農村“兩權”抵押貸款試點中存在的問題與對策

[摘 要] 國家級農村“兩權”抵押貸款試點工作已經開展3年，總體來說效果顯著，較好地解決了試點地區農業經營主體的融資難問題。但是，從多個角度來看還存在一些問題，需要深入探討予以解決。基于此，本文分析農村“兩權”抵押貸款試點中存在的問題，提出推動金融機構“兩權”抵押貸款發展的對策。

[關鍵詞] 土地經營權;住房財產權;“兩權”抵押貸款

[中圖分類號] F832.43 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）10-42-2

“兩權”抵押貸款，是指農戶和其他農業經營主體通過抵押其承包土地經營權和住房財產權向銀行等金融機構進行貸款，用于解決長期以來農民資金短缺的問題[1]。為了充分利用農村的現有資源進行融資，解決長期以來農民資金短缺問題，2015年8月國務院公布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，隨后通過文件公布了進行“兩權”抵押貸款的試點城市。為了響應國務院號召，中國人民銀行與有關部門在2016年3月15日聯合發布《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，對“兩權”抵押貸款試點工作提出明確要求，確定了日后推進“兩權”抵押貸款試點工作的方向。《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的發布對加大“三農”資金的供給額度和農村金融改革創新的推行奠定了基礎。但在實際工作中仍然存在許多問題。因此，本文對在試點工作中出現的問題進行分析，并提出一些建議。

1 農村“兩權”抵押貸款試點中存在的問題

1.1 法律法規存在的問題

為了積極推進農村“兩權”抵押貸款試點工作，試點地區暫停了《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》的相關條款。在試點地區法律已經不再禁止將耕地、宅基地進行抵押的前提下，在農地、農房抵押方面依然存在一些法律法規問題。從土地流轉的角度來看，農村土地流轉合同期限較短，合同不規范導致合同的有效性缺失等，進而導致流轉土地的經營權存在不穩定性。由于土地是農戶承包的，對于通過流轉取得經營權的新型農業經營主體來說，在進行抵押貸款時必須經過承包農戶的同意，因此，承包方的決定對抵押貸款的順利進行顯得十分重要。從農房抵押的角度來看，法律規定宅基地使用權只屬于農村集體經濟組織，不能隨意將其轉賣給非本集體的他人。由于房地產轉讓要求房地一體，這就阻礙了銀行對抵押物的處置。

1.2 農地價值評估問題

長期以來，由于農村大部分土地都是村民之間流轉，沒有形成“市場價格”，同時農村土地交易缺乏成熟的土地評估體系和經驗。此外，在農村土地經營權抵押貸款過程中，農戶的農業生產收入難以得到評估，受不確定因素影響較大。由于所在的地理位置和房屋的新舊程度等因素的影響，農房的價值也難以得到評估。在“兩權”抵押貸款試點中，沒有統一的評價和定價標準，也沒有相關的通用做法。大部分評估工作人員都是根據自己的經驗和相關條件來進行估價的，還有一些地方土地評估環節不符合監管要求。

1.3 手續流程復雜煩瑣

為積極推進“兩權”抵押貸款業務，國家積極推進農業貸款激勵、農村金融機構專項費用補貼等措施。金融機構發放貸款后，補貼的申請、審核和發放程序復雜、時間長。土地權利確認與頒證的困難嚴重影響了土地經營權抵押貸款的進度。目前，人們普遍缺乏房屋所有權的資料，建設房屋的審批程序不完善，房屋的建設沒有通過事先批準，房屋建設面積超標，導致確認房屋權利的工作開展難度大。此外，近年來各類農村金融機構推出了很多涉農信貸產品，農民貸款的可得性和便利性不斷提高。相當多的農民可以通過自己的信用輕松獲得數萬元的可循環使用的貸款，這比手續煩瑣的“兩權”抵押貸款更具優勢[2]。

1.4 金融機構“擔憂”問題

當金融機構涉及“兩權”抵押貸款時，他們會感到擔憂。目前，雖然政府已經出臺了相關措施，但金融機構仍然不愿開展“兩權”抵押貸款，大多數金融機構也沒有動力去實施政府的“惠農”號召。原因是在借款人因種種原因無力償還貸款時，銀行需要去處置借款人所抵押的抵押物，而抵押物在市場上交易是非常困難的，從而導致變現十分困難，很有可能出現貸款無法收回、抵押物處置不出去的兩難局面。從土地承包經營權的角度來看，相關法律法規不能改變集體性質和土地用途。對于農戶所抵押的耕地，由于不允許改變用途，無法在其上面開展一些經濟收益高的項目，使土地在交易市場上流轉起來十分困難。從農房抵押貸款的角度來看，農房難以處置，即使一些試點城市暫時同意將農房賣給城鎮居民，但一些農房在交易成功后卻對一些該有的基本權益如戶籍等問題無法給出令人滿意的解決方法。由于農戶都有自己的房子，不允許多占宅基地，導致其購買意愿很弱，沒有囤房、炒房現象。因為農房的特殊性，使其成為難以處置的抵押品。銀行取得的抵押農用地、房屋分散，處置時受讓人難以大規模使用，經濟價值不高，增加了變現的難度。由于“兩權”抵押貸款多用于農業生產，農作物的價格較低，并且產量受自然環境影響較大，這樣借款人的生產經營活動多是高風險、低收益的。因此，農村“兩權”抵押貸款的信用風險較高。

2 推動金融機構“兩權”抵押貸款發展的對策

為促進農村“兩權”抵押貸款的發展，提高農民“兩權”抵押貸款的可得性，充分發揮農村現有資源融資功能，解決“兩權”抵押貸款試點中存在的問題，可以采取以下措施。

2.1 繼續完善相關法律法規

為了全面實施“兩權”抵押貸款，政府需要對《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的相關規定進行調整和修改。例如，對農村土地流轉合同進行統一的規范，進一步明確其效力。在一些試點地區，取消對宅基地使用權流轉的限制，擴大農房受讓范圍，使農村住房可以充分流向市場，進一步挖掘農村資本，更好地促進農村經濟發展。通過一系列措施使“兩權”抵押貸款擁有法律保障，保證各方利益主體的權益得到合法實現。

2.2 建立統一的評估體系和簡化手續流程

政府應建立中立的農村土地和宅基地價值評估機構，為農村土地和宅基地價值評估培養專業人才。建立一個統一的評估定價標準，這個標準是每單位面積農地和農宅的最低標準，然后在此基礎上加上附加價值，附加價值由農地上種植農作物的種類、農宅的新舊程度等因素決定。當地金融機構可以根據標準評估農舍和農田的價值，解決由于地理位置、經濟條件等不同產生的差異。并將這一流程和結果公開化、透明化，讓農民感受到公平、公正[3]。同時，政府應簡化流程，縮短工作周期。金融機構應對“兩權”抵押貸款實施利率優惠，提高工作效率，切實為農民提供方便。

2.3 建立科學有效的風險處置和補償措施

在現行政策基礎上，要充分利用互聯網，制定科學完善的交易程序、合理的交易規則和管理方法，建立規范、統一的農村產權交易平臺，積極鼓勵各方參加農村產權交易，可以采取多種方式來處置抵押物，如貸款重組、招標、協議轉讓等，從而推進產權交易工作。政府和金融機構應合力對“兩權”抵押貸款進行金融創新，建立“信用+產權+保險機構”的新形式，以農戶在央行征信系統的信用狀況為基礎，第一次“兩權”抵押貸款額度仍然以現行的信用貸款額度為基礎，可以多做一些貸款期限1年以上的貸款，銀行對貸款期限超過1年的貸款利率給予優惠（1年內的貸款利率保持不變）[4]。對于貸款后積極償還的農戶，增加農戶信用度，適當提升下一次貸款的額度和給予一些貸款利率優惠。同時，引入保險公司，在農戶進行“兩權”抵押貸款時強制要求購買農業保險，當然農民只付其中的一小部分保費，剩下的部分由政府補貼支付。例如，種植農戶向農信社借入一個期限為2年的貸款，銀行優惠了3個月的利息，購得一份農業保險，當第一年因自然原因造成減收減產而農戶無力按時還款時，農業保險可以有效解決農戶當年的生活問題，農戶可以把第一年賣的錢和農業保險的賠款投入下一年生產，可以增加一次用收益還本付息的機會。政府和金融機構應不定期組織工作人員在農村進行新產品等金融知識的介紹，讓農民可以掌握新的農村金融咨詢，來根據自身情況調整自己的資產。對于農民來說，要充分意識到農戶信用的重要性，要做到按時還款。村委會可以組建貸款小組，讓成員互相督促，減少壞賬情況。對于信用狀況好的小組，可以聯合當地農信社、農商行對其進行獎勵并大力宣傳，充分發揮其榜樣作用。

參考文獻

[1]楊紅朝.“三權分置”下承包土地經營權抵押融資的制度供給[J].江蘇農業科學，2018（20）：370-373.

[2]馬婧，羅劍朝.農戶認知對其參與農地經營權抵押貸款行為的影響研究[J].人文雜志，2018（11）：72-77.

[3]高勇.我國農村兩權抵押融資的試點經驗及啟示[J].新疆財經，2015（3）：5-11.

[4]吳培清.農村兩權抵押貸款試點實踐與思考：以福建省古田縣為例[J].福建金融，2018（5）：44-50.