基于民航強國視角對推進空管高質量發展的思考

□ 民航局空中交通管理局 鐘 濤/ 文

新時代民航強國建設是民航局黨組在新的歷史方位作出的重大決策部署。只有深刻把握中國特色社會主義進入新時代對空管工作的具體要求，深刻把握習近平新時代中國特色社會主義思想對空管工作的具體指引，深刻把握我國社會主要矛盾變化在空管領域的具體體現，聚焦空管發展的總體目標、歷史方位、關鍵任務和基本原則，堅持問題導向和目標導向，才能全面推進空管高質量發展。

深刻理解推進空管高質量發展的時代背景

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段，必須堅持質量第一、效益優先、以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。習近平總書記要求：要站在國家戰略和國家安全的高度，加強對我國航空安全保障體系建設的總體規劃和統籌協調，著力提高航空安全監控能力、技術裝備支撐能力和應急反應處置能力，切實維護我國航空安全。習近平總書記強調：民航業是重要的戰略產業，要始終堅持安全第一，嚴格行業管理，強化科技支撐，著力提升運輸質量和國際競爭力，更好服務國家發展戰略，更好滿足廣大人民群眾需求。進入新時代，民航局黨組提出了“踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、完善三張網絡、補齊四個短板” 的總體工作思路，明確了民航強國應當具備的“八個基本特征” 和民航高質量發展的 “五個顯著特征”，對新時代民航強國進行了清晰定位。這是習近平新時代中國特色社會主義思想在民航領域最直接的體現，是民航強國建設的行動指南，是空管高質量發展的根本遵循。

清醒認識推進空管高質量發展的短板和不足

黨的十九大明確指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。聚焦新矛盾，空管的保障能力和運行效率還不能滿足民航業快速發展的增量需求，發展質量和服務品質還不能滿足人民群眾航空出行的美好需要。

從系統內部看，一是保障能力還不強，保障能力還不能適應大通道、大終端、大流量、多跑道、高密度的運行需求；二是運行效率還不高，運行效率與行業快速發展需求和公眾出行需要之間還存在一定差距；三是服務水平還不高，管制和服務之間的邊界和效應還沒有完全理清；四是系統發展還不協同，不同地區、不同專業、不同層級之間的發展還不平衡不充分；五是隊伍能力還不強，三級組織的規劃、統籌、領導、管控和管制、通導、氣象等幾大領域的專業素養、專業能力、專業引領與行業快速發展對空管擴容增量、提質增效的需求還不相適應。

從行業層面看，一是行業整體聯動不夠，與機場、航空公司等運行主體之間的發展不協調，在戰略規劃、發展機遇、政策資源等方面對接共享還不夠，空管作為民航運行中樞的作用沒有得到充分發揮；二是軍民航空管深度融合不夠，推進國家空域管理體制改革進展緩慢，短期內還無法從根源上解決安全、正常與效率三者之間的突出矛盾；三是通航保障服務體系建設不夠，全系統與通航企業、地方政府發展通航產業的互動不夠，對通航的保障和服務還沒有完整的法規、標準和規范；四是新技術應用支撐不夠，空管設施、設備和系統等關鍵領域的國產化、自動化、智能化水平還不高，與工業企業、科研院所在產學研用等方面融合還不夠，技術創新還不能滿足空管運行的現實需求；五是基礎設施建設緩慢，建設速度跟不上行業發展的需要，還處于被動適應行業發展的狀態。

在民航強國戰略構建看，一是安全管理體系還不完善，系統安全的現實需要與安全的思路理念、設計規劃、規章標準、監督管理之間還不配套；二是運行保障體系還不完善，航班保障架次增長與保障資源、保障能力、技術支撐之間還不配套；三是綜合管理體系還不完善，行業發展需求與系統的資源支撐、政策配套、隊伍能力、系統管理之間還不配套；四是力量建設體系還不完善，現有的資源力量與行業定位、行業需求、產業訴求之間還不配套。

全面推進空管高質量發展，本質上并不是解決基礎設施建設的保障能力問題，也不是解決技術和設施設備的代差問題，而是消除統籌空管安全和空管發展的制度差，構建服務國家戰略體系、服務國防軍隊建設、服務人民航空出行的國家空管體系和國家空管能力，迫切需要對空管高質量發展作出全局性、長遠性、根本性的謀劃。

精準聚焦推進空管高質量發展的總體目標

推進空管高質量發展，應該確立一個怎樣的總體目標？這是推進空管高質量發展的首要問題和基本前提。航標差之毫厘，泊點就會謬以千里。縱觀世界主要民航大國的空管發展，聚焦中國民航的具體國情，空管高質量發展的總體目標是加快形成全要素、多領域、高效益的發展格局。

全要素是指資源形式，就是要實現設施設備、技術、人才、管理等所有要素在空管安全和空管發展兩大體系之間共享共用，以及政策、制度、標準、規范、文化等所有支撐性條件相互滲透兼容，打破跨部門、跨地區、跨專業、跨層級阻礙空管高質量發展的各類障礙，充分整合全行業、全系統資源，使有利于空管安全能力和發展能力提升的全部要素實現無縫對接，最大限度地促進空管安全和發展，推進空管的質量變革、效率變革、動力變革。

多領域是指發展范圍，就是要在更大范圍、更廣領域將空管的安全能力和發展能力融入中華民族偉大復興的歷史進程和民航強國建設的時代征程，在基礎設施建設、行業協同發展、科學技術支撐、培訓資源整合、后勤服務保障、隊伍能力建設、軍民融合發展等方面加快形成高質量發展態勢，努力構建基礎建設體系、協同發展體系、運行服務體系、技術支撐體系、教育培訓體系、人才隊伍體系、法規標準體系、綜合管理體系、后勤保障體系、軍民融合體系。

高效益是指發展效果，就是要實現資源互通互補互用，通過空管安全能力和發展能力的兼容發展，實現空管系統對促進民航業發展效應的最大化，以及對國防建設和經濟建設支撐效應的最大化，發揮空管一體化和空管高質量發展對民航發展的溢出效應，盡最大可能使空管建設和行業發展共用一個平臺，特別是與機場、航空公司等運行主體強化戰略協同、機遇協同、政策協同，提高資源利用效率，減少重復建設和資源浪費，做到一份投入、多份產出、多重效益。

實現全要素、多領域、高效益的空管高質量發展格局，還要同步構建軍民一體化的國家空管體系和國家空管能力，在國防安全和經濟發展兩大方面實現國家空管體系和國家空管能力現代化，打造軍民航空管一體化的安全保障力、科技支撐力、文化引導力、政策驅動力、制度約束力和規劃引領力，為軍民航空管深度融合發展應該往哪里深、往哪里融確立正確的航標。

緊緊鎖定推進空管高質量發展的歷史方位

目標定位確定之后，現實起點至關重要。近些年來，空管發展邁出堅實步伐，取得了豐碩成果，但與“全要素、多領域、高效益” 的發展目標相比，還有相當差距。當前，推進空管高質量發展，還面臨思路理念跟不上、頂層統籌統管體制缺乏、政策法規標準制度和運行機制滯后、系統一體化管理體系和管理能力不足等問題，這些問題集中表現為黨中央多次指出的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題。

體制性障礙是當前制約空管高質量發展的第一難題，實際上也是根本性問題。高質量發展必然要求空管系統一體化管理。系統一體化管理的基本職能是統籌、管控、整合、協同，而現行體制中卻存在明顯的 “碎片化” 傾向。一是民航局空管局與各地區空管局之間總體上仍處于總部和地區分割的 “二元體制結構”，民航局空管局、地區空管局和空管分局（站）三級組織之間還缺乏有效的縱向貫通；二是各地區空管局之間缺乏統籌協調，各說各話、各干各事，各地區空管局在一體化體制上還存在資源、信息、人才等流通流動不順不暢等現象；三是系統內部各專業領域各自為政、多龍治水、多張皮的現象突出，多頭提要求、分散搞對接、各自抓建設的需求對接障礙明顯。

結構性矛盾主要表現為空管的安全和發展雙重需求日益擴大，而系統內部各領域的中低端供給能力相對過剩，高端供給能力相對不足。民航業已經成為經濟發展新的動力源，各地方政府新建改建擴建機場的熱情越來越高，各航空公司運力增加機隊規模越來越大，航空市場需求越來越旺盛，飛行流量逐年增大，空管安全和發展的結構性矛盾越來越凸顯。這些矛盾，在空域資源利用、航班正常率提升、空管技術應用、人力資源開發、系統資源統籌等領域尤為突出。同時，大量關鍵設備、核心技術、高端產品還依賴進口，國產化率不高，設施、設備和系統建設依然存在 “七國八制” 現象，建設、維修維護和升級改造成本很高，人工智能、大數據、云平臺等新技術應用相對短缺。

政策性問題主要是即有政策體系難以支撐高質量發展。目前，在系統層面還缺乏規范空管高質量發展的方針、原則、組織領導、管理機制、責任義務、配套保障等方面的規范性、綜合性制度，空管設施設備國產化科研生產、智慧空管的技術應用、綜合性復合型高端人才培養等領域相關法規政策相對薄弱，難以對高質量發展的主體起到應有的約束作用。

重點突出推進空管高質量發展的關鍵任務

東南西北中區域發展不平衡不充分形成各地區飛行流量和保障架次不均衡、行業快速發展航空市場不斷提高的增量需求、社會公眾航空出行的安全感獲得感幸福感提升、國防軍隊建設對空域資源的需要、現有科學技術手段對空管運行安全的支撐，都與全系統承擔的行業責任之間存在一定差距。在這種背景下推進空管高質量發展，不可避免會有趕超型發展和主導型發展的色彩。

這種特殊的高質量發展路徑，決定了空管從高速發展轉向高質量發展亟需解決三大任務：明確空管系統的屬性定位和發展方向、健全完善相關領域的政策制度體系、協同推進空管領域軍民融合。

明確空管系統的屬性定位和發展方向，是推進空管高質量發展的基本前提。空管能干什么？不能干什么？應該干什么？邊界在哪里？是什么性質？適用什么規則？明確界定清楚，定好位，才不會缺位、錯位和越位。

健全完善政策標準規范制度體系，既是促進空管高質量發展的基本任務，也是推進空管高質量發展的根本保障。目前正值空管高質量發展政策標準規范制度的深度發育期和體系形成期，能否有效化解影響和制約空管高質量發展的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題，關鍵在于未來相關政策標準規范制度的發育狀況，必須將影響空管安全和發展的全局性問題、單靠某一部門某個地區難以協調解決的突出問題、各領域高質量發展亟需解決的關鍵問題通盤考慮，構建包括政策、標準、人員等在內的綜合舉措體系。

微觀層面，主要進行基層一線運行單位在運行領域的標準、規范、技術、管理等要素的協同融合、統籌協調和整體推進，尤其注重探索建立和構建設施設備、管理系統、運行系統的一體化，同標同號同型，健全空管系統高質量發展的組織細胞，夯實高質量發展的微觀基礎。

中觀層面，著重優化區域空管協同發展布局，尤其需要遵循國家發展戰略和區域經濟布局與區域空管協同發展相統一的原則，把空管高質量發展同“一帶一路”倡議、京津冀協調、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等國家發展戰略和東北振興、中部崛起、西部開發等區域發展戰略緊密結合，充分發揮各省市區的區位優勢和資源優勢，聚合民航與地方各種要素資源，培育空管高質量發展的示范區、樣板區，探索區域聯動、分工協作、協同推進的空管高質量發展創新體系，形成空管新質安全能力和新質發展能力相互促進的區域高質量發展格局。

宏觀層面，著力在各領域的高質量發展上取得重大突破，一是加強基礎設施建設領域的統籌，增強對空管安全和空管發展的整體支撐能力；二是加強安全管理領域的統籌，持之以恒抓基層、打基礎、苦練基本功，構建完善的安全管理體系；三是加強運行領域的統籌，找準運行效率和服務質量的痛點，提升運行效率和服務能力，構建有效的運行服務體系；四是加強專業技術領域的統籌，建設具有中國特色的管制、通導、氣象、情報等專業體系，加快技術裝備、系統集成等領域的軍民融合發展和國產化進程，建立安全可靠的專業技術保障體系；五是加強科技創新領域的統籌，建立和完善科技創新體系，著力提高空管高質量發展的創新能力；六是加強人才隊伍建設領域的統籌，完善高質量發展的人才培養使用體系；七是加強法規標準領域的統籌，形成一整套系統完備、科學嚴謹、運行高效的法規標準體系；八是加強后勤服務保障領域的統籌，提高空管后勤服務保障的專業化、社會化、市場化水平。

牢牢把握推進空管高質量發展的基本原則

在當前空管系統從高速增長向高質量發展的轉折期、調整期，遵循什么原則是考驗和檢驗空管高質量發展成效的一個重大課題，必須堅持黨的領導、強化系統主導、注重融合共享、發揮市場作用、深化改革創新。

堅持黨的領導。推進空管高質量發展涉及跨行業、跨部門、跨地域、跨專業的諸多問題，主體多元、利益多元，必須加強黨的領導，發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，凝聚各方共識、調動各方力量，統籌處理好總部、地區和分局（站）的關系，確保黨中央和民航局的決策部署落實到空管高質量發展的全領域全過程。

強化系統主導。推進空管高質量發展的人文環境、運行環境、制度環境和政策環境還不穩定，一些核心領域和關鍵環節必須以全系統的意志破解利益屏障，只有牢固樹立系統總部的主導地位，加強各地區各專業各領域各層級的統籌協調，綜合運用規劃引領、政策扶持、機制創新、制度保障等手段，才能使各種理念思路、規劃綱要和政策措施落實落地。

注重融合共享。推進空管高質量發展要在系統三級組織之間消除資源壁壘和封閉隔離，跨越資源配置上 “此多彼少” 的零和博弈困境，最大限度促進全系統的人才、資金、信息、管理等全要素的交流和融合。沒有初次分配環節的合理分配，系統一體化就會成為“兩張皮”；沒有再分配環節的優化配置，資源能力就難以轉化為安全能力和發展能力。資源的跨領域配置，對于促進要素優化組合和融合創新、融合共享對全系統優化資源配置意義重大。

發揮市場作用。安全是空管工作的生命線、紅線和底線，但它有成本，必須進行成本核算和成本控制。同樣，發展是空管工作的主題和主線，只有實現空管的科學發展，才能更好地保障和促進空管安全。推進空管高質量發展既涉及系統內各部門各地區各專業各層級，也涉及系統外政府、軍隊、高等院校、科研院所、工業企業、社會組織、航空公司、機場等多種主體。如果不能在政策設計上把有利于全局利益的高質量發展，真正轉化為系統內各部門各地區各專業各層級的利益驅動，真正轉化為系統外各利益主體的共建共享共贏，空管高質量發展所增加的成本就會因無人承擔而被懸空。要把空管高質量發展的歷史使命和時代責任轉化為各利益主體都能接受和樂于推進的工作格局，必須找到全局利益與局部利益的相對均衡點，并從這個相對均衡點出發制定政策，采用包括市場方法在內的綜合手段調節各主體關系。

深化改革創新。推動空管高質量發展是對相關體制、機制、政策、法規、標準、制度等不斷進行改革創新的過程，要求全面深化改革，著力解決影響和制約空管高質量發展的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題，構建統一領導、系統協調、順暢高效的組織管理體系，構建總部主導、需求牽引、市場動作的工作運行體系，構建系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系，全面推進空管系統的治理體系和治理能力現代化建設。