地區治理視角下區域化黨建困境與對策研究

蔣 旭

(安徽工程大學 馬克思主義學院，安徽 蕪湖 241000)

黨的十九屆四中全會中指出，要以黨建引領社會治理，以社會基層為落腳點，以制度建設為必要保障。習近平總書記提出：“加強黨的基層組織建設，關鍵是從嚴抓好落實。”[1]作為基層黨建的一種，區域化黨建在加強黨的集中領導、促進社會治理方面發揮著獨特的功效。因此，在加強社會治理體系建設和構建現代化治理體系的大背景下，促進區域化黨建發展，從而推動社會基層治理體系創新，在新時代具有重要的理論意義和實踐價值。

一、地區治理背景下區域化黨建的內涵研究

2004年，《關于加強社會黨建和社區建設工作的意見》出臺，標志了上海區域化黨建工作正式啟動。十多年來，學術界就區域化黨建的內涵研究就沒有中斷過。歸納現有學術界的理論研究，大致分為以下幾種學說。

學者謝方意從區域整合角度出發認為區域化黨建是社會大變革的背景下重構黨整合作用的工具。他從從嚴治黨與整合社會兩點出發，在黨的堅強領導下，“促進黨建與社會多元化發展，創新黨的社會整合體制，在推進黨與社會協調發展中增強黨對社會的整合力”[2]。學者萬雪芬則從資源整合的角度出發，立足于浙江省發展的實踐，提出了區域化黨建與社會治理的有機結合。通過調查研究，玩雪芬提出浙江省區域化黨建的突出之處就是以資源統籌促進地區治理。“它以統籌為最大特色，通過街區統籌、政企統籌、村企統籌、片區統籌、商圈統籌、樓宇統籌等模式，主動地參與、融入到社會管理創新的廣泛統籌中去，創新黨對社會的管理”[3]。而學者蔡偉則以臺州市路橋區基層黨建為視角，從理論和實踐層面深入分析臺州市路橋區區域化黨建模式，提出“區域化黨建是近年來提出和形成的一個黨建工作新理念。它將經濟學上的規模效應理論引入黨建領域，從區域的角度對基層黨建工作進行通盤考慮、統籌謀劃、成片推進”[4]。

綜合學術界的觀點，立足于目前區域化黨建的現狀，結合社會治理的時代背景，筆者認為區域化黨建就是在構建社會治理體系現代化和基層黨建資源離散化的大背景下，按造區域劃分的原則，運用現代化智能手段進行管理，打造黨建資源共同體，以滿足人民對美好生活向往的一種區域性基層黨建形式。

二、區域化黨建與地區治理融合性研究

隨著社會的發展，經濟區域化發展趨勢逐漸明顯，長三角經濟帶、珠三角經濟帶、京津冀等地域經濟區成為我國區域經濟發展的新興力量。經濟發展的變化直接影響政治社會的發展，與之對應的則是我國在地區治理政策方面，有了明顯變化。特別是黨的十九大以來，區域治理與從嚴治黨融合度更高、效果更好，新時代以區域化黨建促進地區治理的實踐方式日益成為學術界研究的熱點話題。

1.區域化黨建的多元化適應地區治理主體的變遷

自改革開放以來，社會發展速度明顯加快，中國社會形態發生深刻變化。近年來，隨著管理體制改革的進一步深入，傳統縱向聯系的“單位制社會”逐漸向橫向聯系的開放性社會轉變。原本由政府統攬的社會管理功能開始分化回歸于社會，大量“單位人”從原有高度集中的制度管理中脫離出來，成為“自由人”。而這些脫離出來的個人和組織，“已經不再是政府的附屬單位以及具有人身依附關系的個體”，逐漸變成具有多元利益需求的個人和組織化的單位主體。在社會主體多元化大背景下，新時代基層黨建面臨著嚴峻的考驗。如何有效地進行管理，進而發揮黨建引領時代發展的卓越性，對基層黨組織體制創新提出了全新的要求。

區域化黨建主動適應了群眾利益訴求多樣化的趨勢，深刻剖析了當前社會主體多元化的現狀，牢牢把握住滿足人民對美好生活向往的需求，實現了黨建服務與群眾需求的精準對接。習近平總書記在十九大報告中指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾是時代發展的基本特征和重要內涵。隨著經濟的大力發展，生產力水平得到明顯提高，人民對生活質量有了更高的要求。不僅包括物質基礎這些客觀“硬需求”的全部內容，還包括廣大人民群眾自身對安全感、獲得感、幸福感等一系列的“軟需求”，且建立在“硬需求”之上的“軟需求”呈現快速上升態勢。人民對教育環境、社會福利、生態文明、醫療條件有了更多的需求，不僅局限于物質生活的滿足，還對精神文化的滿足有了更多的期待，人民的需求呈現多元化、多樣化態勢。

區域化黨建立足于區域內主體多元化、利益需求多元化的實際，以黨建為地區引領，實行多元主體共治，通過民主議事、民主表決、民主協商尋求群眾利益最大化，最終實現共治、共享、共建的治理格局。

2.區域化黨建的雙網化適應地區治理的復雜性

隨著市場經濟的發展，社會結構轉型明顯加快。推進中國特色社會主義事業進程的優勢之一就是依靠政治制度優勢，面對社會不斷出現的多元社會主體，區域化黨建通過黨建重塑社會關系，促進地區治理。區域化黨建在新生社會空間內彌補了黨建覆蓋的空缺，實現了黨建網絡化、黨建網格化的橫向聯結，最終以領導核心的身份重新締造了多元化、多層級、全覆蓋的社會治理空間，有效突破了部門、地域、系統之間的隔閡，實現了多元融通性管理。

針對社會大變革時代的到來，黨的十八屆五中全會就提出，加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構筑全民共建共享的社會治理格局。區域化黨建充分利用雙網管理手段，推進城市精細化管理升級。首先，網格化管理就是通過信息化技術，以大數據分析為工具，將區域劃分為眾多的網格單元。通過區域化黨建信息平臺，將網格單位中發生的情況上傳給基層黨務人員。與過去傳統、分散、被動式的管理模式不同，網格化管理以群眾需求為導向，以網格化為切入口，科學有效地整合了區域內社會事務、民政事務、城市公共服務等服務資源，徹底解決社會治理中“管的著看不見”和“看得見管不著”的社會問題，實現多元聯動、資源共享、共建共享的管理新模式。

在區域化黨建網格化管理中，信息技術給予了強大的硬件保障，突破了傳統主體缺位和管理真空的社會問題，實現了治理重心的下移和基層管理的全覆蓋。但是，在網格化管理的同時，容易造成各網格之間交流不便，形成相互孤立的網格，無法形成合力。十九屆四中全會強調，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力的現代化上下更大的功夫。習近平總書記強調“要運用大數據提升國家治理現代化水平”。新時代區域化黨建抓住時代的契機，突破了傳統基層治理資源分散管理的模式，以信息化為突破口，把區域內分散的隊伍建設與資源信息系統通過黨建網絡平臺整合起來，徹底告別了資源、人員分散孤立的地區治理狀態。從傳統縱向形式的封閉管理到網格化、網絡化的管理，轉變的不僅僅是管理模式，更是中國共產黨對自己初心和使命的踐行。推進區域化黨建雙網管理，對提升地區治理能力，推動社會治理體系現代化進程具有跨時代的意義。

3.區域化黨建的法治化適應了地區治理的法制性

依法治國是中國共產黨在總結執政規律，深化對社會主義建設經驗的認識作出的歷史性抉擇。隨著深化改革和從嚴治黨的逐步深入，依法治國的戰略地位將不斷得到強化，為新時代社會主義建設和發展保駕護航。習近平總書記在十九大報告中強調，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。作為新時代中國特色社會主義“四個全面”戰略布局之一，全面依法治國是實現社會主義現代化的重要保障。全面依法治國，重點在基層。作為黨全部工作和戰斗力的基礎，黨的基層組織必須充分發揮戰斗堡壘作用，推動社會基層法治化進程。

黨的十九屆四中全會提出，推進社會主義治理體系現代化，如何實現從嚴治黨、依法治國、推動地區治理的三者統一，對新時代黨的基層組織建設是一種嚴峻的考驗。扎根于地區治理的區域化黨建，作為從嚴治黨向基層延伸的“末梢神經”，在推動基層治理法治化過程中實現了三者之間的有機統一。加強法治型黨的基層組織建設與推進基層治理體系發展之間的關系密不可分。黨的十八屆四中全會指出把增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力作為推進基層治理法治化的重要保障。作為推動基層治理法治化的助力推手，區域化黨建機制在動員群眾、推動多元主體交流、加強黨外監督方面起到了重要作用，而作為推動基層治理法治化的組織者，治理水平又考驗著區域化黨建的水平。加強法治型黨的基層組織建設是推動基層治理法治化的重要保障，而推動基層治理法治化的過程，也在磨練著黨的基層組織的意志，從而推動黨的基層組織法治化的發展。在全面推動依法治國的大環境下，區域化黨建要牢牢把握住政黨建設規律，加強對基層黨員干部的法治思維的培訓，增強基層黨員干部的法治觀念。同時，也要加大對黨員干部的監督，規范黨員干部的行為，從而落實好管黨治黨工作。

三、目前區域化黨建發展遇到的困境

新時代區域化黨建，是黨的基層組織建設在社會治理方面的創新實踐，立足于人民群眾的根本利益。創造性地將地區治理與黨的建設協同并進，以黨的建設促進民生發展，通過制度優勢和黨的先進性帶動地區治理。從各地實踐來看，區域化黨建在加強黨的領導、地區治理、整合地區資源、搭建溝通平臺方面起到了十分重要的作用。但是，我們也必須看到，當前在新的時代背景下，區域化黨建依然面臨著一些困境與挑戰，一定程度上限制了區域化黨建促進地區治理功能的發揮。

(一)思維模式的局限性

1.行政主義思維依然存在

由于傳統“單位黨建”的影響，根植于行政人員的“官本位”思想依然存在，作為基層黨建的實踐方式之一，區域化黨建目前也無法完全避免。而對于普通群眾而言，長期的“黨政一體化”[5]現象深入人心。受此影響，黨的基層組織往往存在權利越位以及權責不清的現象。職責定位的缺精準化直接影響著黨的基層組織功能作用的發揮，而工作方式的過度行政化，間接又引發了“官僚主義”和“形式主義”等現象。受長期“計劃經濟思維”模式的影響，社會治理無法與基層黨建實現有效鏈接，而“將黨領導社會治理等同于基層黨組織包辦”[6]則直接制約了群眾參與社會治理的熱情和非公企業駐入的積極性。“包辦性”思維不僅疏遠了與人民群眾的緊密關系，更嚴重傷害了與人民群眾的感情，大大加深了社會基層治理的復雜性，同時也背離了現代黨建的宗旨和要求。

2.黨建形式化思維的影響

基層黨建工作是圍繞廣大群眾切身利益開展的，是要“真正把心思用在干事業上”[7]。而“當前形式主義、官僚主義依然突出，又有了新的表現形式”[8]。有些地方黨建工作形式主義已經明顯大于實踐功能。創新黨建基層工作的原則和宗旨是為了以創新黨建方式的途徑來推動基層黨建實踐的展開。而某些地區本末倒置，不在活動方式和工作方法上創新，而對黨員活動場所的建設和辦公場所的裝修“情有獨鐘”，這種“外觀式”黨建模式，不僅是對創新黨建模式的曲解，更是背離了黨的初心與使命。又比如，作為一種新興黨建模式的探索，“互聯網+黨建”模式是新時代背景下與時俱進的必然結果，但在實踐探索中，也容易產生形式主義，導致發展目標不明確、“干的好不如曬的好”[9]，過于依賴科技、盲目跟風，而忽視對黨建規律和人員建設的探索。

3.主觀積極性不強

首先，目前區域化黨建工作大多以地區黨委為核心，領導作用明顯，而非由區域內各級黨組織內生動力驅動。由于共同需求的缺乏，造成各級黨組織之間難以形成合力。其次，作為區域化黨建的重要參與者之一，某些駐區單位由于企業經濟發展的需求，“認為區域化黨建與自身主要任務沒關系”[10]，缺乏參與區域化黨建活動的積極性，或者產生排斥心理。而“兩新組織”的駐入，拓寬了區域化黨建的覆蓋面，促進了區域內資源的集中利用。但是，由于經濟利益的需求，黨組織與“兩新組織”時常發生發展目標不一致的現象。在“兩新組織”內，黨的基層組織難以有效調動黨員的積極性。最后，社區是整個治理體系的基礎單元，而作為推動治理能力現代化的主體，居民群眾卻因溝通途徑、平臺條件等原因，未能主動參與到地區治理中來，加之長期居民自治意識的缺乏以及共治聯動體系的不完善，造成居民參與區域化黨建活動缺乏主動性。

(二)社會治理邏輯的缺乏

1.缺乏有效的需求對接制度

駐區單位對于地區建設積極性明顯不高。由于地方政府部門尚未對地區資源共享共建進行明確的規劃，也未見相對應的實施細則，造成駐區單位沒有將地區建設納入本身企業發展規劃之中，同時由于缺乏對駐區單位責任和義務的明確規定和約束，造成駐區單位在轄區范圍內缺乏資源共享的意識。因此，在地區服務需求提出的過程中，駐區單位可能不會全方位滿足群眾的需求。

2.缺乏黨建服務鏈與基層治理鏈的鏈接

基層治理空間共同體是由治理主客體、治理媒介、治理資源共同組成的寬領域復合網絡結合體，作為治理功效發揮的平臺，基層治理空間共同體的建設直接影響到社會主義治理體系的構建以及基層治理現代化的步伐。區域化黨建作為新時代一種基層黨建模式，其帶來的黨建資源流動能力不容忽視，而黨建資源的流動則為基層治理以及社會服務提供了必要的物質保障。而在基層治理空間共同體中，“黨建服務鏈”與“基層治理鏈”成為共同體中關鍵的主體。兩者之間的協調運行直接影響到空間治理功能的發揮，更牽系著基層治理現代化體系的進程。

由于各地區域化黨建起步較晚，目前尚且處于實踐摸索階段，加之區域化黨建的研究尚未形成完整理論體系，直接影響到黨建服務鏈的運作。十九屆四中全會明確提出，推進治理體系現代化，但如何實現區域化黨建與治理的有效融合、發揮基層黨建在治理中的強大驅動作用，仍然處于初級研究階段。

3.黨建資源碎片化的現實與黨建區域一體化需求的矛盾

由于長期受計劃經濟和“單位黨建”模式的影響，街道社區與駐區單位兩個組織之間存在行政壁壘，而一直以來的黨建體制條塊分割的局面也無法在短期內立馬結束。黨建資源“碎片化”的現象不僅與當前黨建區域一體化的趨勢相背離，更不利于新時代基層黨建整體化、科學化、智能化的發展。

黨建資源碎片化是傳統計劃經濟的產物，而面對新情況、新形勢，如何滿足人民對美好生活的向往則是對當前基層黨建的巨大挑戰。黨建區域一體化是基層黨建的創舉，既響應了以基層黨建促進地區治理的號召，又滿足了新時代黨建的總要求；既提升了新環境下黨組織的凝聚力和戰斗力，又豐富了黨建的內容形式，增強了黨組織的創造力和時代感。

(三)黨建工作機制不完善

1.黨建責任制的缺乏

當前，由于地區區域化黨建的實踐工作多數圍繞空間整合為中心展開，加上系統建設理論的缺乏，在地區治理中難免出現“只見平臺不見人，只見人不見事，只見瑣碎事務不見重大事務”[11]的狀況。黨的基層組織的地位和作用“弱化”，存在輕黨建、重經濟的現象。而部分基層黨建負責人因責任意識淡薄，對地區黨建工作組織不力，放松了對自己的教育和要求，更淡化了黨性。這些問題的存在，嚴重影響了黨在人民心中的形象，傷害了與人民群眾之間的感情。

2.缺乏協商共管的協調機制

公共事務的聯合處理，是在整個多元主體協同運作的背景下進行的，單純依靠政府或者企業是無法單獨根治社會治理的難題。在基層社會治理過程中，區域化黨建是否有效實施，很大程度上取決于其能否打破條塊分離和公私邊界的壁壘。而在如今，面對復雜社會治理難題時，區域化黨建過程中“存在組織內部協調容易，組織之間、公私之間協調困難”[12]的難題。受限于組織之間的壁壘，區域化黨建功效在跨組織之間協調能力差，并且在基層治理中表現得尤為突出。

四、對策建議

通過對當前推進區域化黨建過程中遇到的困境進行分析，并立足于創新社會治理模式的黨建發展趨勢，筆者認為，推進區域化黨建工作，需要從以下3個方面開展。

(一)從行政主導到區域共治

1.堅持黨的集中領導

在地區共治進程中開展區域化黨建，這是中國社會主義制度的特色之一，更彰顯了“中國制度的優越性”[14]在地區基層治理中的延伸。堅持黨的領導核心地位，是時代所趨，更是基層治理的強力保障。發揮黨的基層組織參與地區治理的政治優勢，使黨組織覆蓋到企業、社區、兩新企業中，讓多元主體緊緊圍繞在黨組織周圍。充分發揮好黨的核心地位，領導地區治理、推動地區發展。

2.樹立“多元共治”理念

針對當前黨建資源碎片化以及基層治理主體多元化的現實，如何有效整合資源，合理協調多元力量，進而綜合轉變為治理能力已成為目前黨的基層組織迫切需要解決的難題之一。“多元共治”理念既順應了時代的發展，又契合了共建、共享、共治格局的內涵。在各地區域化黨建實踐探索中，我們充分認識到應該把建設重點放在價值引領、資源整合、多方協調等方面，而不是只局限于“行政主導”。我們應該秉持“一核多元”和“多元共治”的黨建理念，進而打造“區域統籌、上下聯動、條塊結合、共建共享的基層黨建工作新格局。

3.自治和共治的有效鏈接

社會基層治理對于目前的社會發展來說是一個重大的課題，更是一個巨大的難題。如何創新社會治理體系，從理論架構和實踐探索的目標來說，就是要協調好政黨、企業、市場和群眾之間的關系。社會治理改革就必須處理好這四者之間的關系，保證四者之間能夠良性互動，進而轉變為推動社會治理的驅動力。而社會善治就是多元主體之間自治與共治的融合。在傳統政治體制下，社區居民很難實現真正的自治。只有基層“深化簡政放權改革”[15]，優化管理體制，才能實現居民自治。只有真正實現居民自治，才能實現共建共享的社會治理格局。

(二)從精準化管理到信息化共治

1.加強地區“雙網”精細化管理

為了實現區域內組織聯合和資源統籌的一體化運行，在現存大格局不變的基礎上，根據區域范圍、人口數量、黨員分布以及集散程度，將地區劃分為數量眾多的“網格”。而地域化黨建則依托網絡信息平臺，對這些數量眾多的網格進行分層管理。通過大數據資料的歸納整理，以及對每一個小網格特點的研究，實現黨的基層組織管理的精細化，更為加強黨的集中管理提供便利條件。在黨委的集中領導下，形成基層黨建與社會治理的有機結合，實現區域化黨建工作的橫向融通，也有利于促進社會治理體系現代化建設的發展。

2.加強基層黨務人員的培養

為了推進區域化黨建工作的規范化、智能化、科學化，鞏固加強社會治理共同體的堅實基礎，必須進一步提高基層黨務人員的工作能力和業務水平。首先，要加強思想政治教育，提高基層黨務人員的政治思想覺悟，加強黨性教育，使其牢記共產黨人的初心和使命，從而踐行全心全意為人民服務的宗旨。其次，加強基層黨務人員業務能力的培訓，切實保證培訓的質量水平。安排地方黨校教師、先進黨務工作者代表對基層黨務人員進行授課，對授課內容進行嚴格把關，從而提高教學課程的質量。最后，建立健全相應的考核制度，通過開展考試、測評等方式，提高教學課程的實際效果，促進基層黨務人員學以致用，最終回歸于服務群眾的工作中。

3.創建信息化共治模式

以社會治理模式創新為主線，建立以黨組織街道辦為核心、以地區內細小網格為單元、以區域內人民群眾為主體、以大數據信息化平臺為支撐，覆蓋城鄉社區的信息化社會治理體系。首先，要將地區內網格化服務管理與網絡化信息平臺有機結合，以網絡化信息平臺為技術支撐，以網格化綜合管理為手段，實現以網絡信息平臺建設帶動網格化綜合管理、以網格化綜合管理促進網絡化信息平臺建設的互動局面。其次，要對網格進行更細致的劃分，設立三級網格信息平臺，不同等級的網格員對收集來的信息進行匯總、分析、上報。最后，加強網絡設備等相關硬件的維護和升級，為信息化共治模式提供強有力的物質保障。

(三)從地區治理到整體引領

1.以治理為目標，構建全方位的黨建服務體系

構建以地區治理為目標的全方位黨建服務體系，就是要實現黨建區域化、聯動多元化、雙網管理化、服務親民化“四化協同”的格局。首先我們應積極整合區域內的黨建資源，實現區域內黨建資源的優化分配。其次，要與區域內的單位黨組織簽訂協議，使雙方互助形式更加規范化、標準化、透明化。通過定期收集駐區單位的實際需求信息，可以實現精準幫扶，形成互幫互助的雙向互動模式。最后，基層黨組織要圍繞以人民為中心的出發點，增強區域內資源共享，增強人民群眾的獲得感和幸福感。真正實現多元互助、共建共治的治理格局。

2.以治理為手段，打造多元化的黨建服務平臺

地區治理既是目標，又是手段。多元化的黨建服務平臺不是單一的、靜態的、平面的，而是多元的、動態的、立體的。在地區內以治理為手段，培養地區內部成員主動參與的意識，促進多元主體之間的合作協調，能夠有效地為黨建服務平臺提供人力資源、物質保障、精神動力。在治理中激發廣大群眾參與黨建活動的積極性，在治理中收集廣大群眾的民意指向信息，不僅有利于促進多元化黨建服務平臺的建設，還可實現社會治理“以人民為中心”的根本價值。只有這樣，才能激發基層治理的全部活力，才能充分發揮黨建引領的政治優勢，才能促進基層治理與黨建功能的不斷優化。

3.以治理為保障，完善共享共治的社會體系

完善地區治理體系是提升國家治理能力的重要基礎，更是社會主義制度優越性的充分體現。改革開放40多年，我國取得了輝煌成就，也創造了無數的“中國奇跡”，更彰顯了黨組織建設的先進性。如今正處于扶貧攻堅的決勝階段，是深化改革的關鍵時期，要建立共享共治的社會體系，就必須聽從黨的領導，以人民為中心，以治理為保障，加快推進社會治理現代化。

習近平總書記指出：“保障人民安居樂業是政法工作的根本目標”[16]。十九屆四中全會明確提出推動社會主義現代化治理體系建設。在新時代如何推動治理體系建設，從而實現社會主義治理體系現代化，關鍵在于黨的基層組織的建設。面對多元社會結構轉型的大變革時代，充分發揮區域化黨建在地區治理中的引領作用，實現“黨建+治理”的城市治理體系成熟化，從而最終達到共建、共享、共治的社會治理局面。