四川水電工程移民安置實施階段利益關系分析

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610000)

近年來，國家及各級政府和相關部門在對水利水電開發加大支持力度的同時，也對水利水電工程移民工作的開展和移民工作參與各方的工作提出了更高的要求。鑒于移民專業本身的局限性，移民安置實施階段參與各方間的利益關系尚未厘清、理順，這給已進入持續高峰期的四川水電移民安置工作帶來了前所未有的壓力，因此厘清參與各方間的利益關系是做好移民工作的重要任務。

1 利益相關者

大型水利水電工程移民安置實施階段利益相關者是指在移民安置實施階段，受組織決策以及相關行動影響的各方[1]。根據國家移民安置補償條例、土地法等政策要求，同時以四川省水電移民安置實踐為基礎，按照水電移民安置利益相關者基本定義，將構成水電移民安置實施階段的主要利益相關者歸納為六大利益相關者，包括國家、地方政府、項目法人、移民、安置區居民、中介服務機構。

2 利益關注點分析

利益相關者為實現水電移民安置行為的總目標和自身利益最大化，通過投入一定資源作為成本參與水電站建設，這些投入也相應會帶來一定的影響，可能是收益，也可能是損失。六大利益相關者的投入及利益關注點總結歸納如下。

2.1 國家

國家為有效推動水電發展，維護移民群眾利益，保障移民安置區社會和諧穩定發展，制定和出臺了相關政策及規范，指導移民安置工作有序推進，同時通過移民安置過程中相關審查和核準，對移民安置過程進行全程監督。國家因此投入了大量的管理成本和相應的政策資金。利益關注點在以下幾方面。

2.1.1 社會穩定

國家開展能源基礎設施建設的主要目的是為國家發展提供充足的電力保障，同時通過建設，帶動區域經濟發展，從而使人民享受國家進步帶來的福利。為達到這個目標，首要關注點便是社會穩定。

2.1.2 生態環境保護

四川水資源豐富的區域，一般位于高山峽谷區，這樣的區域往往地質條件相對脆弱，生態本底較好，生物多樣性好，但生態敏感脆弱、穩定性相對較差。因此做好生態環境保護工作成為保護水電可持續發展的重要利益關注點。

2.1.3 國家稅收

國家稅收是國家收入的主要來源，水電開發建設、管理中的國家稅收也是國家的利益關注點。

2.2 地方政府

省、市地方政府及有關部門是國家相關政策的執行者和實踐者，他們結合實際工作整理形成符合地方特色的移民安置工作方法，指導縣、區移民安置工作。縣、區地方政府或移民管理機構是移民安置實施的責任主體。省市縣三級地方政府在移民安置過程中都投入了大量的管理、協調、經濟和資源成本。其利益關注點主要在于以下幾個方面。

2.2.1 社會穩定

與國家關注點相同，社會穩定是國家、區域發展的基礎，任何發展均離不開社會的穩定，一切的建設發展均建立在社會穩定的基礎上，因此社會穩定也是地方政府重要的利益關注點。

2.2.2 經濟發展與生態保護

相較于國家而言，地方政府更加關注水電站建設對于地方區域經濟的帶動，同時其對地方生態環境的影響也是地方政府的重要關注點。

2.2.3 地方稅收

地方稅收作為地方政府開展項目建設的最直接收入來源，是地方政府利益的主要關注點，其受國家政策的影響較大。

2.3 項目法人

項目法人是推動項目持續推進的主要動力，在實施階段，項目法人主要通過補償補助費、項目實施管理費等資金投入及管理協調人工投入參與到大型水電工程實施工作。他們在項目前期階段的工作為項目有效實施奠定了良好基礎，同時又通過項目建設，為國家輸送清潔能源，提高地方基礎設施、生態環保、移民生產生活水平，增加地方和國家財政稅收，有效撬動區域經濟發展。其利益關注點在于以下幾個方面。

2.3.1 社會效益

水電開發與經濟社會發展和人民生活息息相關，項目法人以強烈的社會責任感開展卓有成效的工作，最大限度地保障人們生產生活對用電的需求。

2.3.2 經濟效益

作為企業法人，項目經濟效益是其主要關注點，經濟效益是否優異是項目法人評判項目好壞的重要標準。

2.4 移民

移民是水電站建設中的特殊群體，水電站建設使他們離開原有家園，給他們從物質上和精神上造成了一定影響，但同時也給他們未來的發展提供了更好的機遇與平臺。移民在移民安置實施過程中，一方面希望積極爭取將影響降到最低，同時也希望水電站建設為他們帶來更多的機會。移民在此過程中主要投入自身的生活設施、生產設施及社會網絡關系等。其利益關注點在于以下幾個方面。

2.4.1 支持國家建設

移民房屋、土地等生活生產資源被淹沒或征收，其核心價值是為了支持國家水電建設。

2.4.2 好的生活環境和經濟發展條件

通過新家園建設或者補償補助等，為自己以及下一代帶來更好的生活環境、生產條件、教育資源等。

2.4.3 損失補償最大化

移民被迫舉家搬遷，對于損失的土地、房屋、零星樹木等，期待獲得最大化的補償。

2.5 安置區居民

安置區居民在移民安置實施過程中也扮演著舉足輕重的角色。他們需要通過提供土地資源、社會資源，共享基礎設施、公共服務設施等方式保障移民工作有序進行。承受了接納移民的心理和精神上的震蕩。其利益關注點在于以下幾個方面。

2.5.1 支持國家建設

安置區居民出讓部分生產資源安置移民，其核心是為了支持國家建設。

2.5.2 移民帶來的公共基礎設施及發展機會

安置區居民的預期收益就是能夠分享移民安置帶來的公共基礎設施建設的提升完善，希望借由移民安置獲得更多的發展機會[2]。

2.5.3 損失補償最大化

安置區居民通過轉讓部分生產資源，以期獲得最大限度的補償。

2.6 中介服務機構

移民中介服務機構主要包括規劃設計單位、監理單位、監測評估單位，他們主要通過接收業主委托、根據相關政策規范編制相關規劃、發現相關問題、實時監測評估等，有效保障移民安置工作的合規合法推進。其利益關注點在于以下幾個方面。

2.6.1 支持國家建設，提供優質服務

中介服務單位作為水電項目的設計方、監理方，其工作利益的核心在于提供優質的服務，促使國家水電建設順利推進，為國家、地方發展，移民增收致富提供有力的支持。

2.6.2 中介服務費

通過提供優質的中介服務，獲取相應的中介服務費，為企業、員工創造應有的效益，促進中介服務行業有序發展。

2.6.3 年度考核

根據四川省大型水電工程移民安置綜合設計(設代)、綜合監理、獨立評估工作考核辦法，每年須對相應綜合設計(設代)、綜合監理、獨立評估工作進行考核，連續三年優秀可以獲得不超過當年進度款10%的獎勵，基本合格扣除合同約定考核款的20%，不合格全額扣除合同約定考核款，其中項目業主，市、縣及地方政府占有一定比例權重，因此，提供優質服務，使項目業主，市、縣及地方政府滿意，獲得較好考核評分，也是中介服務機構的主要利益關注點。

3 主要利益關系分析

通過梳理上述六大主要利益相關者的利益關注點，在移民工作涉及的各方中，直接參與利益分配的項目法人、地方政府和移民這三個主體是移民安置實施階段利益核心相關者。這三者都為了項目順利推進付出了自己的努力，雖然其核心利益是基本統一的，但也有利益的博弈，他們之間的利益博弈和平衡，是移民工作的利益主線。

根據利益相關者理論，利益主體在追求自身利益過程中要受到其他利益主體的制約，不能無限制地追求自身利益而損害其他利益主體的利益，為實現彼此間的共同發展，利益主體間必須進行相互協調，在這一過程中經常會出現合作與沖突行為。在謀求經濟增長方面，各利益主體的利益目標是一致的，但在謀求發展經濟的方式以及由此帶來的損益方面，各主體會產生矛盾和博弈[3]。

3.1 項目法人與地方政府的利益關系

對項目法人而言，開發水電，其核心關注點在于如何順利推進項目，為國家、地方發展做應有的貢獻，但同時如何使經濟利益最大化也是重要的關注點，其中移民工程往往成為項目效益的主要制約點。對于移民工程而言，許多不可預見的人為因素，導致移民工程在實施過程中與可行性研究階段成果存在較大差異，因此，項目法人對于移民工程經濟效益更為關注。項目法人對于項目建設的積極性也受項目經濟效益影響，項目經濟效益優異，項目法人推動項目更為積極。

對于地方政府而言，水電開發帶動地方經濟發展，促進地方發展，使移民增收致富是地方政府最為關注的方面；同時，地方政府充分考慮庫區與周邊區域的協調發展，對庫區停建導致的基礎設施落后于周邊區域的情況，提出以原標準、原規模為基礎，結合周邊區域基礎設施規劃和建設時序，統籌考慮移民安置復建項目標準、規模及建設時序。

項目法人希望獲得更好的經濟利益，根據確定的標準、規模、建設時序開展相關工作。地方政府希望結合地方經濟發展需要，按需推進項目建設，促進地方經濟發展，這兩者本身就存在一定的矛盾。當兩者充分協調一致時，項目推進順利；當兩者存在分歧時，項目推進存在一定的困難。

對于項目法人而言，如能獲得好的經濟效益，可使項目法人對于項目積極性更高，形成項目法人、地方政府都積極推動項目建設的最佳形式。在此過程中，項目法人為更快更好地推進項目，會對地方經濟發展的訴求提供幫助，從而獲得地方政府的更大支持，這類項目一般會進入良性循環。

而經濟效益較差的項目，項目法人往往對于項目缺乏積極性，希望通過優化設計，提升經濟效益，而優化的主要項目往往是移民工程，對于地方政府促進地方經濟發展的相關訴求則盡量避免，這類項目容易陷入不利局面。中介服務機構作為移民安置實施過程中的服務方，需要提供優質的服務，減少地方政府與項目業主的分歧，努力推進項目順利實施；同時，中介服務機構通過優質的服務，得到地方政府、項目法人的認可，取得較好的年度考核成績，從而獲得相應的經濟回報。

3.2 項目法人與移民的利益關系

項目法人為提升項目效益，希望在政策范圍內，優化移民投資。而移民在整個水電站建設中處于弱勢地位，作為非自愿移民，往往背景離鄉，原有生產資料、社會網絡遭到破壞，保護移民相關利益的只有水電移民相關政策、規范，而現行政策是采用“三原”原則的方式對移民進行補償，對于資產價值市場化增長考慮不充分，這種方式導致移民補償與市場化價值存在一定差距。

項目法人與移民之間的博弈主要圍繞征地補償展開，我國現有征地補償標準的制定是以耕地年產值為標準，僅考慮到耕地的經濟價值，而未考慮到真實存在且數量巨大的正外部性價值，導致耕地補償標準較低，征地補償與耕地轉用后巨大成本收益差使得項目法人與移民之間存在利益博弈點。

項目法人與移民之間沒有直接的經濟往來，移民安置協議、補償資金的兌付都是通過地方政府來完成，項目法人參與移民實物指標認定，組織規劃設計單位編制移民安置規劃設計大綱和移民安置規劃報告等工作，確定生產、搬遷安置方案和各項標準。在報告編制過程中，耕地畝產值的采用、補償單價測算、集中居民點投資往往成為項目法人關注的重點。

而移民則希望最大化的補償，同時給未來帶來更多的機會。在此過程中，移民獲取的僅是原有資產的補償，并未從水電站建設中獲得更多的直接利益，項目法人作為水電站建設的直接獲利者，應該更多考慮移民的利益，使移民從項目建設中獲得更多的直接經濟利益，在體現企業社會責任的同時，促進項目的順利推進。

3.3 地方政府與移民的利益關系

地方政府既是移民工作的管理主體，又是移民工作的利益主體，既是移民的利益訴求的反映方，也是項目主要實施者，地方政府在合理保障移民利益的同時，也希望項目業主能盡快推進項目建設，帶動地方經濟發展。

在項目實施的過程中，根據國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(第471號令)規定，地方政府是大型水利水電工程的組織和領導者，更是政策的執行者。

同時，地方政府也是移民利益的捍衛者，移民的利益訴求一般通過地方政府對外反映，地方政府除了為地方經濟發展、基礎設施建設考慮，還要在政策范圍內為移民爭取更多的利益。

一方面地方政府希望項目能夠順利推進，帶動地方經濟發展，另一方面，為了移民的利益，地方政府與項目法人展開了更多的博弈，作為三方利益的平衡點，地方政府需要充分考慮項目法人、移民以及自身經濟發展的利益訴求。因此，地方政府是平衡各方利益關系的主要方面。

4 結 論

本文通過對水電移民實施階段利益相關者利益投入及關注點進行梳理，分析了三大主要利益相關者之間的利益關系，主要結論如下：

a.水電移民實施階段主要利益相關者包括國家、地方人民政府及有關部門、項目法人和項目主管部門、移民、安置區居民、設計單位、監理單位與評估單位、施工單位等[4]，歸納為國家、地方政府、項目法人、移民、安置區居民、中介服務機構六大類，其中地方政府有關部門以及移民管理機構在利益關系中歸納為地方政府一類。

b.國家既是六大利益相關者之一，更是權衡協調各方利益關系的頂層設計者，國家通過完善政策體系，出臺相關規范，進一步協調各方利益，促進各個利益方“集中力量干大事”，充分體現平等、公正、法制的社會主義核心價值觀。

c.項目法人、地方政府、移民作為水電移民工程實施階段三大核心利益相關者，三者的利益博弈與平衡是移民工作的利益主線。

d.項目經濟效益影響項目法人對于項目的積極性。經濟效益較優的項目，往往項目推動順利，各方滿意；反之亦然。

e.地方政府作為移民工作的管理者，是平衡各方關系的主要落實方。在協調項目順利實施，帶動地方經濟發展的同時，也要做移民利益的捍衛者。

f.移民作為弱勢方，對于移民安置方案、補償標準大多采取被動接受的方式，從項目建設中獲得補償，但并未得到直接的經濟利益。