對內蒙古民航機場集團實施全面預算管理的探討

□ 中航鑫港擔保有限公司 于錫寶/文

全面預算管理是現代企業生存和發展過程中不可或缺、行之有效的管理工具，是能把組織的所有關鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法，是成功企業管理的經驗總結。按照中央政府批準的《民航體制改革方案》實行體制改革后，國內的機場集團逐步走上了企業化運作軌道。面對日益激烈的市場競爭，許多機場都意識到運用先進管理手段的重要性，而實施全面預算管理則是機場集團實行企業化管理的必然選擇。

目前，大部分機場集團都實行了全面預算管理，從實施的情況來看，部分機場已經取得了一定的成效。但由于對全面預算管理理解的片面性和缺乏處理實務的經驗，多數機場未能取得預期的效果，本文就內蒙古民航機場集團實施全面預算管理存在的問題進行探討。

全面預算管理的概述

(一)全面預算管理的定義

全面預算管理是企業按照發展戰略目標，經過層層分解，下達到企業內部的各個經濟單位，以預算、控制、協調、考核為內容，建立一套完整、科學的數據處理系統的內部控制管理系統。

全面預算管理較好地實現了企業內部控制職能，涵蓋了企業的投資、經營、財務等企業所能涉及的方方面面，控制貫穿于全面預算管理的全過程，使企業從關注經營成果延伸到經營過程和資本資產運作過程，是企業全過程、全方位及全員參與的預算管理。

(二)企業實施全面預算管理的意義

凡事預則立，不預則廢。完整而科學的全面預算管理體系可以將企業的發展目標，以預算的形式分解到每個子公司和每個部門，實現企業內部資源的合理整合使用，使企業的發展緊緊沿著制定的戰略目標前進。企業實施全面預算管理的意義主要有：

1.有利于企業進行資源的合理配置

全面預算管理把握市場動向，著眼企業全局，從企業的戰略目標出發，根據集團各子公司和各部門使用資源的效率以及對各種資源的需求，將有限的資源進行合理的規劃和配置，避免了資源浪費和低效使用，進而減少了決策的盲目性，進一步提高了企業的綜合盈利能力。

2.有利于企業明確戰略目標和發展方向

全面預算管理使企業的戰略目標得以細化，落實到最基本的單元，使預算的執行與企業的戰略目標保持一致，確保企業的總目標建立在可靠可行的基礎之上，降低了企業的經營風險和財務風險。通過全面預算的編制，能夠將企業的短期經營策略、長期戰略規劃和企業的發展方向具體化，以便明確企業各個部門的相關責任以及努力方向。

3.有利于企業進行績效考核

全面預算管理是在對差異進行分析的基礎上進行績效評價的，分解的預算目標是對各部門進行績效考核的標準。實施全面預算管理，將預算目標與實際執行情況進行對比和分析后，可以對各個部門以及每位員工進行工作績效考核，并建立以此為依據的人事任免和獎懲制度。

內蒙古民航機場集團在實施全面預算管理過程中存在的問題

內蒙古民航機場集團正式成立于2003年12月19日，經營、管理呼和浩特、包頭、呼倫貝爾、赤峰、錫林浩特、烏蘭浩特、通遼、烏海、阿爾山等區內9家民用機場，受托經營管理鄂爾多斯、二連浩特、巴彥淖爾、阿拉善等4家機場，是一個以航空運輸保障專業化管理為核心業務，集區內機場規劃、機場建設、旅游、物流、商貿、建筑為一體的國有企業集團。

內蒙古民航機場集團內各機場的規模大小、業務范圍不盡相同，但是在預算管理方面存在的問題卻有相似之處，歸納如下：

(一)對全面預算管理的認識存在誤區，全員參與程度不夠

許多部門把全面預算管理看成是一種財務行為，片面地認為，全面預算管理就是財務管理部門對資金收支的相關計劃和措施，把全面預算簡單地定位為財務預算，甚至定位為財務部門的預算，進而認為財務管理部門應該全權負責預算的制訂和控制。錯誤的認識導致各部門只是編制自己的計劃，未能和其他部門進行有效的溝通和協作，使全面預算管理的整體效果大打折扣。

在這種認識下做出的預算，充其量只能稱得上是職能層次的預算，而不能涵蓋集團公司層和部門層的所有管理內容。缺少整合的思想，不能形成全面預算管理的協同效應，沒有真正體現“全員參與、全面預算”的管理思想，沒有真正形成“人人頭上有指標、人人心中有預算”的局面。

(二)資產關系尚未理順，導致權責利未能清晰分離

機場集團與分、子公司的資產關系尚未理順，使以資產為紐帶來強化管理、以資產的價值最大化為目標的集團公司發展戰略難以實現。國有企業改革發展深層次問題沒有解決，難以真正落實對經營者的獎懲措施，全面預算工作難度高。

(三)全面預算松弛，缺乏溝通，預算指標有效性差

缺乏溝通，導致信息不對稱。在全面預算管理中，信息不對稱主要表現在預算編制和預算執行過程中，下級管理者擁有與預算相關的信息，而上級管理者則不擁有。下級管理者參與預算編制，有利于上級管理者深入了解各部門的真實情況，而下級管理者憑借參與預算的信息優勢，建立較為松弛的預算。

缺乏溝通主要表現在：分子公司與機場集團溝通不夠，集團公司與各分子公司的整體利益一致，各分子公司在編制預算時未能與集團公司及時溝通，導致預算系統與集團的戰略目標無法銜接，背離既定目標，無法推行；財務部與業務部門溝通不夠，預算工作最終是以財務報表為成果，財務管理部未能明確地向業務部門闡述財務指標的意義、計算口徑、數據的形成過程，導致最終的預算結果完整性差，協同性弱；部門的主要負責人與分管財務的領導溝通不夠，財務預算涉及對還未發生事項的預測和判斷，而各部門主要負責人由于對集團整體狀況的視角和認識水平沒有達到一定的高度，或者沒有領會集團的戰略意圖而存在片面性。

(四)缺乏戰略導向性或者戰略不明晰，導致預算目標缺少科學依據

全面預算管理是將機場戰略轉為行動的有效工具，全面預算管理的過程是將發展戰略分解、實施、控制和實現的過程。我國機場屬地化改革以后，要求機場實行企業化運作，但是很多機場依然沒有建立起企業化運作的機制，沒有根據機場環境制定相應的戰略。沒有戰略，預算目標就無法合理地分解并落實，就會出現按歷史經驗下達的利潤或虧損指標為起點的現象，預算自然會流于形式。有些機場雖制定了預算戰略，但其預算目標的分解卻與戰略脫節，沒有將預算戰略層層分解落實到預算指標上。

(五)全面預算沒有按照預算流程進行編制

全面預算是由業務預算、投資預算、資金預算、人工成本預算以及管理費用預算等一系列按照經濟內容及相互關系有序排列的有機整體，編制順序上必須從業務部門的業務預算開始，也就是從諸如職能部門、生產部門、分子公司開始，根據集團戰略發展需要、市場狀況、資源消耗等內容，先編制各自的生產經營活動預算，然后配合經營活動的開展需要編制投資預算，最后歸集到財務管理部形成財務預算。經過自下而上、自上而下、上下結合的多次反復研究，形成最終預算，經公司最高決策層審批后，成為正式預算，逐級下達各部門執行。

但是，目前很多機場的預算都是由財務管理部根據歷史數據逐年估計，通過“拍腦袋”包辦的，導致預算未能滿足實際生產的需求，預算方案不科學、不實際；部分機場采用基層單位上報預算項目的方式，上報后由財務管理部審批，顯然比自上而下“拍腦袋”編制預算的方法更合理一些。

采用上報預算的方式，雖然能夠調動基層人員參與預算的積極性，但同時也不可避免的會出現資源浪費的情況：上報預算時寬打窄用，以便在績效考核時，不會因為超出預算而受到懲罰；年底之前用完全年預算，為下一年部門預算的增長留出空間。

(六)預算執行缺少控制，“軟預算”特征明顯

在全面預算的執行過程中，需要貫徹“剛性原則”，按照嚴格的程序進行預算調整，這樣才能保證預算控制的有效性。機場集團尚未建立完善的全面預算管理網絡和科學的管理程序，缺乏嚴格的監督制度。在預算的控制過程中，預算執行者通常以業務的特殊性為理由，對超預算和無預算的項目進行調整，投資與成本預算隨意調節，寅吃卯糧，增大了業務開支的隨意性，使預算失去嚴肅性和約束力，造成編制的預算嚴重偏離執行的結果，預算目標難以實現。

(七)責任不明確、激勵機制不健全

機場集團為了提高企業的運營效能，集團內的機場都實行了預算歸口管理，如辦公室歸口管理辦公用品、招待費等；規劃發展部歸口管理固定資產審批及計劃投資項目等；綜合保障部歸口管理地運費、油耗、資產購置等。但是由于歸口管理部門的責任不明確，職責發揮不充分，導致預算執行效果并不好。

全面預算管理是一個系統的過程，應該重視它的編制、執行、監控和調整，忽略任何一個環節都將影響預算作用的發揮。機場集團的激勵機制不合理，業績評價不客觀，容易挫傷員工的積極性，進而導致預算管理不被認同。

關于完善內蒙古民航機場集團全面預算管理的建議

(一)摒棄錯誤觀念，培育“全員參與”的企業文化

將預算管理當作是財務管理部門的事情，其他部門只提供預算管理所需要的輔助數據，這是錯誤的認識。全面預算管理是企業保證戰略實施的一種手段，對資源在企業內部的配置有著直接的影響。一方面，全面預算管理把企業的戰略規劃作為出發點，是對企業戰略目標的量化和落實；另一方面，企業運用價值管理的手段實施全面預算管理，促進公司內部資源的整合，將各個部門的崗位職責具體目標和集團的價值相聯系，使得對企業業績的考核更加具有導向性和系統性。只有建立在對集團價值鏈進行分析的基礎上制定的預算，才能保證集團各分子公司和各個部門之間的利益得到有效的協調，進而促進集團的價值創造。

財務部門在預算編制中的作用，主要是從財務角度為各部門、各業務預算提供關于預算編制的原則和方法，并對各種預算進行匯總和分析，采用價值形式反映各業務預算情況，而非代替具體的部門去編制預算。

全面預算管理是一項科學的控制行為，涵蓋企業所能涉及的所有方面，具有全員參與的特征。所以，集團公司要注重培育、宣傳“全員參與”的企業文化，進而保障全面預算管理更好的實施。

(二)細化全面預算的目標，構建科學合理的全面預算組織體系

理清企業集團與分子公司的權責歸屬，是全面預算管理順利運行的基本條件。細化全面預算的目標，應將預算的總目標劃分成相應的分預算，規定執行分預算的具體部門，分預算的執行部門可以將分預算目標進一步細化，交與下級部門完成，使得每個部門都成為全面預算管理的責任中心，形成全面預算管理的職責網絡。

隨著現代化企業制度改革的深入，許多企業都實行了集團化管理，多層級的法人架構必然要求建立相互關聯的多層級預算管理組織體系。明確預算審批機構、預算管理委員會和預算工作組的職責，共同完成全面預算管理工作。其中，預算管理委員會作為全面預算管理的決策機構，根據企業發展戰略，審查批準整合企業的預算方案，協調預算的編制、調整、執行、分析和考核；預算工作組是日常管理和決策的執行組織。子公司和參股公司應設立獨立的預算管理委員會，負責組織編制和審查批準本企業預算方案，并協調預算的調整、執行、分析和考核。

(三)制定全面預算管理制度，兼顧剛性與彈性的原則編制預算

制定健全有效的全面預算管理制度，是保證預算得以準確執行的前提。企業實行全面預算管理，應從企業的實際情況出發，明確全面預算管理的目的、原則、內容、管理體制、組織機構設置及其職責、權限等，預算編制、審批、執行、調整、監控、評價和考核等各環節的工作流程和內容，制定與本企業相適應的全面預算管理制度，使全面預算管理的過程更加制度化、程序化和規范化。

全面預算的編制和執行必須強調剛性原則。然而，貫徹預算的剛性原則，并非不考慮全面預算環境的變化、公司業務流程結構的變化和外部市場變化對預算指標的影響，而是要按照嚴格的程序調整預算，以保證全面預算的準確性和預算控制的有效性。全面預算管理工作中，企業應有意識地建立預算的全員參與機制。

(四)加強全面預算的執行與控制

企業在抓好全面預算管理事后考核評價工作的同時，應不斷完善預算執行監控體系，及早發現預算執行過程中的偏差動因，快速采取糾偏行動，而不是等到偏差產生后，進行事后的處置。企業應設置專業的預算執行與監控部門，該部門直接隸屬于預算管理委員會，專門監控企業預算執行情況。

企業要嚴格遵守全面預算管理的流程和制度，不搞特殊，使各項預算都處在一個可控的狀態。在預算的編制過程中，各責任主體都可以充分地表達自己的意見和建議，進行討價還價。但是，預算標準一經確認，任何單位和個人都必須嚴格遵照預算執行，不能因為一些特殊情況就網開一面，否則將嚴重影響預算的權威性和嚴肅性。

(五)完善預算的業績評價機制，優化公司的激勵制度

在設置和選擇評價指標時，要堅持“以人為本”的原則，要充分考慮生產類、技術類、管理類等崗位的特點，結合管理層次、工作性質、承擔任務等條件，將各級部門崗位的薪酬與業績指標完成情況掛鉤，使全體職工為實現預算目標而努力。要采用定量評價和定性評價相結合的方式進行業績評價，具體應用時，靈活針對不同的分析對象采用不同的方法。

企業要把考核與獎懲作為全面預算管理的重心，建立一個行之有效的業績評價與獎懲體系，將預算責任與單位和個人的經濟利益掛鉤，尤其是要與企業經營者的經濟利益掛鉤，利用預算的激勵導向作用，提高企業對預算工作的重視程度，使預算成為約束企業生產經營活動的法則，進而實現預算與績效考核之間的良性循環。

全面預算管理是實現企業戰略目標，提升經營績效、實現公司內控的有力工具，也是企業防范風險、應對危機的法寶。全面預算管理是協調的工具，是控制的標準，是考核的依據，是推行企業集團內部管理規范化和科學化的基礎，同時也是促進各級經營管理人員自我約束、自我發展的依據。公司有預算不代表有好預算，有好預算也不代表能執行好預算。所以，內蒙古機場集團要不斷更新觀念，明確當前全面預算工作的重點和難點，建立與自身特點相適應的全面預算管理控制體系，才能讓各個部門、各個分子公司將自身目標與集團公司預算整體目標緊密結合在一起，進而提高預算管理的效果和效率。