西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制

趙秀文，李亞娟

（1.天水師范學院馬克思主義學院，甘肅 天水 741001；2.隴東學院歷史與地理學院，甘肅 慶陽 745000）

一、西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制概況

（一）西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的現(xiàn)狀

1.西北民族地區(qū)發(fā)展落后，極易引發(fā)群體性突發(fā)事件。

進入社會主義現(xiàn)代化建設以來，在黨和政府的領導下，我國經(jīng)濟文化建設取得了巨大進步與發(fā)展。由于我國西北民族地區(qū)發(fā)展起點低、社會矛盾復雜、經(jīng)濟發(fā)展滯后，使得我國東西部之間、西北民族地區(qū)漢人聚居區(qū)與少數(shù)民族聚居區(qū)之間的貧富差距在不斷擴大。西北民族地區(qū)由于其經(jīng)濟發(fā)展能力不強、地形地貌較為特殊、氣候復雜多變、生態(tài)環(huán)境極其脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平滯后，農(nóng)民收入增長不高，有時甚至很難增長，必然帶來群體貧困現(xiàn)象。而群體貧困現(xiàn)象的長期存在，會帶來一系列的社會問題，群體性突發(fā)事件就是其中之一。

2.西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件近些年來呈上升趨勢。

伴隨著現(xiàn)代化建設的深入發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。社會利益群體逐漸分化加劇，不時處在一種沖突和矛盾的狀態(tài)中，由此導致社會摩擦系數(shù)在趨于擴大，使得我國西北民族地區(qū)的群體性突發(fā)事件也逐漸呈上升趨勢。“甘肅省僅2009年的前三個季度，全省已發(fā)生的群體性突發(fā)事件達到605起，百人以上的群體性突發(fā)事件就達到54起，同比分別上升65.3%和134.8%。”［1］根據(jù)這些數(shù)據(jù)，我們可以清楚了解到該地區(qū)群體性突發(fā)事件上升的比例。“2013年6月26日凌晨5時55分許，新疆吐魯番地區(qū)鄯善縣魯克沁鎮(zhèn)發(fā)生暴力恐怖襲擊案件，多名暴徒先后襲擊魯克沁鎮(zhèn)派出所、巡警中隊、鎮(zhèn)政府和民工工地，放火焚燒警車。2014年4月30日，在烏魯木齊火車南站出站口接人處施爆。案件造成3人死亡，其中1名系無辜群眾，2名犯罪嫌疑人當場被炸死。2014年5月22日7時50分許，2輛無牌汽車在新疆烏魯木齊市沙依巴克區(qū)公園北街一處早市沖撞群眾，此后兩輛車發(fā)生爆炸起火，截至發(fā)稿時己造成31人死亡，90余人受傷。”［2］群體性突發(fā)事件的不斷發(fā)生，極大影響了我國西北民族地區(qū)地方經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。亟需進行積極地預警控制，要不然會產(chǎn)生惡性循環(huán)的情況，給國家和人民造成難以估量的損失。

（二）西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制構(gòu)建的制約瓶頸

1.事前預警的重視程度不足。

群體性突發(fā)事件的整個處理過程中，很多地方政府重在強調(diào)事件發(fā)生后的處理。對預警階段缺乏足夠重視以及系統(tǒng)的評估與考察。因此，常常不能從源頭上把握事件的走向，將其扼殺在萌芽狀態(tài)。

2.預警機制運行失靈。

靈敏快速地對當前的群體性突發(fā)事件做出反應，是有效預警的基本要求。目前，我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制運行失靈主要體現(xiàn)在以下兩方面，一是沒有統(tǒng)一的預警機構(gòu)。我國西北民族地區(qū)目前的預警模式是不同事件按照其性質(zhì)歸屬不同的部門進行管理，各部門之間缺乏有效的聯(lián)系與合作，甚至會出現(xiàn)相互爭功誘過現(xiàn)象，嚴重影響了預警效率；二是“預警人員不作為、消極懈怠，往往會使預警保守遲滯”。

3.預警方案的針對性與可操作性不強。

我國西北民族地區(qū)的民族構(gòu)成非常復雜、生態(tài)環(huán)境極其脆弱、社會發(fā)展落后以及宗教信仰存在差異，這些因素對該地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制的針對性、可操作性提出了更高的要求。目前，在我國西北民族地區(qū)，一些地方預警機制嚴重脫離了本地區(qū)的社會實際。同時，一些地方制定出預警方案后就束之高閣，或者任務式的進行預警演練。一旦社會問題出現(xiàn)時往往會出現(xiàn)無以應對的困局。

4.信訪工作機制不健全。

上訪是利益受損之后，普通民眾最先可能采取的舉措。目前，由于我國相關(guān)的信訪工作機制不健全，權(quán)責不明確。地方政府的有些工作人員消極懈怠，對上訪群眾采取應付態(tài)度，即上訪途中熱情對待，上訪結(jié)束之后拋擲腦后。當民眾的需求得不到有效的滿足之后，內(nèi)心不滿情緒的積聚，勢必會引發(fā)激進言論。影響干群關(guān)系，致使當?shù)卣谌嗣袢罕娦哪恐械耐艤p弱。

二、西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制制約瓶頸的原因剖析

（一）經(jīng)濟發(fā)展落后，貧富差距大

據(jù)《中國科學發(fā)展報告2011》顯示，“西北五省區(qū)GDP總量僅占全國的5.3%，按照各地GDP質(zhì)量及內(nèi)涵的排序，除陜西排第16名外，其他四省區(qū)都居于后5名；而固定資產(chǎn)投資占GDP比重卻偏高。2011年上半年，西北固定資產(chǎn)投資額占GDP比重的74%,比全國平均占比高出13個百分點，其中，甘肅為91%。據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國城鎮(zhèn)居民人均總收入達到23979元。西北五省區(qū)的陜西、甘肅、新疆、寧夏的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及農(nóng)村居民人均純收入分別是18200元；14969元，3870元；5380元，17490 元和 15500，5432 元。”［3］經(jīng)濟發(fā)展實力不強使得我國西北民族地區(qū)可用于群體性突發(fā)事件預警機制研究的費用不足。加之社會收入差距的逐漸擴大，使長期生活在該地區(qū)的人民群眾心理失衡加劇，很容易被不法分子利用，受其蠱惑，卷入群體性突發(fā)事件。因此，經(jīng)濟發(fā)展落后，收入差距擴大，是西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制制約瓶頸產(chǎn)生的重要原因。

（二）利益主體日益多元化

經(jīng)濟發(fā)展落后、貧富差距懸殊，為群體性突發(fā)事件的發(fā)生提供了前提。社會經(jīng)濟發(fā)展方式不斷轉(zhuǎn)變，利益主體分層加劇，為群體性突發(fā)事件預警機制的出臺與運行提出了新的挑戰(zhàn)。

隨著現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，我國社會發(fā)展進入了轉(zhuǎn)型期。“社會轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是社會利益格局的重新調(diào)整，在利益格局的塑造中，不同的利益群體因資源占有和機會享有的不同，獲得的利益明顯不同，從而增大了社會摩擦系數(shù)。”［4］隨著累積程度的加深，無疑會引發(fā)群體性突發(fā)事件。近年來，我國西北民族地區(qū)的經(jīng)濟在黨和國家的帶領下取得了長足發(fā)展。但伴隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，該地區(qū)原有的社會格局與利益分配機制產(chǎn)生了劇烈變化，加劇了貧富差距，部分人由此產(chǎn)生了強烈的相對剝奪感、心理失衡加重，對現(xiàn)實社會產(chǎn)生了強烈的不滿情緒。加之，在目前的市場經(jīng)濟體制之下，競爭日益激烈，企業(yè)為了自身利益最大化，不可避免會有內(nèi)部調(diào)整、適當裁員。部分人下崗、失業(yè)，失去了基本生活保障，新舊觀念和思想碰撞。這些誘發(fā)因素一旦被別有用心之人利用，極其容易形成群體性突發(fā)事件，給我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制的構(gòu)建提出了更高的挑戰(zhàn)與要求。

（三）預警機制不完善甚至缺失

1.預警信息機制不健全。

全面的信息搜集、分析、處理是預警機制出臺的基礎。目前，我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警信息機制的不完善之處主要有兩點，一是預警信息處理指標不完善，缺乏一個相對統(tǒng)一的指標，預警人員無法將自己接收到的信息與真正的信息進行對比，進而得出正確的判斷結(jié)果以下達指令。二是信息搜集、處理、分析能力不足。由于地區(qū)經(jīng)濟實力、信息技術(shù)發(fā)展水平、預警人員編制的制約，導致西北民族地區(qū)很多地方?jīng)]有建立起完善的信息搜集、處理和反饋系統(tǒng)，嚴重影響和制約了民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警能力及其處理水平。

2.預警機構(gòu)建設不健全。

健全的預警機構(gòu)可以促使群體性突發(fā)事件預警機制良性運行。我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制尚未建立一個統(tǒng)一的預警機構(gòu)，“絕大多數(shù)地方的預警機構(gòu)僅僅只是設立了一個由地方領導負責，相關(guān)部門領導參加的委員會，并未設立實體機構(gòu)，使處理突發(fā)事件的能力大打折扣。”另外，已建立的少數(shù)預警機構(gòu)各部分之間缺乏有效的聯(lián)系與合作，有時甚至會相互爭功誘過。不健全的預警機構(gòu)及其不合理的運作方式，使得預警機制在小矛盾出現(xiàn)時，很難快速做出應急反應。因此,我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件相警機制的靈敏性嚴重不足。

3.預警機制法律法規(guī)體系不健全。

法制是防御社會沖突的基本屏障，是解決社會沖突和矛盾的基本手段，法律約束是應對群體性突發(fā)事件的剛性要求，依法應對比快速應對更為重要。西北民族地區(qū)在群體性突發(fā)事件管理中偏重于事中事后的處理，恰恰缺乏對事前預防與控制的研究。使得群體性突發(fā)事件預警機制法律法規(guī)在內(nèi)容上顯得過于空洞，對于相關(guān)利益者的權(quán)利義務、預警步驟等沒有做出明確具體的說明，從而在實踐中可操作性不強。同時，群體性突發(fā)事件預警機制法律法規(guī)在表現(xiàn)形式上，大多以條例的形式出現(xiàn)，對群體性突發(fā)事件初露矛頭時，相關(guān)人員很難快速地協(xié)調(diào)各方，將事件扼殺在萌芽狀態(tài)。

（四）群體性突發(fā)事件責任追究機制與考核機制不健全

責任追究與考核是提升政府工作能力的重要法寶。目前，西北民族地區(qū)各級政府在應對群體性突發(fā)事件時主要存在以下問題，“一是不愿意做細致的矛盾排查工作，所以有的地方經(jīng)常發(fā)生大大小小的群體性突發(fā)事件；二是即使很早發(fā)現(xiàn)了集體上訪等容易誘發(fā)群體性突發(fā)事件的苗頭，仍然視而不見，任其發(fā)展。究其原因，領導覺得做這些事沒政績，即使發(fā)生了群體性事件對其個人升遷影響也不大，缺乏動力。”［5］這是責任追究機制與考核機制不健全的直接結(jié)果，社會的治理需要法律的護航，政府的良性運行也需要制度的約束。

三、西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制的構(gòu)建

（一）建立促進西北民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及改善民生的相應機制

經(jīng)濟基礎決定相應的上層建筑，只有大力促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小社會貧富差距，徹底改善民生，才能為群體性突發(fā)事件預警機制的建立與有效實施掃清現(xiàn)實障礙，提供足夠的資金支持與穩(wěn)定的社會環(huán)境。

因地制宜發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟與完善社會保障機制，是促使我國西北民族地區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展的必然要求。西北民族地區(qū)擁有大量低廉的土地、過剩的勞動力、富饒的自然資源和厚實的歷史文化資源，以此為切入點，可以大力優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展能源、旅游、特色農(nóng)業(yè)等有關(guān)產(chǎn)業(yè)。與此同時，應努力建立和完善民族地區(qū)的社會收入分配與保障機制，切實保護人民群眾的切身利益，激發(fā)人民群眾的工作積極性，為地區(qū)經(jīng)濟的良性健康發(fā)展、社會秩序的良性運行提供內(nèi)在動力和可靠保障。

（二）建立流暢的利益表達渠道，完善相應機制

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，西北民族地區(qū)利益主體日益多元化，帶動社會發(fā)展的同時，也帶來了一系列社會矛盾。要使社會良性運行，就必須建立流暢的利益表達渠道，完善相應機制，爭取對群體性突發(fā)事件早發(fā)現(xiàn)早化解。

1.建立健全信訪工作機制。

上訪是人民群眾利益受損之后，首先能想到的舉措，如果處理得當，能積極的了解社情民意，并及時采取相應的制度措施，對群體性突發(fā)事件的有效預警至關(guān)重要。西北民族地區(qū)復雜的社會環(huán)境，促使當?shù)卣谶M行上訪機制研究的時候要逐級進行，具體問題具體分析。從基層做起，促使相關(guān)機構(gòu)與人員定期接待上訪群眾，主動幫助群眾解決問題，對不能解決的問題，當?shù)亟M織與政府人員應該認真進行登記、總結(jié)，及時上報上一級政府。注重對上訪群眾的心理安慰與疏導，增強政府的公信力。地方政府應該積極探索當?shù)匦旁L工作機制的規(guī)律，使信訪機制符合上訪群眾的期待與要求，減少與上訪人民群眾之間的矛盾與沖突，建立完善的信訪工作機制。“從而密切關(guān)注人民群眾的訴求，建立暢通的民意表達渠道，化解人民群眾因利益受到侵害而產(chǎn)生的對立和不滿情緒，維護人民群眾的正當權(quán)益。”［6］

2.完善公共決策機制。

良好的公共決策機制能使決策滿足各個利益者的訴求，提高利益主體參與度，這既能使決策更好的符合利益相關(guān)者的需要，同時也能提高人民群眾的主人翁意識。西北民族地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展落后，人民群眾法律意識薄弱，政治參與度較低，在完善公共決策制度時，必須盡可能全面的考察一系列的影響因素，使決策具有科學性、連續(xù)性、穩(wěn)定性、銜接性。在公共決策之前，政府應該將決策所涉及的內(nèi)容積極地向當?shù)厝嗣袢罕娺M行公布，并組織專門會議，由各個利益主體選舉代表進行參加，發(fā)表意見，最后由政府一一回應，使決策具有民主性和可行。

（三）建立健全預警機制

1.出臺明確的預警信息指標體系。

合理、規(guī)范、明確的預警信息指標體系是建立預警機制的行為準則及指南。預警機制只有在明確的指標體系之下，才能更好地完善自身，有效預防群體性突發(fā)事件。西北民族地區(qū)落后的經(jīng)濟、復雜多樣的社會環(huán)境，對于構(gòu)建群體性突發(fā)事件的預警機制提出了更高的要求。必須根據(jù)地區(qū)實際提出明確的指標體系，才能更好地服務當?shù)亍ｎA警機制指標體系的構(gòu)建應該根據(jù)本地區(qū)實際盡可能做到全面細致，經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)因素缺一不可。

2.建立完善的信息搜集檢測與快速調(diào)處機制。

信息是預警的基礎、是預警的生命。要建立高度全面、靈敏的信息搜集、檢測機制。政府應加大對信息搜集與檢測機制的關(guān)注力度與資金支持，注意及時搜集與群體性突發(fā)事件相關(guān)的信息。建立完善的信息情報站，為信息搜集提供組織支持。我國西北民族地區(qū)面積廣闊，各個地區(qū)的情況不盡相同，特別是農(nóng)村地區(qū)落后、封閉的環(huán)境使得信息傳播的速度特別的慢。對此，當?shù)卣畱⑷娴男畔⑺鸭犖椋蛊溥M村進社，爭取獲得第一手資料。同時建立“媒體輿情分析機制”將所收集的材料整合處理之后，積極地運用媒體進行公布，并對網(wǎng)絡上的不實言論進行治理，防止其負面影響進一步擴大。

信息的搜集與檢測只是有效預警的第一步，為了有效化解矛盾，維護社會發(fā)展與穩(wěn)定。當?shù)卣诮⑼晟频男畔⑺鸭瘷C制的同時，更應該注重對快速、高效、多管齊下的矛盾調(diào)處機制的構(gòu)建，二者缺一不可。通過責任追究機制與嚴格的考核制度，促使各級政府在發(fā)現(xiàn)群體性突發(fā)事件苗頭之后，快速對事件苗頭進行調(diào)處化解，第一時間對群眾的訴求做出積極回應，責任落實到人，將其扼殺在萌芽狀態(tài)，爭取對群體性突發(fā)事件做到早發(fā)現(xiàn)早化解。

3.建立健全預警機構(gòu)。

預警機構(gòu)是群體性突發(fā)事件預警機制建立實施的依托，只有建立一個系統(tǒng)、協(xié)調(diào)運作的預警機構(gòu)，預警機制才能良性運行、更好地服務社會。

我國西北民族地區(qū)要將預警機構(gòu)構(gòu)建與責任追究機制相結(jié)合，確保預警機構(gòu)正常運作，而非僅僅是擁有地方領導負責，相關(guān)人員參加的委員會，將其落實到實處。群體性突發(fā)事件具有不可預測性，所以預警機構(gòu)在運作過程中，要進行切實調(diào)整，以適應事態(tài)變化。這就要求我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機構(gòu)在提高自身預警能力建設的同時，更要注重預警機構(gòu)部門間的協(xié)調(diào)整合，建立高效的運作處理機制。為我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機構(gòu)的構(gòu)建提供部門依托。

4.加強預警機制法律法規(guī)體系完善與宣傳。

預警機制法律法規(guī)體系完善與宣傳是有效預警的基礎。我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制只有在法制的軌道上運行，才能更好地發(fā)揮作用，維護地區(qū)秩序。

西北民族地區(qū)發(fā)展落后，社會矛盾復雜，預警法律機制建設需要盡可能考慮眾多的社會因素，爭取做到全面客觀。內(nèi)容上，應該盡可能地細致、詳盡。除了群體性突發(fā)事件應急處理法、社會秩序維護法，同時還要加強對地區(qū)經(jīng)濟法律法規(guī)的完善與發(fā)展，切實保護各個利益群體的正當權(quán)益，以便將群體性突發(fā)事件預警真正提升到法律層面。形式上，應該避免大多預警機制法律法規(guī)以條例的形式出現(xiàn)，爭取做到系統(tǒng)化，條理明確連貫。

良好的法律法規(guī)體系只有被群眾了解、掌握、認同，才能更好地發(fā)揮作用。西北民族地區(qū)的人民群眾法律意識薄弱，出現(xiàn)問題時，不懂得運用法律手段來維護自身的合法權(quán)益，容易使摩擦和矛盾發(fā)展為集體上訪，進而演化為群體性突發(fā)事件。當?shù)卣畱搶Υ爽F(xiàn)象有清醒的認識，加大對已有法律法規(guī)體系和內(nèi)容的宣傳、講解，使法律真正的為民所用。

（四）建立和完善群體性突發(fā)事件責任追究與考核機制

適當?shù)呢熑巫肪颗c考核機制是促使政府高效運作的動力系統(tǒng)。根據(jù)地區(qū)實際，建立完善的責任追宄與考核機制，是促使我國西北民族地區(qū)政府與相關(guān)工作人員提高對群體性突發(fā)事件預警程度以及預警機制構(gòu)建的動力系統(tǒng)。

目前，西北民族地區(qū)在預警機制方面存在著諸多問題，政府工作人員過分注重政績，對小摩擦、苗頭即使發(fā)現(xiàn)也視而不見，歸根結(jié)底是懶政思想在作祟，是責任追究與考核機制不健全的直接后果。對此，各級政府機構(gòu)應積極反省自身，對政府的規(guī)章制度進行完善、宣傳，促使并激發(fā)工作人員的熱情與動力。加大對群體性突發(fā)事件相關(guān)人員與機構(gòu)的責任追究力度，將一把手負責制與各級工作人員責任制相結(jié)合，無論群體性突發(fā)事件的負面影響大否，都應對其進行懲戒。尤其應該對將小摩擦、小苗頭隱瞞不報的相關(guān)人員進行嚴重懲治。要加大對領導干部在群體性突發(fā)事件預警中的考核，同時也應該注重對相關(guān)工作人員的考核，兩者缺一不可。尤其應該加大對該地區(qū)群體性突發(fā)事件發(fā)生率的考核，促使政府及相關(guān)人員提高對群體性突發(fā)事件預警的重視，從而減少和消滅群體性突發(fā)事件的產(chǎn)生，維護社會穩(wěn)定與發(fā)展。

綜上所述，我國西北民族地區(qū)群體性突發(fā)事件預警機制存在的諸多問題，究其原因，涉及社會生活的方方面面。其中地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，貧富差距懸殊是重要原因。社會利益主體多元化，為預警機制運行提出了更大的挑戰(zhàn)。預警機制本身的不健全，是其存在問題的關(guān)鍵。群體性突發(fā)事件責任追究與考核機制不健全,更加助長了此現(xiàn)象的發(fā)生與蔓延。因此，我國西北民族地區(qū)在群體性突發(fā)事件預警機制構(gòu)建過程中，要從這幾個方面同時并舉，大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，徹底改善民生；暢通群眾利益表達渠道，建立健全預警機制；建立完善責任追究與考核機制。多管齊下，為西北民族地區(qū)社會和諧和穩(wěn)定發(fā)展保駕護航。