天水市農村人居環境整治瓶頸問題

肖愛生，鐘曉燕

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018））

改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關美麗中國建設，事關廣大農民根本福祉。近年來，天水市把“清潔村莊助力鄉村振興”作為農村人居環境整治的抓手和主題，堅持高位推動和頂層設計；強化典型示范引領，探索有益經驗；加強輿論宣傳，提高農民思想認識；著眼長遠發展，探索建立長效機制，聚焦農村“臟亂差”重點問題，采取有力措施，科學有序推進，全市農村人居環境整治工作取得了顯著成效。但在整治中還存在不少瓶頸問題，阻礙著農村人居環境整治的全面展開。

一、天水市農村人居環境整治的主要類型

為了更深入地了解天水市農村人居環境整治的做法和成功經驗，筆者先后到清水縣黃門鎮小河新村、硤口村，白沙鎮代溝村、趙溝村，秦州區玉泉鎮李官灣村，麥積區元龍鎮井兒村、新陽鎮胡大村等村進行了調研，詳細了解了農村污水處理、垃圾分類、衛生改廁、農村環境衛生綜合整治等工作，對天水市農村人居環境整治示范村的類型、特點有了初步了解。通過調研，認為天水市示范村主要可以分為以下兩類：

（一）異地搬遷型

清水縣黃門鎮小河新村、白沙鎮趙溝村、秦州區玉泉鎮李官灣村、麥積區元龍鎮井兒村都屬于這種類型。通過異地搬遷進行農村人居環境整治的村莊，規劃起點高，項目建設質量好，解決問題徹底，農民滿意度和生活舒適度較高。小河新村是依托易地搬遷項目分批集中建設的新型農村社區，有286戶1452人，2017年入選“全國改善農村人居環境示范村”。主要經驗是：一是實行戶內垃圾分類，垃圾源頭減量化，推行垃圾分類處理，形成了“戶分類、村收集轉運、鎮處理”的模式。二是建設雨污分流管網，實現污水處理科學化，建設黃門污水處理站1座，日處理污水達110立方米，處理后水質達到一級B標準。三是推廣使用衛生廁所，糞污治理無害化，建成標準化的水沖式廁所176座，達到了“密閉有蓋、基本無臭、廁內清潔、清理及時”的要求。李官灣村注重在規劃階段就把農村人居環境整治考慮其中，做到以科學規劃引領人居環境治理，由于規劃到位，新村建設嚴格按規劃進行，所以做到了垃圾集中清運，并且無害化處理；污水集中處理，二次有效利用；農村居民基本都能用上衛生廁所；村莊整潔，面貌一新。目前天水市采取異地搬遷型農村人居環境整治的村莊比較少，只占全市農村人居環境整治的很少一部分，其發展經驗只能在異地搬遷的新農村有借鑒，難以在其他地方進行復制。

（二）老村改造型

就是在保持村莊基本面貌不變的前提下，按照由易到難、典型引路的辦法推進廁所革命、垃圾革命、風貌革命和農村人居環境整治。清水縣黃門鎮硤口村、白沙鎮代溝村，麥積區新陽鎮胡大村屬于這種類型。全市大部分村莊屬于這種類型。在農村人居環境整治中依托老村進行改造的村莊情況比較復雜，整體看這類村莊推進過程中，農民顧慮比較多，思想工作比較難做，但通過發揮村干部帶頭作用，項目推進比較順利，實施效果比較好。調查村基本都實現了垃圾分類回收和處理，村莊衛生有專人打掃，柴草有指定地點堆放。廁所革命穩步推進，通過補貼方式對廁所進行改造，效果比較明顯。清水縣硤口村近年來以建設“美麗宜居鄉村”為目標，立足實際，積極推進農村人居環境整治，在村貌整治上創建新模式，注重發揮村公益性崗位和全體村民兩個積極性；在推動廁所革命上樹立“小廁所、大民生”理念，堅持新建和改建相結合；在農村垃圾清運上探索實行片區衛生“巷長”負責制，小巷道衛生“戶長”負責制等新路子。清水縣黃門鎮代溝村堅持發揮黨支部的領導核心作用，以黨建引領農村環境整治工作，注重發揮村黨支部戰斗堡壘作用和全體黨員的先鋒引領作用，以先進帶后進，以典型促整村環境整治，效果明顯。存在的問題是村與村之間差距比較大，改造不夠徹底。污水處理方面存在問題比較多，一些村雖然建設了小型污水處理廠，但由于管道問題，基本沒有發揮作用，一些村污水依然橫流。

二、天水市農村人居環境整治存在的瓶頸問題

（一）工作進展不平衡，不同區域差距大

天水市農村環境整治工作深入開展的同時，一些縣區和村鎮重點工作停滯不前，任務完成量沒有實質性進展，工作進展不均衡問題明顯，影響了全市農村人居環境整治的整體進程。一是縣區間整治工作力度有差異。如在推進“廁所革命”上，截至2019年8月，武山縣新建改建衛生廁所覆蓋率最高，達到39.56%，清水縣達到35.11%，而秦安縣衛生廁所覆蓋率僅為7.2%，差距明顯；又如在資金投入上縣區間同樣差距較大，在村莊清潔行動工作中，麥積區縣級財政投入達到8825萬元，而秦安縣僅有750萬元，清水縣縣級財政投入為300萬元。二是村與村之間整治工作不平衡。當前天水市農村人居環境整治工作還主要集中在示范村、樣板村上，示范村實施的整治項目明顯多于普通村，各類示范村、樣板村由于受到省市縣各級政府的關注和財政支持，戶用衛生廁所建設、“清潔村莊”工作、農村生活污水處理、廢舊農膜回收、尾菜處理、畜禽養殖廢棄物綜合利用、秸稈能源化等各項工作推進較快，而廣大普通村各項工作基本上還處于停滯階段。特別要指出的是廣大城郊村的人居環境整治基本處于停滯狀態，建房沒有統一規劃，村莊道路很是狹窄，除了設置一些固定垃圾收集點外，環境臟亂差的現象比較嚴重。三是整治項目推進不平衡。據調研，在天水市農村人居環境整治各項工作中，全市廢舊農膜回收率達到55.9%，創建清潔村莊完成任務數的47.5%，農作物秸稈綜合利用率46%，農藥利用率36%，尾菜處理率35.12%、衛生廁所覆蓋率僅完成年任務的21.2%。

（二）工作精準化不夠，長效管理機制不完善

一是有些村污水處理設施沒有發揮作用。一些村污水主管網建成后沒有及時建設入戶管網，污水處理站運行成本高、技術要求高、缺少專業技術人員，沒有建立維護管理制度，造成污水處理設施沒有正常運轉，形同虛設。二是垃圾分類處理不規范。調查中發現：很多村莊庭院外、道路邊都配備了五顏六色的分類垃圾桶，可老百姓辛苦分好的垃圾，卻被不加區分地倒入同一垃圾清運車。由于沒有做到全過程、全鏈條分類，垃圾分類流于形式，實際效果打了折扣。另外，由于傳統習慣、使用上方便快捷性不夠等原因，在垃圾清運、村莊清潔上建設的“三筐一桶”“兩點三場”等設施一部分處于閑置狀態，或者成為應付檢查而存在。三是衛生廁所建設不夠精細。農村戶用衛生廁所改建應力求簡單易行，但在后續使用過程中存在一些問題，如有的新建沖水式廁所主要采用高壓腳踏式沖廁桶，老年人使用起來相對費力、費水；冬季較為寒冷的情況下很容易將廁所中的相應管道和沖廁裝置凍住或凍裂，一旦凍住將無法進行正常使用；雙甕漏斗式和三格化糞池式廁所抽糞花費每年高達數百元，存在抽糞難或抽糞貴的問題，以及滲漏及故障維修困難等問題。四是環境衛生管護機制不健全。在環境衛生的保潔管理上，環衛工作缺少監督和檢查機制，在管理、運行、維護等方面主要依靠農戶自身，缺乏必要的經費保障和完善的收儲運體系支持，垃圾清運次數太少、清運不及時。有的村內垃圾堆放地點三到五天才清理一次，垃圾堆放點變為污水坑，無法及時清理的垃圾污水橫流，到夏天滋生蚊蟲，產生較為嚴重的次生災害，影響周邊居民的正常生活。

（三）農村居民的公共環境意識不強，傳統生活方式和習慣短時間難以改變

當前，天水農村居民的公共環境意識不強，主要表現在：一是亂扔垃圾的壞習慣依然存在。一些農村居民只圖自己方便，隨地亂扔垃圾，調查顯示,村民亂扔垃圾現象仍然普遍存在，一些農民習慣了污穢的環境，見怪不怪，甚至更不珍惜環境，破罐子破摔，形成 “破窗”效應。尤其是外來人口集中的城鄉結合部，垃圾亂扔現象更為嚴重。二是畜禽散養污染環境衛生。部分村民仍習慣散養雞鴨，還有農戶飼養牛羊驢騾等農用大牲畜，尤其是養狗越來越多，嚴重影響村內環境衛生。三是一些村民對整治工程不配合。當前的農村環境整治主要由政府主導，從規劃設計到資金、項目的落實，大都是由縣上統一安排執行，村民參與度較低，缺乏積極主動參與的動力；當村莊路面硬化、排水管網埋設等整治工程需要村民配合時，部分村民會僅考慮自身利益，阻止工程施工，環境治理設施建設存在“鄰避效應”。

（四）農村環境整治規劃編制工作滯后，部分規劃方案制定不接地氣

一是村鎮建設規劃編制工作滯后。當前全市多數行政村都有村莊發展規劃，然而這些村莊規劃大都是從經濟社會發展的宏觀角度展開的，并非專門針對農村人居環境整治，并且目前的村莊規劃大多不具有前瞻性，與當前的人居環境整治工作不配套。由于環衛規劃的滯后，在一定程度上制約了農村人居環境整治工作的順利推進，無法按照統一要求落實環衛基礎設施的建設工作，更無從解決相應的資金、用地等問題。二是部分規劃方案制定不接地氣。在已經制定的村莊規劃中，一些規劃沒有遵循因地制宜原則，基本上把城市的做法移植到農村，使問題復雜化，不易被農民甚至當地政府接受，如農村垃圾治理提倡“村收鎮運縣處理”，尤其提倡規模化集中焚燒處理，放大了垃圾處理設施建設運行的鄰避效應，增大了建設運營和維護成本，導致設施建設嚴重滯后。

（五）農村環境衛生整治資金投入不足，渠道單一

據調查，按照當前市場價格，新建1個農戶用衛生廁所大約需要投入6000元，包括房屋建設和設備購置，在原廁所基礎上改建也大約需要投入1600元。至2019年8月全市投入“廁所革命”建設資金9408萬元，其中市縣兩級財政投入8398萬元、群眾自籌1010萬元，其中甘谷、秦安兩縣群眾自籌（村集體） 資金部分為0。全市建成戶用衛生廁所32132座，衛生廁所覆蓋率僅為18.16%，要實現全市衛生廁所全覆蓋，所需資金投入非常大；在村莊清潔行動工作中，市級財政投入1414萬元，縣級財政投入16472萬元，群眾自籌資金1020萬元，其中武山、秦安兩縣也是完全依賴市縣財政撥款，群眾自籌（村集體）資金部分為0。全市完成創建清潔村莊371個，僅占全部行政村總數的12.61%。可見無論是“廁所革命”還是“村莊清潔”，后續建設資金缺口都非常大。污水處理設施建設工程量大、資金需求多，還需要資金保障設施的運行和維護。在資金投入中，主要靠政府財政資金，受農村集體經濟薄弱和農民收入水平低影響，社會資金和農民自身投入很少，現有資金難以滿足需求。

三、解決天水市農村人居環境整治瓶頸問題的對策

（一）持續向下傳導壓力，發揮好領導、部門、社會的合力作用

針對縣區、部門工作農村人居環境整治工作進展不平衡的問題，應該綜合施策，發揮好領導、部門、社會的合力。一是要提高政治站位，要將改善農村人居環境作為解決發展不平衡不充分問題的重要抓手，與實施鄉村振興戰略同步規劃、同步實施、同步考核。特別是要及時傳導壓力，提高縣鄉兩級黨委政府主要領導的思想認識，建立相應的監督約束制度，嚴格落實縣鄉村主體責任，對工作落實不力的相關領導進行問責。二是明確農村人居環境整治中政府及其職能部門職能定位，進一步破除行政壁壘，健全由農業農村局牽頭抓總、相關職能部門履職盡責的工作機制，真正形成強大工作合力。三是重視發揮新型社會組織的紐帶聯結作用，實現政府、社會、村民共治格局。重點加大對生態環保、綠色發展類新型社會組織（志愿服務組織、群眾互助組織、公益服務組織、村民社群組織等）的培育。發揮新型社會組織的群眾動員優勢，尤其在鄉村環保基礎設施、公共服務、宣傳教育等方面的作用。

（二）及時制定完善相關規劃，明確整治的內容及優先順序

針對規劃滯后和不接地氣的問題，一是利用編制“十四五”各類發展規劃的有利時機，對已經編制的村莊規劃及時進行修訂，把鄉村振興和人居環境整治的內容納入各村整體發展規劃。同時，具體編制農村人居環境整治規劃，在縣級層面根據村莊不同區位、不同類型、不同人居環境的現狀制定詳細的規劃及實施方案，明確不同村莊農村人居環境整治的重點內容，并確定每個村人居環境整治重點內容實施的優先順序。二是規劃中堅持因地制宜，針對當前農村主要污染問題、污染源及其特征，除了污水處理、改廁、垃圾處理外，把柴棚、圈舍作為整治內容，統一進行規劃改造。三是規劃解決好村與村發展不平衡問題。在做好示范村環境整治，力爭取得典型經驗的同時，要規劃好其他村特別是城郊村的人居環境整治工作，逐漸向全市農村鋪開，解決好村與村發展不平衡的問題。四是農村人居環境整治規劃要注重鄉村特色，加強文化保護，不能搞千篇一律的形象工程，也不能搞過度的城市化。

（三）堅持精準施策，持續推進農村垃圾、污水、廁所革命

從當前天水大部分農村地區看，人居環境矛盾最突出的就是垃圾污水帶來的環境污染和“臟亂差”問題。一是適時制定實施全市性農村人居環境保護立法。建議適時制定市級農村環境保護立法，以制度保護環境對于提升公眾的環境責任意識、規則意識和公共精神具有十分重要的意義。二是精細化開展農村生活垃圾整治。適合在農村消納的垃圾應分類后就地減量。果皮、枝葉、廚余等可降解有機垃圾應就近堆肥，或利用農村沼氣設施與畜禽糞便以及秸稈等農業廢棄物合并處理，發展生物質能源。另外，在垃圾處理中具體做好前端分類和后端處置兩個環節。前端要通過立法來明確責任，達到人人有責，后端要盡快建設完善的分類處理設施，從前端的分類收集到中端的分類運輸、后端的分類處理，形成一條完整的鏈條。有條件的村試行垃圾收費管理。三是扎實推進農村生活污水整治。要加快實施鎮級污水處理廠建設，實現鎮污水處理廠全覆蓋，同時逐步在有條件的行政村推廣，切實提高污水處理能力；建議將村鎮污水處理廠管理權限下放由各鄉鎮自主運營管理。針對農民居住比較分散、供水不足等關鍵難點，因地制宜開發節水、污水生態凈化的小集中或分散式處理技術，著力解決好農村污水轉化利用和處理問題。四是探索推動農村“廁所革命”。合理選擇改廁模式，在城鎮污水管網可以延伸覆蓋和實施污水集中處理的村，推廣水沖式廁所，其他地區以化糞池、便池、沖洗設備等“兩池一洗”為主要內容，建設衛生廁所。因地制宜示范建設無害化公廁，搞好農村公廁的建設和管理，方便群眾和過路行人。

（四）科學匡算資金投入，強化農村基礎設施建設

一是健全資金投入機制。按照基本服務均等化要求，隨著經濟發展不斷增加財政投入，加強農村環境衛生處理設施建設。整合各類涉農資金和涉農環保資金，統籌安排、形成合力。二是加強項目管理和資金使用監督，提高資金使用的實效性和綜合效益，充分發揮財政資金的導向作用和激勵作用。三是進一步規范用活“一事一議”財政獎補政策，調動廣大群眾籌資籌勞，探索通過ppp等市場機制撬動金融資本、社會和民間工商資本等投向農村生活垃圾處理設施建設。四是在資金投入上堅持突出重點鄉村、重點領域、重點設施，杜絕平均主義和撒胡椒面，做到建一處成一處，使設施長期發揮效益。

（五）探索市場化、社會化管護模式，建立健全長效機制

探索適合天水農村實際、合理健全的運行機制勢在必行。一是針對農村人居環境整治中過度關注工程建設數量，而不關注人居環境整治可持續性問題，應加強對農村人居環境整治的全過程監管。采取第三方參與模式，建立農村人居環境整治的評估與監督機制，對參與農村人居環境整治的利益相關者的行為、治理效果、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估。二是積極探索引入市場化、社會化管護機制，堅持城鄉環境衛生治理統籌謀劃，大力推進城鄉環衛一體化建設，先在城郊村和重點鎮村試行，然后向全市推行。通過政府購買服務、社會主體參與等方式，將農村垃圾清運、河道清漂等服務外包，創新建立“統一收集、統一清運、集中處理、資源化利用”的新模式。

（六）注重激勵約束，提升基層創新能力

開展農村人居環境整治，主要工作在基層，特別是鄉村兩級。調研發現，村組織書記或村主任素質的高低，是推進農村人居環境整治、實現鄉村振興的重要因素。一是進一步加強農村基層組織建設，堅持以黨建助推農村人居環境整治。推廣清水縣白沙鎮代溝村發展經驗，在全市探索推進村黨支部書記和村主任一身兼工作，在部分軟弱渙散黨組織試行黨支部書記派駐，整合好大學生村官、駐村干部等力量，使其真正發揮作用，使黨組織成為引領農村人居環境整治的堅強堡壘，同時，發揮好農村黨員的示范引領作用，賦予他們一定的崗位職責，帶動其他群眾共同參與“美麗鄉村”建設。二是收入分配向農村傾斜，確保鄉村有足夠的工作經費，包括用于表彰和獎勵的經費，這對調動鄉村干部的工作積極性非常重要，同時還要適當提高貧困地區鄉村干部的待遇。三是針對當前農村基層腐敗比較嚴重的問題，堅持監督關口前移，從紀檢、財政、審計、國土、建設、交通、水務、農業等部門抽調相關專業人員提前介入，進行事中監督，確保建設項目實施規范和資金安全使用。另外要建立容錯糾錯機制，給想干事的干部吃一顆“定心丸”。

（七）發揮好農民主體作用，增強“美麗鄉村”建設的內生動力

一是完善村民參與機制。通過搭建農村人居環境整治“村民議事會”等基層治理載體和平臺，充分聽取村民意見，讓村民決定“美麗鄉村”建設資源的配置和使用。二是提高村民環保素質。進一步加強環保宣傳教育力度，利用村民喜聞樂見、通俗易懂的方式，繼續普及有關環境保護的法律法規和各類知識，逐步改變其柴草在庭院堆放、不能將垃圾分類歸箱、畜禽散養、只顧眼前不顧長遠等生活習慣。三是推動農村人居環境治理重心下移。重點推動治理重心從行政村向自然村或村民小組下移，使環境治理由“半熟人社會”向“熟人社會”轉變，發揮好農村致富能人、退伍軍人、新鄉賢等先進群體作用，帶動其他群眾參與“美麗”鄉村建設。放大村規民約、族規家法等公共規范的作用，根據各村不同情況，探索制定《村民人居環境保護守則》，強化農民主體意識。四是采取評選先進、環境衛生積分制、積極組織開展農村美麗庭院評選、環境衛生光榮榜等活動，采取物質獎勵和精神激勵并重的方式，增強農民維護人居環境的榮譽感，營造良好氛圍。

（八）充分利用互聯網技術，提升農村環境智慧治理能力

一是加強農村社會治理智慧系統的建設。圍繞“美麗鄉村”建設需要，把智慧鄉村建設融入農村人居環境整治之中，選擇條件好的村先行試點，充分利用互聯網、大數據技術，加強農村社會治理智慧系統的建設，建立政府、社會組織、個人信息共享、互動交流、網上辦事的統一平臺，提高社會事務辦理和社會公共服務的時效性、精準度、滿意率。二是提高農村居民信息素養。在農村定期組織開展信息技術培訓教育，重點提高受教育程度低的農村居民的互聯網使用技能，提升他們對互聯網需求，進而提升其對農村人居環境和“美麗鄉村”建設的關心度、認知度。三是通過網絡平臺提升農村居民環境公共事務參與度。有效利用互聯網媒介，構建形式多樣、貼近群眾的“美麗鄉村”網絡平臺，保證農村居民獲得更多客觀的環境信息和環境知識并通過網絡互動，有效提升其對環境公共事務的參與度，改善其私人環保行為，進而提升農村環境治理水平。