農(nóng)村獨生子女家庭養(yǎng)老服務(wù)多維度保障機制研究

岳敏

摘要：在工業(yè)化與城市化迅速發(fā)展的大環(huán)境下，大部分的農(nóng)村青壯年流向就業(yè)機會多、工資水平高、公共服務(wù)好的大城市，加之農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系還不健全，使得農(nóng)村獨生子女家庭父母的養(yǎng)老無法得到保障。農(nóng)村獨生子女家庭的養(yǎng)老問題是國家政策的產(chǎn)物，政府理應(yīng)承擔起主體責任，在保障養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上提高養(yǎng)老服務(wù)水平。因此，本文從政府責任視角出發(fā)，探究政府在農(nóng)村獨生子女、父母、機構(gòu)及模式保障方面存在的困境，并從多維度提出對農(nóng)村獨生子女家庭父母養(yǎng)老的保障機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村獨生子女家庭 養(yǎng)老保障 多維度 政府責任

一、引言

十九大報告中提出，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在“老有所養(yǎng)”上不斷取得新進展。 2019年《政府工作報告》中指出，要完善社會保障制度和政策，加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)保障一直是國家和社會關(guān)注的重點。

農(nóng)村獨生子女家庭相對于其他家庭來說，具有唯一性[ 唯一性指計劃生育規(guī)定的一個家庭只能生育一個孩子。]、脆弱性[ 脆弱性指當家庭中唯一的孩子死亡或者傷殘時，會造成家庭結(jié)構(gòu)的變化，出現(xiàn)失獨家庭等。]、單一性[ 單一性是指農(nóng)村獨生子女家庭收入來源主要依靠土地收入。]等特點。經(jīng)濟發(fā)展水平、社會保障水平、家庭結(jié)構(gòu)等差異，使得農(nóng)村獨生子女家庭相對于其他家庭來說，面臨更大的風險。

根據(jù)對已有文獻進行梳理發(fā)現(xiàn)：僅有一篇單一從農(nóng)村獨生子女父母的視角進行研究政府應(yīng)該承擔的責任。因此本文從農(nóng)村獨生子女、父母、機構(gòu)及模式等方面多維度進行分析政府責任并提出相應(yīng)的保障機制對于提升農(nóng)村獨生子女家庭養(yǎng)老服務(wù)的水平具有重要的現(xiàn)實意義。

二、政府保障農(nóng)村獨生子女家庭父母養(yǎng)老存在的困境

（一）與農(nóng)村獨生子女相關(guān)的政策規(guī)定實施效果不顯著

1.新個稅改革對農(nóng)村獨生子女覆蓋面小。根據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2018年農(nóng)民工的月平均收入只有3721元，外出務(wù)工農(nóng)民工的月均收入比本地務(wù)工農(nóng)民工的月均收入高一些，但也只有4107元。可見，新個稅免征額提升到5000元并沒有覆蓋到農(nóng)民工行列，很多農(nóng)民工享受不到個稅改革帶來的好處。

2.“獨生子女護理假”制度落實比較困難。為降低獨身子女的養(yǎng)老壓力，目前有14個地區(qū)出臺了 “獨生子女護理假” 制度，允許父母年滿60周歲的獨生子女在父母患病住院期間進行照料并享受帶薪休假。

這一制度的制定一方面有利于增強農(nóng)村獨生子女家庭的養(yǎng)老保障能力，另一方面卻增加了企業(yè)的用人成本，企業(yè)是否接受并且實施此項政策成為關(guān)注的焦點，由于缺乏全國統(tǒng)一的標準和法律的保障，對企業(yè)的剛性約束還不夠，“獨生子女護理假”制度的落實存在困難。

（二）農(nóng)村獨生子女家庭父母的經(jīng)濟來源難以保障

1.土地流轉(zhuǎn)政策不健全，難以實現(xiàn)土地的養(yǎng)老保障功能。農(nóng)村獨生子女家庭父母主要依靠土地收入維持生計。而隨著年齡的增長，身體狀況的下降及慢性病的困擾，越來越多的人無法進行勞作，收入來源受到限制，政府提供的補貼等福利制度也只能起到微薄的補充作用。因此，如何健全土地流轉(zhuǎn)政策，保障農(nóng)村獨生子女父母的經(jīng)濟來源，實現(xiàn)土地的保障功能是政府需要關(guān)注的重點。

2.農(nóng)村獨身子女家庭補貼標準較低，財政投入不足。對于農(nóng)村獨生子女家庭，我國政府在保障方面給予了特殊的照顧，比如給予獨生子女父母獎勵金、獨生子女家庭傷殘扶助補貼、意外死亡時的一次性補助等。綜合看來，政府支持面較廣，但是從補助數(shù)額上看確難以維持正常的生活需要，政府在農(nóng)村獨生子女家庭養(yǎng)老保障方面的財政投入仍存在不足。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系不健全，存在政府“失靈”

1.財政保障不到位，未能形成多元化的農(nóng)村獨生子女家庭養(yǎng)老服務(wù)體系。近幾年，為鼓勵社會參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)，政府在建設(shè)用地、融資貸款等方面給予了一定的扶持和優(yōu)惠政策，但是，很多養(yǎng)老機構(gòu)無法享受政策帶來的好處。由于養(yǎng)老機構(gòu)投資比較大、資金回轉(zhuǎn)周期長，使得農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)面臨較大的生存壓力，多數(shù)運營困難，限制了農(nóng)村多元養(yǎng)老服務(wù)體系的建立。

2.服務(wù)人員準入門檻低，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保障。養(yǎng)老機構(gòu)護理人員的專業(yè)水平與技能決定了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、工資水平、公共服務(wù)水平比較低，專業(yè)的護理人員不愿到農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)工作，造成人員的缺乏，促使農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)降低相關(guān)人員的準入門檻，專業(yè)水平與技能受到質(zhì)疑，難以保障養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

三、政府保障農(nóng)村獨生子女家庭養(yǎng)老的解決路徑

（一）增加獨生子女就業(yè)收入，保障政策落實到位

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，完善家庭養(yǎng)老保障功能。結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合，扶持發(fā)展吸納就業(yè)能力強的鄉(xiāng)村企業(yè)，增加農(nóng)民就地就近就業(yè)崗位，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收。政府應(yīng)針對創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民拓寬融資渠道，降低融資門檻;按照投資額對農(nóng)民分級提供財政補貼，加大稅收支持力度，實行“兩免三減半”政策。

2.降低企業(yè)成本，加強法律保障，充分落實“獨生子女護理假”制度。為更好的推進“獨生子女護理假”制度的實行，實現(xiàn)全國普及，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的法律文件，確定全國統(tǒng)一的標準。對于較好落實此項政策的企業(yè)，給予相應(yīng)的財政補貼、稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)成本，提高企業(yè)參與的積極性。對于違規(guī)企業(yè)實行相應(yīng)的懲罰機制，比如加入信用黑名單、限制其享受某些利好政策等。

（二）多渠道增加農(nóng)村獨生子女父母的經(jīng)濟來源

1.完善土地流轉(zhuǎn)政策，充分發(fā)揮土地保障功能。政府需完善土地流轉(zhuǎn)政策，鼓勵農(nóng)村獨生子女家庭進行土地出租、入股、合作等，并且建立良好的配套機制和機構(gòu)來促進土地流轉(zhuǎn)政策的實施，減輕農(nóng)村獨生子女父母的負擔，增加經(jīng)濟的收入，實現(xiàn)土地的養(yǎng)老保障功能。

2.提高農(nóng)村獨生子女家庭父母補貼標準，增加財政收入。2019年1月1日起，我國對獨生子女家庭的補貼標準由原來的每個月150元提高到每個月200元，在保障獨生子女家庭養(yǎng)老方面更近了一步。 但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展、物價水平的提高，現(xiàn)存的補貼制度幾乎不能滿足老人基本的物質(zhì)需求。因此，政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村獨生子女家庭的消費水平、家庭支出、父母健康狀況等綜合性因素進行分類，制定差別化的補貼標準。

（三）全方位保障農(nóng)村獨生子女家庭的養(yǎng)老服務(wù)

1.推廣多元化農(nóng)村獨生子女家庭養(yǎng)老服務(wù)模式。為更好的實現(xiàn)政府對農(nóng)村獨生子女家庭養(yǎng)老服務(wù)的供給責任，應(yīng)該構(gòu)建政府-市場-家庭多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，積極鼓勵民間資本的進入，加大對民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的扶持力度。比如，根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的實際情況給予消防整改補貼，根據(jù)人員經(jīng)費的支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出等給予一定比例的財政補貼，減少社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)濟壓力，完善養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施。

2.制定人才吸引政策及培訓(xùn)政策，提高服務(wù)質(zhì)量。政府應(yīng)從多方面保障養(yǎng)老服務(wù)工作者的供給及專業(yè)技能的提升，從而提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。一方面，對專門為農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)培養(yǎng)人員的學(xué)校加大財政補貼，鼓勵這些院校給予相應(yīng)的考生更高的助學(xué)貸款額度及獎學(xué)金數(shù)額。另一方面，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的激勵政策鼓勵高校畢業(yè)生積極投身于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中，比如在評級時為其開通綠色通道或者給予相應(yīng)的畢業(yè)生一定的經(jīng)濟補助。

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（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)）