民航發展基金預算績效評價研究

□ 張 淵 劉曉紅 蘇春毅/文

民航發展基金預算績效評價的現狀

（一）民航發展基金的現狀

民航發展基金屬于政府性基金，政府性基金是政府為支持公共基礎設施建設和公共事業發展向公民法人征收并且具有專項用途的財政資金。民航發展基金也不例外，主要是為了加強民航基礎設施建設，支持民航業發展等為目的而征收的。2000年前政府性基金共有327項，種類繁多、政出多門、重復設置、規模越來越大。隨后財政部會同有關部委進行了大力治理整頓，基金種類已大幅削減，目前保留21項。民航發展基金由于政策效應明顯、屬于仍對民航基礎建設投資和事業發展發揮重要作用的基金項目，所以得以繼續保留，民航局也建立依法、規范、透明的管理制度，加強與一般公共預算資金統籌使用，提高資金使用效率，尤其是近幾年的民航發展基金預算執行提升速度很快，降低了大量結余資金帶給公眾對其合法性、資金流向等問題的質疑。

（二）民航發展基金績效評價的現狀

這幾年民航系統在如何提高民航發展基金預算執行上大下功夫，包括加強預算申報管理、簽訂預算指標承諾、定期約談機制、引入激勵機制、清理遺留項目、盤活存量資金等。而績效評價這個強有力又能持續化的引擎也開始發動起來，績效考評不僅對預算管理工作及業務管理工作進行有效反饋，能及時糾正長遠戰略的偏差，同時具備監督和規范工作流程的功能，對保證民航發展基金的征收預算具有重大意義。而績效評價目前從指標設立體系來看口徑較難統一，多維度考核難度較大，從指標評價體系來看可操作性較弱，需要繼續完善，從指標評價方法來看政府預算項目的差異性并未完全體現，要點不甚明確，預算執行部門接受度不高，從績效評價實施程度來看，在績效自評工作的基礎上還需進一步強化評價機制。

民航發展基金預算績效評價面臨的問題

（一）績效指標設置不合理

目前民航發展基金建設項目績效指標設置較為單一，多維度考核難度較大。使用民航發展基金的各單位在申報政府性基金預算時，對產出指標理解不一，導致產出指標設立口徑難以統一，無法精確的定量。并且預算項目在每期預算中按項目進度匹配不夠嚴謹，特別是民航基建項目大部分為跨年度建設項目，預算指標涉及不同的基建程序階段，從項目前期費開始到資產交付中各個環節，所以針對的年度預算指標和中期預算指標需要以不同的階段予以設計。

（二）缺乏可操作性的基建項目績效評價指標體系

績效評價指標是績效評價的基礎，直接影響到績效評價的質量和效果?，F行績效評價指標依據為2013年財政部發布的《預算績效評價共性指標體系框架》，從投入、產出、過程和效果四個階段設置了績效評價指標。但其一方面與政府投資基建項目的施工和管理實踐存在偏差，缺少一些必要的績效評價指標，無法實現對項目的直接評價。要提高民航發展基金基建項目績效評價效果，就必然要解決基建項目績效評價指標現存的上述問題。

（三）績效評價要點不明確

民航發展基金預算績效評價需要對各類標準值進行收集和整理，形成體現計劃、行業、專業、歷史等各方面特點的各類評價標準，并對評價權重設置，選用各種科學的方法，合理設置權重分值，明確績效評價要點。“有的放矢”便可“事半功倍”，但從民航發展基金預算績效評價的內容來看，并沒有明確四個階段的評價要點，容易導致評價標準和方法出現偏差，資料收集與數據分析工作也難以有針對性的開展。

（四）基建項目績效評價實施程度不高

績效評價是績效管理工作的核心環節。民航局積極組織績效評價試點及推廣工作，目前已形成了一套較為成熟的績效評價體系。然而已開展的績效評價工作主要針對飛標適航等課題類項目，面向民航發展基金基建項目的績效評價尚未開展。民航發展基金基建項目涉及資金量大，建設程序復雜，建設結果偏離目標的風險更大，后果也更加嚴重，迫切需要加強對其績效評價。目前各單位雖已開展了基建項目績效自評，但缺乏來自主管部門或第三方的績效評價，使得現有評價結果的權威性和公正性難以得到保證。

民航發展基金預算績效評價存在問題的對策

（一）設立科學合理的績效目標

設立科學合理的政府性基金項目支出績效指標，就是要確定績效指標范圍、分類、共性，盡量考慮到建設項目的特點、預算安排的時間，建立科學合理的框架結構。本文選用綜合分析法設立民航發展基金項目績效指標，該方法是將已存在的一些指標按一定的標準進行聚類，并將符合條件未納入指標體系的指標進行選取，使之體系化的一種構造指標體系的方法，設立的績效指標符合慣例。

產出指標。產出指標——數量指標，可按照項目建設內容進行聚類，基本涵蓋了絕大部分建設項目單位工程類別，各類型建設項目可依具體工程類別選取。指標層級是財政部要求的三級指標，三級指標的層級定為初步設計及概算批復中概算單項。并將費用類等不形成結果性產出的指標，轉化成過程類產出指標，便于績效考核評價。

產出指標——質量指標，即本年度或項目期內實際達到既定質量標準，主要按項目期結束后質量目標等級，單位工程驗收合格率進行分類。該指標應設立于項目期結束或單位工程完成時的當年預算年度。時效指標，基本上以工程完成的及時率判定，按單位工程完工時間、整體工程完工時間、計劃完成項目進度劃分。成本指標，以控制項目成本為主要目標，科學的成本目標應趨近項目批復概算，偏差度不應過大，可按單位工程造價結算審減率，整體項目成本超出概算比例設立。

產出指標是涉及基本建設項目績效指標設立的核心內容，指標設計實際上并不是指標層級越細越好，也不是指標數量越多越好，良好的指標體系應具有簡明，易操作及可重復使用的特征。

效益指標。效益指標中經濟效益指標主要針對的是經營性項目，非經營性項目無法考證經濟效益，主要是社會效益。對于經營性項目來講經濟效益指標中應包含投資收益率、投資回收期、經濟內部收益率、經濟凈現值、效益費用比等指標，這些指標對于跨年度項目來講應在最后預算年度設立。

社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標是經營性項目與非經營性項目所共有，社會效益指標主要包括對行業的影響，對單位整體形象的影響，對地區人民生活水平的影響；生態效益指標包括綠化情況、對周邊景觀的影響、主要污染物的排放情況等；可持續影響指標主要包括項目自身可持續性，項目對所處區域的可持續性影響等，這三類指標在項目的預可研、可研、初步設計報告中均有體現。經營性項目與非經營性項目可根據具體項目具體設定。這里不多贅述。

（二）完善符合項目特點的績效評價指標體系

財政部《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）是現行最新的績效評價指標體系框架，是政府部門進行績效評價的依據，也是本文研究并完善民航發展基金基建項目績效評價指標體系的基礎。民航發展基金基建項目具有鮮明的獨特性，其績效評價指標體系的建立既要考慮民航發展基金的政策預期，又要符合基建程序的特殊性。本文將上述特點與現行共性評價指標體系相融合，對現行共性評價指標進行適當的補充和調整，逐一分析各階段基建項目管理的實施細則，將各項指標評價要點具體化，以提升績效評價指標的系統性、科學性和可操作性，完善適用于民航發展基金建設項目績效評價的指標體系，達到優化基建項目績效評價指標的目的。

一為基于利益相關者理論對績效評價共性指標體系進行完善。民航發展基金基建項目存在多元的利益相關者，除了直接參與建設過程的建設單位、施工方、監理方、設計方外，與項目利益相關的政府、社會公眾以及最終消費、使用者等均屬于項目的利益相關者，自然也就導致了績效評價指標的多樣性。因此，需要引入與勘察方、設計方和招投標方等相關的績效評價指標。

二為結合項目實施過程對績效評價共性指標進行完善。建設項目實施程序是設置績效評價指標的重要依據。鑒于項目績效評價不僅是對單個項目實施過程進行評價，同時關注如何通過現階段評價使下一步實施過程能夠獲得更好的績效，因此，項目實施的各階段在總體上應是一個連貫的過程，過程之間的績效評價需要實現緊密的銜接，才能通過提升過程績效來實現項目績效的有效改善。

三為基于項目管理理論對績效評價共性指標進行完善。項目管理理論是進行項目實施管理的基礎，其核心是對項目數量、成本、質量、進度等基本目標進行確定和管理。因此，應對項目管理的基本目標予以適當補充，將時間目標、質量目標、成本目標等作為相應階段的評價要點予以規定。

四為基于映射理論對績效評價共性指標進行完善。從政府績效評價的視角看，從投入到過程，從過程到產出等均為一種映射。投入階段確立的項目目標指標不僅是進行過程管理的依據，其與過程評價指標均是設置產出階段項目建設成果相關評價指標的重要依據。

需要說明的是，民航發展基金基建項目類型較為廣泛，如有些項目涉及大量的土建工程，有些項目僅涉及設備采購及安裝，有些項目規模很小未涉及招投標程序等，在具體應用時還要在其中靈活選擇最能體現項目特點的評價指標，同時，賦予各類評價指標符合項目特點的權重分值及評價標準，從而形成符合項目特征的績效評價指標體系。

（三）明確項目績效評價要點

投入部分。項目立項階段績效目標的合理性，主要對應預算項目庫中立項依據及實施方案，并參照可研及初設的評審報告進行評價，但部門預算上報需初設批復后才可上報，絕大部分項目會經過中介機構專家評審，并已獲得主管部門批復，所以績效目標的合理性不應作為評價重點，分值應較低。

績效指標的明確性，主要考慮績效指標是否清晰、細化、可衡量等，這里面存在細化分解的度的把握問題，越細越好還是有固定標準，這在指標設立的問題及對策中已經過論述，鑒于民航發展基金以基本建設項目為重，那以初步設計及概算批復的單項作為細化標準是較為合理的。并將合理劃分過程類產出和結果性產出指標作為評價因素考慮。

過程部分。業務管理及財務管理中的制度執行有效性評價應重點對制度的實體性和程序性進行評價。當然，評價的前提是預算單位的相關制度已經建立。實體性方面應重點評價原則和要求的條款是否符合國家及民航的相關規定，是否有假大空的條款，有無建設單位曲解上級原則性要求的條款。程序性方面重點評價有無執行實體性條款的方法、措施和流程等內容，即有無規定“如何做”，有無違反基本建設程序及財經紀律的條款。

產出部分。產出部分是績效評價的核心，其分值應占績效評價總分一半左右。其評價的重點應放在準確區分過程類產出指標和結果性產出指標上，并注意是年度預算指標還是整個項目周期預算指標。質量目標實現程度和成本目標實現程度主要評價的是結果性預算指標，且須在跨年度預算的項目周期預算指標中予以評價。數量目標實現程度和完成及時率除了結果性和項目周期性的表征外，還具有過程類產出和年度預算評價的特性。

效果部分。項目效益評價指標在評價過程中要嚴格區分經營性項目和非經營性項目，不能眉毛胡子一把抓。經營性項目應將經濟效益評價比重加大，非經營性項目應重點關注社會效益，社會公眾或服務對象滿意度應在各類群體對該項目的投訴率基礎上評價。除社會公眾或服務對象滿意度外，其他效益指標的評價應以項目決策階段的資料和中介機構評審資料作為參考，看其指標設立的是否符合相關批復中的內容。

（四）切實推進項目績效評價工作

提高重視，認真組織部署。各單位應提高對績效評價工作的重視程度，建議召開專門會議進行研究部署，對實施流程、人員組織、方式方法、結果應用等提出明確要求。在評價過程中及時掌握評價進度，積極協調解決相關問題。

強化實施，健全評價隊伍。進一步強化評價隊伍建設，建立上下聯動的績效評價工作機制。在局本級成立以財務司牽頭的績效評價工作小組，負責全面統籌協調評價工作；委托審計中心組織專人負責，具體實施績效評價工作，充分保證評價結果的專業性和人員隊伍的穩定性；各建設單位成立績效評價工作組，確定分管領導和專項負責人，全力配合績效評價工作；根據需要，適時引入專家、中介機構等第三方參與評價，拓寬績效評價工作的專業保障渠道。

創新方法，拓展評價模式。積極創新評價方式方法，在確保結果科學公正的前提下，提高評價效率。將案卷研究、數據填報、單位自評、實地調研、座談詢問、遠程查賬等多種方式相結合，如可通過民航局財務信息聯席監控系統，遠程核對各單位資金使用情況；將績效評價工作與經濟責任審計相結合，更加注重績效完成的效益。

科學安排，有序組織實施。時間安排上，民航發展基金基建項目績效評價一般以預算年度為周期，對跨年度的重大（重點）項目可根據評價年度的項目支出完成和進展情況實施階段性評價。評價流程上，通過績效自評報告基礎上進行初評，進一步確定評價重點、全面收集各單位項目績效完成材料，進行分類整理、重點審查和分析。選取重點單位開展實地復評。深入了解各單位預算執行成效、面臨問題、對評價工作的意見建議，強化各基層業務部門預算績效管理的意識，為后續更好地開展評價工作打好基礎。

結語與展望

（一）結語

現行民航發展基金項目需要建立一套行之有效的系統性的績效評價體系，指標明確統一、等級劃分清晰、績效評價操做簡明、績效評價實施統籌有序，以滿足民航發展基金預算綜合評價要求。在民航發展基金預算績效管理體系建設過程中，民航相關部門要以優化自身內部的財務管理體制為基礎，深化預算管理制度改革，以建立多層次、全方位的預算績效管理評價體系為標準，實施預算績效考核，全面提升資金運營效率和使用效果，繼而優化自身內部的資源配置。

（二）民航發展基金績效評價發展方向將以結果運用為重點

隨著民航發展基金績效評價工作實踐的發展，評價內容不斷擴展，評價方法不斷創新和總結，各預算單位應當及時整理、歸納、分析、反饋績效評價結果，并將其作為改進預算管理、改進項目管理、完善激勵措施的重要依據。民航相關部門應制定完善預算項目績效管理責任追究與獎勵機制，厘清單位績效、團隊績效與個人績效，依據績效評價結果安排預算，將個人職位升遷、工資調整、發展計劃與績效評價相掛鉤，切實消除問而不責、獎罰不公的現象，真正做到獎優罰劣、賞罰分明，充分發揮績效評價的積極作用，提高民航發展基金的使用效能。最后，民航發展基金預算的績效評價結果運用的核心還是要促進預算執行，使民航發展基金預算更加符合政府性基金預算管理要求，保證其在政府性基金預算中站穩腳跟，繼續對民航基礎建設投資和事業發展發揮出重要作用。（其他作者：沈鶴忠、莫紅凌、張慶）