縣域警察飲酒行為之內生邏輯研究

摘要：為什么在警察系統內部，飲酒行為極其普遍？甚至主管機關三令五申，個別警察個人極不情愿的情況下，公務飲酒行為依然存在？基于2013-2020多地的觀察和訪談，筆者發現警察系統內部存在信息交流障礙、非警務化化活動繁雜、激勵不足等困境，而飲酒行為客觀上發揮了構建信任、提供激勵的作用，部分緩解了以上困境，提升了治理績效。深入調研分析發現，部分飲酒行為并非破壞制度，而是緩解了制度實施的剛性矛盾，因此才具有了獨特的生命力。值得肯定的是，反對醉酒濫飲、公款消費等活動確實遏制了酒風肆虐，但是，對于存在的頑固問題并沒有深入解決。未來，根治警察系統內部酒風還需要提升現代化治理水平、構建保障機制等一系列配套機制的建設。

關鍵詞：縣域警察；飲酒行為；內生邏輯

為什么警察系統內部，飲酒之風盛行？甚至在中央三令五申、治理頻繁的背景下，公務飲酒行為屢禁不止？排除個人極其好酒的原因，其背后到底存在著怎樣的生存邏輯？基于2013-2020多地的觀察和訪談，筆者發現警察系統內部存在信息交流障礙、非制度化活動繁雜、激勵不足等困境，而飲酒行為客觀上發揮了構建信任、提供激勵的作用，部分緩解了以上困境，提升了治理績效。也就是說，部分飲酒行為其實并非在破壞制度，而是嵌入式的緩解了剛性制度下的客觀需要，因此才具有了獨特的生命力。

一、問題的提出

以習近平為核心的黨中央自執政以來，鐵腕反腐，公款大吃大喝的現象越來越少。但是，除去讓人深惡痛絕的大肆鋪張浪費，作為我國比較基層的治理單位縣級區域，民警飲酒行為依然存在。甚至在某些歷史時期，“能喝酒”、“會喝酒”一度成為選拔警察系統領導干部的標準。自1990開始，國家開始頻繁整頓官場酒風，但總是難以斷絕。因此，筆者力圖解釋的是：為什么會形成獨特的公務飲酒傳統？尤其是在警察系統內部，飲酒之風盛行。甚至在頻繁整治，民警個人極其不情愿的情況下，飲酒行為為何屢禁不止？

筆者主要是通過實踐經驗來研究分析。就研究對象而言，筆者做如下限定：第一，酒桌上的人大多具有警察身份，包括已退休的人員。酒局主要圍繞警務人員及警務活動展開。第二，不同地區、級別、職位警察飲酒行為的特征與驅動機制存在一定差別，但是，內生性的邏輯具有一般性。第三，筆者聚焦于因公飲酒，不包括私人飲酒行為。筆者的經驗材料主要來源于筆者自身參與的諸多酒局，筆者自身成長于政法系統的家庭，尤其對于警察飲酒感觸頗深。截至后來，身邊同齡人多參加警察工作，更是對于警察飲酒行為有了更深入的了解。筆者也與公安系統的一把手、政法委的一把手等進行了交流，詢問了他們對于飲酒行為的看法。

二、既有文獻述評

自1990以來，我國公安系統其實一直在著力解決公務員過量飲酒的不正之風，相關的報道屢見不鮮。其中，較多的是直接對于鋪張浪費、酒后丑態的直接描述及諷刺批判。但是，與之對應的學術研究卻較為冷淡，零散在飲食社交、公款吃喝等領域。

學者董武認為，官場酒文化本身就是腐敗，存在著個人偏好、作風敗壞、占公家便宜三種心理。學者賀海峰認為，對于較高級別的公務人員來說，飲用茅臺等高檔白酒是身份的象征，一定程度上滿足了期對于個人欲望的消費。學者Wank認為，關系和人情文化在中國社會中有著著特殊的位置。不僅在日常生活中、而且在政治、經濟等諸多領域也發揮了重要作用。學者楊美慧認為，在政府組織和商業機構中，請客吃飯這種現象是普遍存在的。學者邊燕杰認為，在吃飯的環境中，有利于人們拉近關系，從而獲取資源，謀取利益。學者管健指出，酒精具有的放松緊張、使人興奮的功效，便于營造一種較為親密和諧的非正式交流氛圍。學者徐浩程認為，某些酒桌上確實存在實實在在的公事，并非全部是私人吃喝等違法違規行為。

上述學者從不同的角度詮釋了為什么官場酒風在眾多治理措施下還有生命力？第一，制度設計本身的缺陷。比如，現有某些規章制度本身比較粗糙，缺乏針對性和執行力。甚至有些規定是領導同志個人行為，“拍腦袋”一時興起的決定，嚴重脫離現實。第二，制度的執行層面存在漏洞。再完美的制度，也必須落地實施才能真正發揮作用。實踐中，基于種種原因，中央、地方政府以及公安部主管機關在某些時候也會強力禁酒，但又往往是運動式的。洶涌的浪潮退去，飲酒之風又會強勢反彈。這種現象在基層縣域往往根深蒂固，積習難改。

現有的研究可能存在著一種傾向，即低估制度的約束作用，而對于行動者破壞制度的意愿進行了夸大。尤其是警察系統中，因為其工作本身的特殊性，飲酒之風更是盛行。即使存在各種各樣的運動式整頓，實際上飲酒行為屢禁不止。恰似，“野火燒不盡，春風吹又生”。值得強調的是，上述的文獻綜述是從官場的角度論述公務飲酒，從政府現代化治理的角度，警察也屬于官場二者并沒有實際的區別。

三、縣域警察飲酒行為的內生邏輯

基于對于經驗材料的梳理，筆者發現警察系統內部存在信息交流障礙、非警務活動繁雜、激勵不足等困境，而飲酒行為客觀上發揮了構建信任、提供激勵的作用，部分緩解了以上困境，提升了治理績效。也就是說，部分飲酒行為其實并非在破壞制度，而是嵌入式的緩解了剛性制度下的客觀需要，因此才具有了獨特的生命力。

（一）警察系統內部的困境

1.科層體制造成的信息交流障礙

我國的地方規模實際上很大。第一，縣域人口龐大，平均在數十萬左右，甚至有的縣轄人口超過百萬。但是，對于警察系統來說，只有縣公安局和派出所兩層機構。第二，我國作為發展中國家，社會還處于轉型時期，加之幅員遼闊、人口眾多，社會治理難度較大。第三，警察在我國職責眾多，既是行政機關，又是司法機關，警務人員眾多，輔警數量龐大。

以調研的M縣公安局為例，截至2020年，該縣為正科級行政單位，經費由財政全額供給。機構包括：十個內設機構、十三個直屬行政機構、兩個拘押場所、十四個派出所等。實有在職人員325人，監控中心事業人員8人，輔警484人，農村一村一警225人，離休2人，退休88人，遺屬補助25人。由此可見，希望局里幾個領導來認識上千警察，是不可能的，即使在這些警察之中，也不可能全都認識。而這客觀上阻礙了信息的進一步交流。

筆者采訪了當地的公安局黨組書記、局長（俗稱“一把手”，更多的現在稱呼為“老大”）。公安局局長這樣表態：“書記，其實說到底就是兩件事：出主意，用干部。但在用干部的問題上，縣域核心崗位上的人員，都要求異地任職，防止腐敗。也就是說，空降下來的書記，其實之前對干部并不了解。而且，會議繁雜，經常要去省里、市里、縣里學習開會，我也確實不熟悉有些干部。對于在基層派出所的，也很少見面。”從書記的話語中，不難發現，其實核心領導干部并沒有多少時間可以了解手下的同志。

綜上，因為客觀上人員眾多、事務繁雜，警察系統內部領導對于下級的認識有限，一定程度上存在履職困境。而對于普通警察，尤其是希望“更上一層樓”的，希望通過飲酒行為，讓上級記住自己。而且，因為酒精的作用和飯局的氣氛烘托，傳遞給領導諸如豪爽、實在、真誠等特質，建立與領導的初步信任。當然，對于在縣警察局機關內部人員，由于經常遇見，信息充足，上下級的懸殊結構并不明顯，所以就不需要飲酒來作為交往的媒介。

2.非警務化活動繁雜

我國縣域警察的基本情況是：警務資源分配不均；不同工作之間界限并不清晰、明確，銜接較差；存在大量臨時性、階段性、突發性警務化或者非警務化任務。以M縣公安局為例。該局承擔的職責有十八項之多。例如，第一，了解全縣的治安情況，做好分析研判。第二，對于重大刑事案件、重大經濟犯罪案件、上級批轉的重大案件進行偵查。第三，對于重大治安事故和群體性事件進行處置。第四，對于重要領導、外賓的安全警衛工作承擔相應責任等等。尤其是雙重領導體制之下，民警隊伍還要承辦縣委、縣政府和市公安局交辦的其它事項，就更加重了基本的負擔，熬夜加班成為常態。

“上面千根針，底下一條線”。上級機構自以為界限分明的各種任務，其實最終都需要同樣基層的警察去一一落實。這樣底層負擔極重，就會存在選擇性執行。所以，就形成了一種新的邏輯，警局領導需要下級不折不扣的執行任務，就需要力圖舒暢關系，客觀上形成了上級請下級喝酒的特殊情況。這樣新樣態下，表現為非一把手領導為完成工作，進行的交往媒介行為。

筆者采訪某位警局副局長，他坦言道：“當領導也不是萬能的啊，我又不是一把手，很多時候，人家只是表面聽我的，實際上并不一定啊。我分管的工作如何展開呢？我每次去基層，尤其是到派出所，無論身體怎么樣，都要給老同志們敬杯酒。說實話，我平時也下去地少，得抓住機會啊。”綜上，飲酒行為不能一概而論，在這種紛繁的非制度化工作，飲酒行為客觀上緩和了上下級之間的矛盾，起到了組織團建的作用。

3.激勵不足

當前，我國縣域警察面對的事實就是：任務繁重，工作難做，壓力極大。第一，基層派出所工作繁重，即使“應付差事”，也極大消耗了精力。所謂的選擇性執行，也僅僅是從數量上減少了任務的繁重程度，而質上依然繁重。第二，壓力極大。基層警察存在眾多“一票否決”任務。針對某些上級施加的強力任務，執行中有時會引起激烈的沖突。第三，責任權力不對等。一方面，基層民警承擔了大量的事務性工作。另一方面，基層民警基本沒有確實的權利。這種客觀上責權不對應的矛盾阻礙了基層警察的執行工作。而且，基層工作者收入普遍不高。以M縣為例，人員經費4911.33萬元，主要包括：基本工資、津貼補貼、獎金等。而M縣有民警大概1000人，人均工資每年不足5萬元。

筆者曾采訪某位政法委書記，他說：“我這個歲數了，什么病都有了。每年體檢醫生都說忌煙忌酒。可是，我每次去基層視察，一定和老民警喝一杯。為啥呢？太苦了啊！同志們不容易啊，經常老婆孩子照顧不到。我們這些領導，既給不了錢，也升不了官，再不敬杯酒，自己良心都過不去啊。”這種非常態化的邏輯，并非一般的學者能夠理解。可是，這就是縣域中國民警隊伍的真實寫照。

（二）飲酒行為的補償作用

鑒于上述中國國情下的特殊情況，基層警察面對著信息障礙、任務繁重、激勵不足等一系列困境，由此，飲酒行為在這種扭曲下扮演了特殊的功能，一定程度上緩和了緊張的制度矛盾。

1.構建信任

一般情況下，很少有同志會通過非法利益輸送來接近領導者，因為這種方式投入大、風險高，一般人沒有膽量，也沒有能力。而相比之下，喝酒是一種小投入、低風險的迎合方式，給每個下級提供了“平等機會。”酒桌上，下級主要向上級領導傳遞兩個方面的信息：第一，基本信息。下級將自己的名字、職位反映給上級領導，使得上級領導將人臉和名字對上號。第二，特質信息。借助酒桌上的氛圍，下級可以表現出或真誠、或豪邁的氣質，吸引上級領導注意，構建上級領導對自己的初步信任。而上級領導也需要根據此，來構建自己的團隊，分清人員，完成組織考核任務。

2.提供激勵

基層警務人員配置少，但工作繁重，權責不對等使得基層干部面對著巨大的責任，一些基層干部不得不犧性本應投入家庭和生活中的時間、資源。與艱巨的治理任務相對應的則是組織提供的激勵不足。基層干部的收入非常有限，雖然經常加班，但并沒有加班費。最為關鍵的一點是基層干部晉升艱難，“僧多粥少”的現象嚴重。對于基層政府的困難，上級領導是很清楚的，也是很同情的，但很多間題是制度層面的，上級領導也解決不了，即使同情，該下派的任務也要下派，該追責的也要追責，這就更加迫切要求給予基層干部足夠的激勵，這時，飲酒行為就能夠起到良好的補償作用。飲酒行為是一種情感，是一種共鳴，能夠給予基層干部精神激勵，提升其組織認同感和領導認同感。

四、警察飲酒行為的規范路徑分析

筆者從人情邏輯與制度運行的雙重視角對警察飲酒行為進行了分析，認為其本身在正式制度之中存在著合理性，發揮著重要的補償功能。從個人視角看，大量喝高度白酒容易傷身，但如果不喝或者少喝，則被視為對潛規則的破壞，給人種不近人情的印象。從組織視角看，公務喝酒天然和公款吃喝聯系在一起，容易滋生貪污腐敗和享樂之風。對此，除了需要對不良酒風進行治理和規范，還要加強相關配套機制的改革。

（一）構建警察系統內部的信任關系

客觀上講，飲酒行為實際上是一種媒介。如果能夠通過其他方式建立上下級之間的信任關系那下級的喝酒動力就會被大大削弱。這就要求上下級之間加強合作，促進相互信任。領導要了解基層警察的工作狀況，將資源更多地投入到基層工作中。上級領導要給予下級情感信任和工作支持。一方面，上級要加強與下級的溝通與交流，提升基層干部對上級領導的情感認同。另一方面，上級領導可以考慮主動表現出對基層工作的信任，扭轉以喝酒替代工作的現象。基層民警要正確理解上下級關系。不要一味追求捷徑，還是要踏踏實實工作，借自身的能力和才干獲取領導信任和晉升機會。

（二）加強對于一線干警的激勵

針對轉型期間社會矛盾突發的現實，在一個較長時間段內，基層警察超負荷運行將成為一個新常態。因此，必須為基層提供對應的利益補償。第一，確保資源下沉，向一線干警傾斜。基層警務任務多而資源少，基層干部就不得不將喝酒作為獲取更多資源的工具。如果基層自身得到重視，獲取對應的資源、飲酒行為本身的媒介屬性將不再明顯。因此，要加強對基層，特別是貧困地區、資源匱乏地區的支持，將盡可能多的權力和資源下放到基層，激發基層工作活力。第二，提高基層干警的福利待遇。在規定允許范圍內，盡可能給基層干部發放一些福利，表達對基層干部工作的認可、辛苦付出的尊重。其次，還可以采取其他措施給予精神激勵補償，比如榮譽稱號、獲取對應的表彰等。

（三）加快相關配套措施改革

飲酒行為雖然客觀上具有治理補償功能，但依舊存在著潛在的諸多風險，因此要加強制度化治理，深化相關配套措施改革。第一，構建權責明確的警察體系。要合理配置基層警察與機關警察的人員，合理增加機構設置和人員配置，緩解基層作壓力繁重的局面。工作壓力的緩解意味著基層干部有更多的時間和精力投入家庭中，平生活與工作的關系，通過飲酒緩解壓力的需求就會減弱。第二，加強形式主義、官僚主義治理，切實為基層減負。過多的工作會誘發基層干警的應付心理，需要上級領導喝酒來維持信任，減負后，基層干警有能力認真完成大部分任務，上級領導喝酒的動力也會被削弱。第三，健全基層干警晉升機制，提供科學的組織激勵。下級喝酒的最主要原因就是晉升驅動及組織考核，如果基層干警能夠通過正常途徑實現晉升，喝酒的動機就會大大減弱。

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作者簡介：董冕（1994—），男，河南三門峽人，碩士研究生，研究方向：刑事訴訟法。