北京城市管理機制的歷史演變、特色模式與發展趨勢

摘要：指出了城市管理是一項復雜的社會系統工程.從內在的體制機制到外顯性的發展模式的歷史經驗都十分值得借鑒。總結了我國首都北京城市管理機制的歷史演變、特色模式，探討了未來的發展趨勢。以供參考。

關鍵詞：城市管理;機制;模式;歷史經驗

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）22-0235-02

1 引言

城市管理是一項復雜的系統工程。隨著我國城市發展不斷推進，城市管理機制不斷變遷。北京作為首都，是我國城市管理機制改革的重要先行者。近年來，一方面，不斷轉變政府部門的管理理念，積極吸引企業和市民積極參與到城市管理中來，通過民主協商，共同推進城市管理水平的提升[1]。另一方面，積極依靠互聯網、人工智能等新技術，向著網格化管理、精細化管理方向發展[2]。

2 北京城市管理機制的歷史演變

2.1 從粗放式管理到精細化管理

長期以來，北京的城市管理以粗放式為主。雖然制定了很多的規劃，但是在具體執行過程中，對于責任的具體落實，各種經營、管理行為的監管。對于基礎設施建設和城市整體環境的營造等方面過于籠統，往往缺乏人性化的設計。比如，在城市廣場的建設中，一方面空曠有余而私密性不足，另一方面，廣場布置“過分生態化”。設計者為了體現“宏大”往往傾向于城市文化廣場的平面化處理，如通過草坪、鋪設物圖案等而非更具隔離性質的植物將廣場劃分單元。這種設計使得城市文化廣場失去了空間立體層次感，也導致公眾缺少相對私密性的逗留空間，降低了舒適度。

近年來，精細化管理開始成為北京城市建設和管理中的關鍵詞，目前，主要涉及的是通過信息化的方式對城市日常設施的維護。今后可以將這一理念進一步推廣到城市基礎設施建設、城市規劃、城市環境治理等領域。

2.2 從短期機制到長效機制

以往的城市管理，可以說帶有相當多的運動式或突擊式的傳統特征，所謂的一些長效的制度。事實上，因為缺乏監管和落實的力度，往往流于形式。比如，城市人口的控制，常常下達某個硬性指標，忽略了北京城市發展的現實。嚴格的戶籍管理制度往往可以短期內控制“單位”人員的進入，但是，因為沒有考慮北京城市經濟發展需要更多的人才支撐，人口控制的目標總是不能完成。間接導致了城市基礎設施和各項管理目標與現實相脫節。因而，北京建設管理必須改變急功近利的，和簡單的“拍腦袋”思維。必須建立長效的管理機制，從根源上促進城市發展能夠協調、可持續發展。

北京目前已經在一定程度上認識到了這些問題。對于城市規劃，強調中長期規劃的重要性。然而，相關舉措仍然在探索之中。特別是如何徹底的改革、解決城市建設管理中的痼疾仍然在探討之中。

2.3 從單一官僚制到市場和社會的多元共治

在城市管理中，只有充分落實“民主”，才能最大限度地聚集“民意”，最大程度地保障“民生”[3]。北京能夠用于基礎設施方面的投資的非常有限。面對巨大的投資缺口，如何調動社會資金進入基礎設施投資市場，是解決這一問題的關鍵，也是基礎設施投融資體制改革的方向。從2003年10月1日起，北京市城市基礎設施項目不再由政府獨家建設和經營，允許吸收民間資本和外資資本進入，實行特許經營制度。從此，國內外任何企業和個人，都可以投資、經營包括地鐵、污水處理等在內的北京城市基礎設施建設。《北京市城市基礎設施特許經營辦法》的基本思路是：著眼于建立特許經營的法律制度框架，設計特許經營的基本操作辦法，為具體工作提供原則性的指導，解決無法可依的問題。集中整合項目資源和行政管理資源，提高行政效能，明確政府和特許經營者的基本權利和義務。側重開放本市城市基礎設施的增量市場，引入競爭機制，打破行業壟斷，以期在降低運行成本的同時，提高公共產品和服務的質量;對存量市場則采取必要的措施，逐步過渡到位。

未來北京的城市管理不僅是基礎設施的建設，日常的管理能夠市場化的也應當盡可能外包給企業來做。同時，發動非政府組織對于城市管理發揮監督職能，實現政府、市場和社會有機合作的管理格局。

3 北京城市建設管理的特色模式及其前景

北京擁有全國最發達的信息設施和最頂尖的智力資源。在城市建設管理的新技術應用方面走在了國內乃至國際的前列。以東城區和朝陽區為代表的網格化城市管理模式是已經形成了這一領域的北京特色。

3.1 獨具特色的網格化管理模式

北京市東城區是城市網格化管理的首創者。微軟總裁比爾·蓋茨曾公開盛贊其為城市管理新模式的世界級案例[4]。一方面，其整合了職能部門。2005年，北京東城區整合市政市容委、城管大隊、環保局、園林局、民防局、環衛服務中心成立了城市綜合管理委員會。在街道層面成立綜合執法組，公安、工商等權力部門也都選派代表參與其中。這種統一辦公、裝備、執法的方式實現了執法力量的統一行動，使得之前很多難以解決的“三不管”問題得到了有效的解決。另一方面，其運用電子網格地圖技術，以萬米單元網格作為基本的城市管理單元，依據地理布局、屬地管理、方便管理、現狀管理等原則，把東城區25.3 8km²劃分為1652個網格狀的單元。之后再按照功能區劃，將城市事件問題劃歸為7大類33種，將城市部件劃分為6大類，56種，對這些問題和部件都賦予代碼，并將其標注在電子網格地圖中。

這樣發生在居民生活中的事件，如井蓋丟失、垃圾渣土堆集、公共設施損壞、占道經營、小廣告、無照游商等問題，通過移動通訊技術迅速反饋，傳達到在城管指揮中心，并顯示在電子大屏幕上。之后，指揮中心則根據編訂的程序，分類處理并下達到相應的職能部門，予以限時解決。

3.2 網格化管理模式優勢與局限

網格化管理和服務系統就是利用現代控制理論和諸多高科技手段建立的一種長效機制[5]。這種機制可以把管理部門及其工作人員的職責和責任與電子化網格牢牢地綁定。電子網格開通后，各部門處理問題的效率迅速提升。各類事件在電子大屏幕的地圖上一目了然。并且各類問題、相關責任非常明確。任何讀職、怠工行為都難逃監管。這種管理模式為政務公開和群眾監督開辟了有效的新渠道，對于服務型政府的建設也具備一定的長遠意義。

網格化管理通過技術手段的應用，重新組織了管理體系的結構，大大提升了管理效率。但是，技術手段終歸不能完全替代體制機制的建設。城市管理的根本仍然依賴于人的決策和設計。網格化管理不等同于精細化管理[6]。甚至不能從根本上解決當前北京城市管理中出現的諸如管理手段過于粗放、環境污染嚴重等問題。

4 北京城市管理的未來模式初探

貫穿世界各大城市以及北京的發展歷史，城市建設管理的體制機制和科學技術始終是影響城市管理模式的兩大核心因素。以城市發展的歷史為著眼點，在長期的制度因素和科技因素影響下，在特定時期，特定的背景之下，在北京可以形成的城市管理的優化可以作出如下概括。

4.1 技術手段做突破點，著眼于當前急迫問題的解決

北京當前面臨的很多城市問題，有著較長的歷史成因。從體制上難以一下子全部解決。然而，這些城市問題的爆發卻對城市運行卻有著非常強的破壞作用。為了維護城市的良好運行，一方面可以出臺一些短期的城市政策，如限購汽車、限購住房等。另一方面，也需要相關技術的應用做突破口。特別是通過信息化的手段，加大對城市運行的監管力度，以防城市問題的爆發達到不可控制的程度。

4.2 管理體制需要作出長遠的謀劃，從根源上解決“城

市病”

北京城市問題的產生有其制度和政策性的根源。單純地依靠技術無法根本扭轉。到一定時期，可能重新爆發，甚至報復性的幾倍數量的凸現。比如北京不斷膨脹的人口規模，給城市發展帶來了巨大的生態環境和生活空間方面的壓力。這只能依靠管理體制的轉變，特別是對公共服務均等化的推廣，才可以為從根源上解決“城市病”提供可能。

4.3 在多方參與下，對技術手段和管理機制不斷調整，

推進城市管理的精細化

未來的城市是以人為本的城市，是適應人類現代化生活的城市。因而城市的管理不能僅由政府一家獨自操控，而是企業、社會以及公眾共同參與治理的體系。社會組織的參與更像是公眾自身對自身事務的一種管理，是將選擇權歸還于民眾的一種途徑[7]。只有不斷加強多方主體的互動，相關技術手段和管理機制在解決實際問題中相互磨合，不斷調整，才能最終推進城市管理的精細化，才能將推進城市管理進步的目標落實到為人民服務的根本目標中來。

4.4 從數量管制逐步走向經濟、環境和法律管理

數量管制被視為缺乏效率的一種管理手段和方式，所以僅僅作為一種臨時性的管控手段。因此，從數量管制逐步向經濟、環境和法律管理就成為必然[8]。應當在環境和法律方面建立“最嚴厲”的環境紅線，約束機動車尾氣排放、限制不符合條件的機動車進入城市中心圈。建立機動車固廢物處置的系統化管理流程和程序，引入市場化手段，實現可持續、可維持的轉型。

參考文獻：

[1]趙繼敏.城市文化創意產業發展研究：以北京為例[M].北京：海豚出版社2019.

[2]郝帥斌.北京網格化城市服務管理的實踐與啟示[J].北京黨史，2018（2）：62～64.

[3]房立洲.社會組織勃興：治理能力現代化的杭州城管探索[J].現代城市，2015（1）：24-27.

[4]濮婕.比爾·蓋茨盛贊全國各地學習“網格化”信息城管創奇跡北京東城區攻克城管難題[J].中國經濟周刊，2005（25）：22～24.

[5]閻耀軍.城市網格化管理的特點及啟示[J].城市問題，2006（2）：76～79.

[6]劉懷生.特大城市中心城區精細化管理的思路與舉措：以北京市豐臺區為例[J].祖國，2016（13）;42～43.

[7]鄒典.社會組織有償性參與城市治理的法律保障[D].湘潭：湘潭大學，2016.

[8]周耀東.北京交通可持續發展的政策選擇[J].前線.2014（5）：88～90.

收稿日期：2019-10-09

作者簡介：趙繼敏（1980-），男，副研究員，研究方向為城市管理。