關政策法定化，吸引人才回流，助力產業興旺。對于返鄉創業人士或者外來投資者提供便利政策，在農村金融貸款方面給予大力支持。

最后，重視村規民約的法治化建設。村規民約深受鄉土傳統影響，有的著重勸誡，有的著重處罰，有成文的，也有不成文的。重點在于不要讓村規民約停留在口號層面，要借助村規民約來推動鄉風文明建設，促進產業興旺。要對村規民約中不合法的內容進行糾正廢除，加強備案審查，由專業法律人員指導村規民約制定。2006年取消農業稅之后，農民和村集體之間的紐結便有所松懈，村社集體難以有效通過“一事一議制度”發動群眾。隨著鄉村土地所有權、承包權、經營權三權的分離，村社集體土地所有權不斷弱化，農民的土地權利不斷增強［12］。面對村集體地位弱化與被動的局面，需要通過強化村規民約來彌補，加強對村規民約的法治化建設。村規民約不宜過于冗長，要盡可能簡潔明快，深入人心，規定明晰的“懲戒措施”，切實和村民利益掛鉤。

（二）合理配置法律資源

首先，縮小城鄉、區域之間的法律服務差距。加大人財物等法律資源的投入力度，資源向貧困偏遠地區傾斜，滿足鄉村群眾實現產業興旺過程中的法律供給需求。有條件的地區要充分利用互聯網等高新技術解決交通不便、地域壁壘等問題。在山地、高原等人口分散、密度較小的鄉村地區，選取村中賢能之士進行法律知識培訓、講解，爭取把問題解決在村上。定期收集群眾在實現產業興旺過程中存在的法律困惑或疑難問題，村上不能解決的逐級統一解決。定期開展法律知識大講堂，邀請法律工作者進行現場普法，有條件的地方可以邀請產業發展與法律保障方面的專家學者進行重點疑難問題講解。

其次，培養一批專業化的法律工作隊伍。結合實際，要為西北部鄉村產業興旺提供長效、實用的法律服務資源，主要還是要以村為基礎，以培養村中法律能人為重點，帶動村民遵法、守法、信法、用法，真正通過法律手段為產業興旺提供保障。以村為基礎，取之于村，用之于村，從村中挑選知識水平較高、德行兼備之人進行法律培訓，政府可以聘請其為專職或者兼職法律服務人員。同時也鼓勵高校、律所等社會力量開展公益性法律服務，在提供法律服務的同時，也帶動一批高素質、專業化的法律人才。通過這種公共法律服務和私人法律服務相結合的方式，為鄉村帶去法律服務的同時，也能造就培養一批法律服務工作隊伍，助力鄉村產業興旺。

（三）營造良好的法治發展環境

確保鄉村產業持續興旺，必須要營造一個健康良好的法治發展環境。首先，嚴厲打擊村中涉黑涉惡勢力，依法懲治非法信訪行為，凈化村中不良風氣，杜絕驕奢浮躁、慵懶散漫、等靠要等現象。城市化的發展對中國鄉村傳統熟人社會產生了一定沖擊，但是中國幾千年來形成的濃濃鄉土文化，仍舊難以輕易觸動。在西北鄉村地區，鄉土文化依舊影響深遠。抬頭不見低頭見的鄉村社會格局里，要為產業興旺營造良好的法治環境，最及時有效的方法之一便是抓典型、樹榜樣。對于村中違法亂紀，屢教不改的人，一定要通過法治手段予以打擊，在鄉村中樹立典型。

其次，要將村中各項制度落到實處，深入人心。事實上，全國各地在構建“三治”融合的鄉村治理體系中，通過探索或借鑒，都或多或少地施行了很多方法，但就實際效果而言，并不理想。陜西省也不例外，幾乎各地都有類似道德評議團、法治大講堂等之類的探索實踐，但是實際效果卻并不盡如人意。究其原因，很大程度上是因為這些制度沒有得到很好地落實，沒有深入人心。鄉村社會中的人情因素是阻礙制度落實的一個重要原因，西北偏遠農村地區，經濟發展落后，這種因素更是根深蒂固。費孝通先生早在《鄉土中國》一書中便認為鄉土社會中法律無從發生［13］，現在看來或許過于決絕，但也絕非無用之言。以道德評議團來說，很多人不愿意做這種“得罪人”的事情，制度便很難落到實處。要為產業興旺營造一個良好的法治發展環境，就必須將村中各項依法形成的制度落到實處，深入人心，村中各項事務做到公平、公正、公開，排除人情干擾。

最后，要協調好幾對關系，減少鄉村產業發展過程中可能會產生的矛盾。首先，就城鄉關系而言，西北部農村與城市發展之間的經濟互動不明顯，城市經濟難以直接帶動廣大農村發展，在城市發展過程中，要加強城市反哺農村的力度；其次，就政府與市場的關系而言，在鄉村社會中，市場對資源的決定性作用力度不足，政府要充分發揮調控作用，加大對農村金融的扶持力度，解決農村貸款難、貸款貴問題，推動農村群眾就地創業、就業。同時，政府也不宜通過政策限制農產品的最低收購價，要盡可能通過市場進行調節，政府再通過補貼的方式予以平衡；再次，就發展與保護的關系而言，要正確把握二者之間的平衡，不能為了農村經濟的暫時發展而犧牲群眾的長遠利益，特別是在黨、國家以及社會對農村生態環境、人居環境等高度關注的情況下，更要探索出可持續發展道路，推動農村產業持續興旺。