鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村宅基地制度改革研究

[摘 要] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化和破解“三農(nóng)”問(wèn)題的重大政策導(dǎo)向，其基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置和粗放利用，使得農(nóng)村大量的土地資源被浪費(fèi)，因此“盤活”這些潛在土地資源成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的主要抓手。農(nóng)村宅基地制度改革可以促使更多的社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村，促進(jìn)農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興中宅基地制度改革要找到宅基地有序流轉(zhuǎn)、有償使用和有償退出等方面的突破口，推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;宅基地制度改革;三權(quán)分置;有償退出

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）10-17-3

城鄉(xiāng)二元化體制和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，使土地、資本、勞動(dòng)力等要素大量向城市流動(dòng)，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型。現(xiàn)如今，鄉(xiāng)村大部分年輕勞動(dòng)力選擇到大城市打拼，大量的農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)，加劇了農(nóng)村社會(huì)的衰落。農(nóng)村宅基地制度作為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性制度之一，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)保障了農(nóng)民的居住需要和相關(guān)的福利，也是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的極為重要的政治制度。然而，現(xiàn)行宅基地制度在大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求，也無(wú)法滿足實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。

黨的十九大報(bào)告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為決勝全面建成小康社會(huì)需要堅(jiān)定實(shí)施的七大戰(zhàn)略之一，這使得農(nóng)村成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要場(chǎng)所。新時(shí)代背景下，農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新真正需要指向的目標(biāo)應(yīng)是突破城鄉(xiāng)二元土地制度構(gòu)架，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、振興鄉(xiāng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村宅基地制度改革概述

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步提升了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效和生活富裕。產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，由此吸引更多市場(chǎng)主體參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間;生態(tài)宜居是指美化鄉(xiāng)村環(huán)境，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)鏈，使得鄉(xiāng)村成為農(nóng)民宜居、城市人向往的“寶地”;鄉(xiāng)村文明是指要發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化，并將傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明與現(xiàn)代的文明結(jié)合到一起，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的文化軟實(shí)力;治理有效關(guān)鍵在于基層民主的建設(shè)和科學(xué)的決策機(jī)制的創(chuàng)新;生活富裕的關(guān)鍵是減少城鄉(xiāng)居民的收入差距，促進(jìn)農(nóng)民增收。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意在解決農(nóng)村凋敝的問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全方位的振興戰(zhàn)略。

1.2 我國(guó)宅基地制度發(fā)展歷史與現(xiàn)狀

1.2.1 歷史回顧。中華人民共和國(guó)成立后，農(nóng)村宅基地制度的變遷可以分為3個(gè)階段：第一階段是1949—1956年，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民擁有宅基地和房屋的所有權(quán);第二階段是1957年至改革開(kāi)放初期，宅基地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有農(nóng)民使用，并允許城鎮(zhèn)居民取得宅基地;第三階段是改革開(kāi)放至今，《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)一步明確了“一戶一宅”、無(wú)償分配、限制宅基地入市流轉(zhuǎn)等規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民集體所有和農(nóng)民房屋在集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍內(nèi)可以進(jìn)行買賣的政策逐步形成。在這個(gè)階段，“房地一體”政策變?yōu)椤胺康胤蛛x”。這實(shí)際上是一種政策上的悖論，一方面農(nóng)民宅基地屬于農(nóng)民所有，農(nóng)民有租賃和買賣宅基地的權(quán)利;另一方面又不允許宅基地出租和買賣。改革開(kāi)放以前，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是封閉式的自然經(jīng)濟(jì)，各類生產(chǎn)要素是在該集體組織內(nèi)進(jìn)行配置。改革開(kāi)放以后，宅基地制度雖經(jīng)多次調(diào)整和完善，總體上走過(guò)了一條不斷強(qiáng)化的道路。

1.2.2 發(fā)展現(xiàn)狀。歷史上宅基地是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)狀況主要體現(xiàn)為留存下來(lái)的“祖宅”[1]。宅基地是指以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提的農(nóng)村居民，為了他們生產(chǎn)和居住的需要，從集體經(jīng)濟(jì)組織里無(wú)償取得，可用來(lái)建造農(nóng)房以及曬壩、飼養(yǎng)廠等附屬生產(chǎn)生活設(shè)施的農(nóng)村集體建設(shè)用地[2]。宅基地由于其居住和風(fēng)險(xiǎn)保障功能及農(nóng)民的“祖宅情結(jié)”，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有一定的特殊性[3]。但是，隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化，宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能在不斷增強(qiáng)[4]。發(fā)展農(nóng)村金融的關(guān)鍵在于農(nóng)村宅基地的抵押融資功能的實(shí)現(xiàn)[5]。在保障農(nóng)民“戶有所居”的前提下，逐步開(kāi)放宅基地入市流轉(zhuǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)利益主體之間的共贏[6]。

宅基地流轉(zhuǎn)可以看作是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為主要問(wèn)題在于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能受限。雖然法律規(guī)定了農(nóng)村集體對(duì)宅基地的所有權(quán)，但是實(shí)際上大部分農(nóng)村集體的所有權(quán)被虛置，而只有小部分收益權(quán)和處分權(quán)。目前，宅基地流轉(zhuǎn)遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題包括宅基地退出和補(bǔ)償問(wèn)題。宅基地權(quán)能的不完整導(dǎo)致自愿有償退出制度難以構(gòu)建，使得大量的農(nóng)村宅基地閑置[7]。在此背景下，宅基地“三權(quán)分置”改革開(kāi)始進(jìn)入學(xué)者視野。

2 宅基地制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

2.1 試點(diǎn)情況說(shuō)明

2.1.1 宅基地的功能擴(kuò)展至經(jīng)營(yíng)性用途。在云南省大理白族自治州，許多農(nóng)戶將其閑置宅基地和農(nóng)房出租給第三方經(jīng)營(yíng)客棧、餐飲等，如銀橋鎮(zhèn)在探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐中，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小了征地范圍，同時(shí)又為鄉(xiāng)村振興提供了用地支撐。將銀橋村0.287 hm2閑置宅基地作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村三產(chǎn)融合，進(jìn)一步釋放增加宅基地經(jīng)營(yíng)用途發(fā)展產(chǎn)業(yè)的改革紅利[8]。試點(diǎn)的實(shí)踐表明，將宅基地的居住保障性功能擴(kuò)展到經(jīng)營(yíng)性用途可以為我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供用地保障[9]。

2.1.2 推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。值得一些不發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒的試點(diǎn)改革主要為江西省余江縣宅基地制度的改革。余江縣建立村民事務(wù)理事會(huì)，給予村民事務(wù)理事會(huì)宅基地退出、收取有償使用費(fèi)等權(quán)利，真正有效地發(fā)揮了村民自治組織的主體作用，在很大程度上激發(fā)了農(nóng)民參與宅基地改革的熱情，也進(jìn)一步增強(qiáng)了村內(nèi)各主體之間的凝聚力[10]。余江縣在農(nóng)村村民自治方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于探索我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式有借鑒意義。

2.2 試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

2.2.1 宅基地退出的資金不足。目前，閑置宅基地的退出機(jī)制主要通過(guò)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)。重慶市對(duì)退出的宅基地，各地區(qū)按照相關(guān)的規(guī)定給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償。之后，農(nóng)民退出的宅基地由當(dāng)?shù)赝恋卣頇C(jī)構(gòu)將其復(fù)墾為耕地，歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，然后將新增的建設(shè)用地指標(biāo)用作地票，進(jìn)入重慶市農(nóng)村土地市場(chǎng)進(jìn)行交易[11]。

2.2.2 宅基地流轉(zhuǎn)活力不足。目前，宅基地流轉(zhuǎn)只限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。在部分試點(diǎn)中，如浙江省義烏市主要通過(guò)租賃、抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不僅期限、用途有嚴(yán)格的限定，目前流轉(zhuǎn)主體也僅限于銀行。

2.3 試點(diǎn)中值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入懸殊的主要原因在于農(nóng)村的市場(chǎng)化程度低，不能使資源有效流通起來(lái)，使得農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入減少。那么，如何有效流轉(zhuǎn)農(nóng)村的閑置宅基地，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，打破城鄉(xiāng)二元制度，成為一個(gè)值得深入思考的問(wèn)題。要盤活農(nóng)村閑置的宅基地資源，就必須采取相應(yīng)的對(duì)策。例如，對(duì)那些有旅游開(kāi)發(fā)前景的閑置宅基地，可以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，真正將閑置宅基地合理地利用起來(lái)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供實(shí)踐支持。

3 鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村宅基地制度的改革建議

3.1 探索宅基地“三權(quán)分置”

目前，宅基地改革的關(guān)鍵還在于還權(quán)賦能，應(yīng)走出宅基地的居住保障功能，進(jìn)一步打破宅基地財(cái)產(chǎn)功能受限的局勢(shì)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的核心就是在農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)不變的前提下，實(shí)現(xiàn)宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的分離。通過(guò)放活宅基地的使用權(quán)，為社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村的大門提供了鑰匙，如此一來(lái)，宅基地可以做到成片建設(shè)，形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，引導(dǎo)資本留在農(nóng)村，增加當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)率。

3.2 探索宅基地有償使用機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然大量的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，使得農(nóng)村居住人口急劇減少，但是農(nóng)村建設(shè)用地卻仍處于高速增長(zhǎng)的狀態(tài)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個(gè)重要因素就是宅基地的分配和占用是無(wú)償?shù)摹Ｒ虼耍枰剿髡赜袃斒褂脵C(jī)制。宅基地的有償使用是指由于歷史原因?qū)е隆耙粦舳嗾被蛘孛娣e超標(biāo)的，需要采用有償使用的辦法，加大農(nóng)民多占宅基地的代價(jià)，才能有效地防止多占宅基地現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)展。

3.3 探索宅基地有償退出機(jī)制

宅基地制度改革的關(guān)鍵在于農(nóng)民權(quán)益的保障和土地資源的集約利用，所以我國(guó)應(yīng)優(yōu)化宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，讓農(nóng)民更加愿意退出其閑置的宅基地。這可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約利用，推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施[12]。筆者認(rèn)為首先應(yīng)合理制定農(nóng)戶宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益;其次考慮到宅基地對(duì)農(nóng)戶家庭仍具有較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，為了防止農(nóng)民流離失所，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)宅基地退出的主體加以限制;最后應(yīng)探索宅基地退出的多元化補(bǔ)償形式。

3.4 建立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

實(shí)際上，一些擁有特殊的自然資源的宅基地淪為商人和企業(yè)的投資對(duì)象，改變了宅基地的用途。同時(shí)，一些地方政府為了自身的利益，強(qiáng)迫農(nóng)村居民退出宅基地?fù)Q取城市戶口，這可能會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。因此，為了防范這種風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，需要建立宅基地流轉(zhuǎn)、入市等的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是要嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)的范圍;二是要充分尊重農(nóng)民意愿，禁止任何主體強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地;三是要建立宅基地流轉(zhuǎn)后的增值收益分配機(jī)制，保障各方主體的合法收益;四是要建立宅基地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，禁止城市人購(gòu)買宅基地用作投資等用途[13]。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著力破除城鄉(xiāng)二元的體制機(jī)制問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，市場(chǎng)配置資源要素將起到?jīng)Q定性作用。土地作為鄉(xiāng)村的關(guān)鍵要素，由于其財(cái)產(chǎn)權(quán)益不明確、權(quán)屬不清晰，難以進(jìn)行市場(chǎng)化配置，也難以與其他要素進(jìn)行資源重組，制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村“三塊地”改革中，宅基地制度改革涉及廣大農(nóng)民的根本利益，能促進(jìn)城鄉(xiāng)要素之間的流動(dòng)與重組，所以宅基地制度改革需要從宅基地的“三權(quán)分置”、有序流轉(zhuǎn)以及有償使用和退出等方面著手，以此作為鄉(xiāng)村振興的突破口，并且在實(shí)踐中應(yīng)充分發(fā)揮宅基地制度改革對(duì)于鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本驅(qū)動(dòng)作用。

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