從高校校院兩級權(quán)力改革淺議權(quán)力下放

田 陽

（中央財經(jīng)大學 北京 102206）

作為現(xiàn)代大學制度建設(shè)中的重要一環(huán)，各高校推行校院兩級制度改革，力圖在教育領(lǐng)域中，消除行政化所帶來的禁錮，以尊重學術(shù)發(fā)展規(guī)律、激發(fā)學術(shù)活力。院校兩級制度改革的主要內(nèi)容是權(quán)力下放，其本質(zhì)是中央集權(quán)部門將權(quán)力下放給基層部門，從而增加基層部門的工作靈活程度，提高工作效率，提升工作效果。

一、校院兩級權(quán)力改革焦點

從權(quán)力的配置對象角度來看，學校的核心權(quán)力主要是財權(quán)、人事權(quán)和事權(quán)。但在改革的實際操作內(nèi)容中，核心問題是權(quán)力下放給誰、如何下放、下放多少。

各高校主要是三層結(jié)構(gòu)：校、院、系，其中，系一級別更多是側(cè)重教學科研，較少涉及到行政工作，因此將學院確定為行政權(quán)力的下放對象[1]。在配置方式中，學校會將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)下放給學院[2]，使得學院從審批、管理、決策等方面獲得了一定權(quán)限的自由。而權(quán)力下放的權(quán)重是改革實際操作過程中的癥結(jié)所在：學院承擔的責任遠多于所匹配的權(quán)力學校卻不愿放權(quán)或給予少量權(quán)限[3]。隨著國家部委頒布相關(guān)法令，推動高校體制改革，學校則將部分權(quán)力委托給學院，以完成改革工作任務(wù)。為精準清晰地實現(xiàn)權(quán)力下放，則需對權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力劃分原則進行明確。

二、權(quán)力清單梳理

在進行權(quán)力劃分及下放前，首要工作是了解有哪些權(quán)利。此時需要學校組織協(xié)調(diào)各部門及學院，對工作中的各項權(quán)力進行全面細致地梳理，經(jīng)各方討論認可后制作出完整列表，確保后續(xù)探討內(nèi)容清晰明了、各項變更執(zhí)行明確到位。

（一）從權(quán)力所有者的角度出發(fā)

常規(guī)對于權(quán)力的劃分，多數(shù)是以權(quán)力清單的方式，由已掌握權(quán)力的權(quán)力機關(guān)通過理清各部門工作權(quán)限，逐項核對相關(guān)負責人/部門的歸屬，完成工作權(quán)力劃分。此類自上而下地全面梳理工作，優(yōu)點是邏輯性強，內(nèi)容豐富完整，有利于形成整體的工作框架。由于工作內(nèi)容無法用舉例法詳盡列出，便會輔以“負面清單”的方式，反方向填補權(quán)力清單中未涉列、未完善的各項內(nèi)容，實現(xiàn)權(quán)力的梳理工作。

在高校內(nèi)，應(yīng)由學校層面的各職能部門進行梳理，將內(nèi)部下發(fā)給各個學院，經(jīng)過各學院進行補充并根據(jù)各校不同工作情況提交“負面清單”，反饋給各職能部門進行參考。在進行多次溝通后，由主要職能部門發(fā)布定稿。

（二）從責任承擔者的角度出發(fā)

由于責任承擔方對于自身任務(wù)有明確的了解，更清楚在完成工作任務(wù)時需要哪些權(quán)力來進行匹配，從而減少不必要的工作浪費，在優(yōu)化流程運作的同時，提高工作效率。此類從下而上地提出工作權(quán)限，特點是實操性強，多為問題導向性提議，可以有針對性地對相關(guān)問題進行查缺補漏。

學院平日里承擔著教學科研、人才培養(yǎng)、國際合作、財務(wù)管理等多項工作，且實踐中多數(shù)工作同時涉及校院兩級部門進行審批決策的行政流程，可根據(jù)以往工作經(jīng)驗對需要優(yōu)化的問題進行匯總，將自身工作訴求向上匯報，通過學校與學院層面的共同探討，解決權(quán)力劃分及歸屬問題。

三、權(quán)力的劃分原則

在完成相關(guān)權(quán)力清單后，便是最重要的權(quán)力劃分。在明確劃分相關(guān)權(quán)力時，需要了解相關(guān)職責邊界。在理清學校與學院的職責邊界后，便可以根據(jù)現(xiàn)實工作需要和未來發(fā)展規(guī)劃進行權(quán)力劃分與下放。

校院兩級分權(quán)關(guān)系，可以類比中央-地方政府間委托-代理關(guān)系，將其看作是學校將權(quán)力委托給學院代理的關(guān)系[4]。在考慮權(quán)力邊界劃分時，本文參考樓繼偉對事權(quán)劃分提出的三項簡單易行原則：外部性、信息處理復雜度及激勵相容機制，來對學校職能部門與學院間的權(quán)力劃分邊界進行參考。

將本原則放到校內(nèi)權(quán)力關(guān)系中進行對比：

（一）外部性原則

可理解為在學校范圍內(nèi)部的由學校及學院所提供的服務(wù)或物品，這些服務(wù)和物品所產(chǎn)生的外部性由哪個層面（學校、學院或?qū)W校和學院）承擔時，可以使服務(wù)或物品的收益與相關(guān)成本消耗最低。

在學校統(tǒng)籌各院建設(shè)時，包括財務(wù)、人事、事務(wù)決策、學生培養(yǎng)等在內(nèi)所有工作均由學校職能部門進行審批，學院工作被校級行政權(quán)力完全牽制。而且由于職能部門產(chǎn)能有限，無力應(yīng)對每日新增的工作，導致待辦事務(wù)堆積，處理事務(wù)效率降低，拖慢學校整體工作節(jié)奏。這種情況下，職能部門所提供的服務(wù)對學校運行產(chǎn)生了嚴重的“負外部性”，行政運行成本高，容易滋生不良風氣，官僚化嚴重。權(quán)力改革的目的便是通過對以往這些“負外部性”現(xiàn)象進行分析，根據(jù)具體工作任務(wù)承擔主體的實際情況進行相關(guān)權(quán)責匹配，既能提升整體效率和收益，又能降低相關(guān)工作成本，實現(xiàn)全面優(yōu)化。

（二）信息復雜度原則

可認為學校內(nèi)部信息復雜度越高，越適合學院層面進行處理，反之則由學校職能部門把控。

在原來的體制下，各學院將信息上傳給學校職能部門，由他們進行信息匯總、篩選并進行決策。由于數(shù)據(jù)處理量大且不清楚基層實際的特殊情況，職能部門會進行“一刀切”的決策處理。各學院需通過再次向部門負責人申報特殊情況等非正式的方式來提出自己的異議，整個流程冗長且無法制度化。權(quán)力改革的目標是將復雜事務(wù)交由基層處理，再由基層單位將最終情況向上匯報，供學校進行決策參考。這樣流程清晰、制度規(guī)范、便于操作，且利于學校短時高效地進行最高決策。

（三）激勵相容機制原則

通過激勵打破校內(nèi)職能部門、各院系為爭奪資源造成的“零和博弈”，真正通過完成分內(nèi)工作、共同協(xié)作，實現(xiàn)自身及集體利益最優(yōu)化。

正如前兩點原則中的描述，在原本不平等且官僚化嚴重的體制下，作為學校“前臺部門”的各個學院受到壓制較多，對作為“后臺部門”的各職能部門意見較大。在各類論文及教學類論壇中，每每提到校院兩級改革，各學院專家多數(shù)論調(diào)都是提出“去行政化”，并攻擊各職能部門官僚化。然而實際上“去行政化”并非是全盤否定行政工作，而是通過合理建設(shè)來健全學術(shù)權(quán)力[5]。如果在相互攻擊的背景下，學校簡單地進行權(quán)力下放而未配備實現(xiàn)相容的激勵制度，相關(guān)改革就會激化已有矛盾，進而變成一場權(quán)力爭奪戰(zhàn)。權(quán)力改革的成果應(yīng)在服務(wù)于學校建設(shè)規(guī)劃的前提下，建立合理的激勵機制，激活各層員工工作熱情，實現(xiàn)合作共贏協(xié)同發(fā)展。

以現(xiàn)有的幾所知名高校的改革經(jīng)驗為例：上海交通大學采取“院辦校”的方式，以目標為導向，校方通過協(xié)議方式下放人員經(jīng)費、崗位編制數(shù)、招生名額、人員薪酬等給學院，并通過目標管理和績效考核進行審查[6]；復旦大學精簡學校職能部門，將財務(wù)經(jīng)費、人事晉升等權(quán)力下放到學院，通過“負面清單”、決算信息等進行監(jiān)督管理[7]；武漢大學從財務(wù)權(quán)入手，通過對學生類別、學科特點、教師崗位級別、國際合作等諸多具體條目來劃分校院兩級財力收入，并結(jié)合相應(yīng)的支出情況，對校院財力進行明確劃分，進而確定了相應(yīng)的人事權(quán)和事務(wù)決定權(quán)等。

以上幾所高校雖是以最重要的財權(quán)為核心進行兩級權(quán)力重置，但實際參考的標準和考核指標均是以學院的工作具體事務(wù)為基準，按需調(diào)配相應(yīng)權(quán)力。學院使用相關(guān)權(quán)力時效率最高、成本最低；學院具體事務(wù)的行政手續(xù)工作量多、基礎(chǔ)信息量大；分權(quán)改革既減少了職能部門壓力，也提高了整個學校的有序運轉(zhuǎn)效果。從現(xiàn)階段運行成果上看，各校改革結(jié)果基本滿足預期。

四、權(quán)力下放的建議

（一）學校仍需加強激勵相容機制建設(shè)

已有的一些改革成果上看，幾所高校改革權(quán)力下放，學院得到良性發(fā)展，但是在相互協(xié)作、整體發(fā)展上投入不足。“校-院”縱向?qū)用鏅?quán)力分割，“院-院”層面的協(xié)同不足，各部門、學院不合作的“零和博弈”依舊存在。對此，學校需要統(tǒng)籌整體發(fā)展的頂層設(shè)計，系統(tǒng)整合各院長期發(fā)展戰(zhàn)略，并將學校發(fā)展與學院發(fā)展計劃合多為一，梳理出各學院的具象發(fā)展任務(wù)和目標，從全局建設(shè)的角度轉(zhuǎn)變學院層面的思維模式，使權(quán)力與資源的匹配創(chuàng)造出更多價值。

（二）學校在做權(quán)力劃分時需要做好宏觀把控

綜合考慮宏觀環(huán)境后再做出決定：學校在改革中的決策作用至關(guān)重要，涉及到整體的發(fā)展走向，在改革中應(yīng)審視學校自身發(fā)展特點并考量宏觀因素，不可急于效仿他人成果。很多改制成熟的學校多具備所依附的城市經(jīng)濟發(fā)展水平高、學校集群效果明顯、地區(qū)開放歷史悠久、學校聲譽較高等特點，其相關(guān)改革則是有相應(yīng)的抗風險能力，短期內(nèi)若失敗也會有較強的應(yīng)對能力。但不同地區(qū)、不同類別的大學，需根據(jù)自身的情況和能力，以及依托環(huán)境的政治經(jīng)濟水平來制定相應(yīng)改革標準。若強行推動不適宜的改革，不僅對自身權(quán)力是種損耗，更有可能因變革不當導致組織失控。

（三）權(quán)力下放之后，學校的工作重心應(yīng)該從權(quán)力管理轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力監(jiān)管

學校會擔心政治風險存在而不信任下級學院，主要是因為體制不透明，無法觀測到權(quán)力的使用情況。而且學院原本就是一個小型集權(quán)機構(gòu)，學院領(lǐng)導掌握著院內(nèi)主要資源，“官本位”思想盛行[8]。隨著學校進一步下放權(quán)力，院級權(quán)力不斷擴大，為校級管理增加了難度。雖然學院內(nèi)部設(shè)有相關(guān)體制及機構(gòu)，例如黨政聯(lián)席會議、學術(shù)委員會、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審委員會等對學院內(nèi)部工作進行決策，但由于各機構(gòu)內(nèi)班子的人員構(gòu)成多有重復，無法做到對權(quán)力的有效監(jiān)管，失去了制約權(quán)力的意義。此時學校應(yīng)該建立監(jiān)管機制，從財務(wù)、人事、科研、教學等多個維度進行監(jiān)管，以保證權(quán)力的有效執(zhí)行。

五、結(jié)束語

高校的校院兩級制度建設(shè)隨著近十年間的國家文化體制改革得以迅速推進，獲得了一個快速發(fā)展期。這期間推動的不僅是高校制度體制變革，更是一種辦學觀念和教育理念的變革。相較于傳統(tǒng)的集權(quán)，現(xiàn)行的放權(quán)本質(zhì)上并未削弱學校層面對于核心權(quán)力掌控，而是要求學校通過提升管理水平、提高管理能力、完善監(jiān)管體系、增強相互信任、共建價值體系等方式，以最合理的成本獲取最大的收益。學校只有在頂層設(shè)計時高瞻遠矚、顧全大局、堅定立場、思路清晰，才能在實際操作中確保改革的行為不偏不倚，改革的結(jié)果皆大歡喜。