空管“十三五”規劃中期評估分析及對“十四五”規劃的建議

□ 崔志云 戴睿 周瑾/文

民航空管五年規劃是空管重大建設項目安排、生產要素分布和改革發展建設的綱領性文件。本文首先對空管“十三五”規劃實施近3年來，主要目標、指標完成情況進行了歸納，并梳理出部分發展目標指標在行業和系統層面不契合的3個方面。然后，結合當前形勢判斷，提煉了空管體制改革需進一步深入、空域瓶頸突出、空管服務效率短板凸顯、規劃建設標準體系滯后及科技創新驅動不足等5個突出問題，隨即展開深入討論。從“十三五”后期的發展態勢展望“十四五”發展趨勢，提出空管“十四五”規劃建議。一是推動空管“事轉企”改革，從體制機制更深層面釋放發展活力。二是加強空域規劃建設，推動建立國家空域系統、加快軍民深度融合以及提高空域精細化使用效率。三是開展優化區域管制中心布局體系頂層設計，超前規劃增加大型區域管制中心，均衡容量負荷，提升空管服務效率。四是健全高質量規劃發展指標和建設標準體系。五是建立“進得來、出得去”的科技創新體制機制，強調核心關鍵技術國產化必須保持戰略定力、久久為功。

研究背景

“十三五”時期是我國奪取全面建成小康社會新勝利的決勝階段，是全面深化改革的攻堅期，也是為實現第二個百年奮斗目標奠定堅實基礎的關鍵時期；是空管行業服務“民航強國”戰略，推進“四強空管”建設，實現空管高質量發展的關鍵期。空管改革發展建設工作既面臨難得機遇也面臨嚴峻挑戰。

本文試圖分析2016年至2018年空管“十三五”規劃的總體實施情況，對其中一些重大規劃建設問題進行研究，為更好地進一步落實“十三五”規劃和為“十四五”規劃提供對策及建議。

空管“十三五”規劃中期實施情況分析

根據國家戰略和民航強國建設總體要求，民航局制定了《中國民航空管行業發展“十三五”規劃》；為落實國家綜合交通運輸體系和民航強國戰略部署，民航局空管局制定了《民航空管系統第十三個五年發展規劃》。

（一）空管“十三五”規劃總體推進情況

空管“十三五”規劃實施近3年來，主要安全指標、容量指標中的航班起降架次保障能力均符合預期。空管與航空企業協同保障航班正常率仍需要在嚴格把控總量，科學把握運行標準，持續改進保障能力，強化技術手段支撐的基礎上，加大工作力度，才能實現與航空企業協同保障航班正常率達到80%的目標。為服務“民航強國”建設，加強“四強空管”建設，“十三五”后半期依然是空管系統鞏固發展基礎，加快設施設備布局，擴大基礎設施規模，加速空管發展的關鍵階段，其單位航班空管運行保障成本下降的目標較難實現。

通過系統梳理《中國民航空管行業發展“十三五”規劃》和《民航空管系統第十三個五年發展規劃》有關發展目標、指標，我們也發現，在指標體系制定方面，空管系統與行業要求尚有不契合的內容。一是有的指標在《中國民航空管行業發展“十三五”規劃》提出，但未納入《民航空管系統第十三個五年發展規劃》，主要包括空管原因造成的跑道侵入百萬架次率，系統性、關鍵性空管設施設備運行正常率，按非重復距離計算的班機航線里程年均增長率，航路航線的直線系數，使用臨時航線架次等。對此，民航空管系統“十三五”發展規劃中期實施情況評估中對標《中國民航空管行業發展“十三五”規劃》發展指標后，提出增加部分指標；但是，空管原因造成的跑道侵入百萬架次率、航路航線的直線系數2個指標并沒有予以補充。二是《中國民航空管行業發展“十三五”規劃》中提出的部分定量目標，在《民航空管系統第十三個五年發展規劃》及其中期評估中使用了定性描述，包括區域、進近每年增加的扇區數量。三是《民航空管系統第十三個五年發展規劃》將《中國民航空管行業發展“十三五”規劃》中有關目標進行了表述轉化，尚難以確定是否按行業規劃推進，包括每噸公里碳排放減少比例、區域管制單位最小水平調配間隔比“十二五”縮小比例。

綜上可見，傳統的空管體制和運作模式具有很大的慣性，應對發展挑戰處于被動適應的狀態。但空管系統一些新的變化正在產生，一些新的制度正在探索，這些積極因素將會真正引導空管發展進入新的階段，“十三五”乃至更長時間內能否切實加強“四強空管”建設、實現高質量發展，將取決于上述積極變化能否持續、不斷擴展和深化。

（二）空管“十三五”規劃實施3年存在的主要問題

圍繞建設現代化空管體系，全面推進空管系統協調均衡發展，要從樹立戰略思維、推進體制改革、加強組織建設、爭取空域資源、提升服務效能、加快規劃落地、打造人才隊伍、優化保障措施等多方面綜合施策。本文通過對“十三五”規劃中期實施情況進行分析，突出問題導向，結合當前形勢判斷，提煉出空管體制改革需進一步深入、空域瓶頸突出、空管服務效率短板凸顯、規劃建設標準體系滯后及科技創新驅動不足等5個主要問題，展開深入研究。由于作者從事的規劃專項工作和篇幅所限，其他方面在此不予深入討論。

空管改革需進一步深入。改革是發展的動力。“十三五”以來，民航局空管局推動了管制專業人事制度改革、西北地區三項人事制度改革、管制人才教學和招生改革、收費體制改革、精細化管理改革等方案，取得了一定成績。但未從根本上改變空管長期被動適應民航業發展的狀態，空管的資源保障體系、服務運行體系、企業管理體系、通用航空服務體系尚未建立。空管系統按事業單位定位、推行企業化管理，但各項制度還不完善，不同程度存在“兩張皮”“雙軌制”現象制約著我國民航空管系統的發展，需要從職能上轉變和體制上進行變革，深化改革勢在必行。

空域瓶頸愈發突出。近年來，空域資源緊張與行業持續大流量、高密度、爆發式發展的矛盾日益凸顯。制約民航發展的體制環境沒有根本性改善，空域資源不足依然是制約民航發展的突出瓶頸。重點表現在空域管理體制改革滯后、空域資源結構不合理及空域使用效率有待進一步提高等方面。

空管服務效率短板凸顯。建設安全高效的空中交通管理體系是空管行業的歷史使命。當前，空管服務效率短板突出表現在航班正常率與規劃目標尚有差距、航路航線非直線系數高以及各大機場和諸多區域航路處于高負荷運行狀態等。

規劃建設標準體系滯后。中國民航空管現代化戰略將堅持標準化作為發展的原則。目前，規劃編制與上層戰略、政策和規劃的契合度不夠；有的基礎設施規劃建設標準規模不明確、步調不統一，有的標準系統性不足，不協調、不兼容；有的指標定量研究不足，量化指標的制定和后續評價脫節，有的指標提出后卻沒有制定數據的獲取方法和計量標準。

科技創新驅動不足。民航局提出要以科教創新引領新時代民航高質量發展，提出科技“三出四型五基地”的發展目標。對此，科技創新在支撐空管綜合保障能力上表現不足，一是空管科技創新的體制機制不夠靈活開放；二是缺乏長期穩定的科技戰略定力。

空管“十四五”規劃建議

民航空管五年規劃作為民航規劃的專項規劃，是空管重大建設項目安排、生產要素分布和改革發展建設的綱領性文件，要用科學方法系統研究，要用知行統一的態度推進實施，要用滾動迭代的措施將規劃前期、中期、后期銜接好、不斷改進提升，促進空管事業健康高質量發展。

從2020年到2035年，是基本實現社會主義現代化的階段，也是建設民航強國的關鍵時期。“十三五”后期，我國社會經濟發展的外部環境正發生變化，大國間的博弈趨于長期化，全球社會經濟發展不確定性明顯增強；內部環境上，供給側結構性改革將不斷推進，經濟邁向高質量發展階段。民航空管工作將持續面臨航空運輸需求的快速增長與空管保障能力相對不足的矛盾，空管運行效率處在提質增效期的關鍵時期，改革處在深水攻堅期，“四強空管”建設處在加速期。“十四五”期間，我國經濟增長方式將發生實質性轉變，更注重發展質量，人民生活水平大幅提升，激發出更高層次的民航需求。“十四五”時期是民航強國建設從航空運輸大國向航空運輸強國的跨越啟承關鍵階段，民航的高質量發展將跨上新臺階，民航強國建設將取得新突破。要求我國空管必須破除內生性障礙，從根本上變革空管體系，在“十四五”實現跨越式發展。

（一）深化空管體制改革，釋放發展活力

深化空管系統體制機制改革是空管行業改革的核心和關鍵，也是深化民航改革難啃的“硬骨頭”之一。“十四五”期間，空管在延續“十三五”改革試點、推廣的基礎上，需要持續進行大幅度改革，釋放發展活力。

建議從根本上深入推動空管系統事業轉企業改革。按照事業單位分類改革相關政策，做好空管系統的頂層設計，在明確空管系統的屬性定位和發展方向的前提下，持續深化空管系統體制機制改革，推進空管系統事轉企，建立真正符合民航發展需要、管理規范、具有活力的企業管理體制。在人事制度、績效考核制度、財經制度等影響和制約空管系統發展的深層次矛盾和結構性問題上，釋放系統活力，培育內生動力，增強發展能力。

（二）加強空域規劃建設，補齊空域短板

民航作為國家戰略性產業，正處在由民航大國向民航強國的戰略轉型過程中，民航空域規劃建設面臨新的時代機遇。一是推動建立國家空域系統。根據國務院中央軍委確定的空管改革“三步走”戰略，空管規劃應進一步加強國家空域統一管理、統一規劃研究。建議將空域體制改革納入國家供給側結構性改革工作中，逐步推動搭建軍隊、民用航空、通用航空、無人機等各類空域用戶都能健康發展的國家空域系統。二是加快軍民深度融合，改善空域資源結構配置。根據《全國民用運輸機場布局規劃》，在有關機場深入推進軍民航聯合運行機制落地，爭取在空域使用管理機制、軍民航統一運行標準、優化繁忙終端區進離場航線結構三方面有所突破。三是提高空域使用效率。推廣空域資源靈活、動態、精細和高效使用。以推動低空空域改革為牛鼻子，使通用航空“上天、落地、盈利”的關鍵環節盡快順暢起來。

（三）優化管制中心布局，提高服務效率

“十三五”后期至“十四五”時期，補齊空管服務效率短板，必須從局部優化走向系統引領，必須實現從簡單管制需求向加強頂層設計轉變。這既是全球空管一體化運行的發展方向，又是空域資源空間分布特征（跨省市區）所決定。優化區域管制中心布局體系是空管行業頂層設計的重要組成部分，通過優化該體系，處理好高空區域繁忙航路點、航路段、扇區的空中交通流量，可以為中低空和終端區加速匯入主干航路航線提高效率，進而提升出港航班運行效率；反之進港航班亦然。

建議在現有北京、上海、廣州等8個大型區域管制中心基礎上，超前規劃增加大型區域管制中心，均衡容量負荷，提升空管服務效率，形成全國大型區域管制中心“8+N”布局體系。區域管制中心之“N”應充分對標民航強國戰略，按照國家打造世界級機場群、國際航空樞紐的部署，優化和完善相應空管單位的管制區功能，完善其空域類型，調整其管制機構設置，配置相應管制資源，劃設相應扇區及席位，全面強化高空管制能力，銜接中低空及終端管制服務能力。

（四）健全規劃建設標準，護航高質量發展

完善高質量規劃發展指標。一是將目標導向和問題導向相結合，用系統方法合理增減優化發展指標。二是明確規劃指標的預期性、約束性等屬性，并將這些指標應用到規劃執行和評估上去。三是加強規劃指標定量研究，配套確定基礎數據的獲取方法和計量標準，用于項目實施管控和后期評價。

健全高質量建設標準體系。空管系統應在總結現有經驗基礎上，與關聯行業、產業、企業積極互動，與有關行業標桿企業交流互鑒，搭建高質量建設標準體系。一要分層次，包括總體、基礎、通用、專業標準等。二要分專業門類，包括空域、管制、通導、氣象、情報、培訓、信息化、動力能源、安防、土建及附屬設施等。三要分工程序列，包括計劃、投資、建設管理、采購招標、合同、財經、統計等。

（五）強化科技支撐，實施創新驅動

建立“進得來、出得去”的科技創新體制機制。在未來，我國有能力在大數據、人工智能、互聯網/物聯網、云計算等技術方面領先世界，這些技術將對空管科技創新產生重要影響，必將極大促進空管高質量發展及“四強空管”建設。一要打破行業壁壘，讓其他行業的優勢人才和技術進入空管。通過充分引進、共享，以集成創新為切入口，加快形成中國特色的空管科技創新之路。二要形成出得去的機制，將空管推向更廣闊的創新領域，嵌入相關產業鏈、供應鏈、價值鏈，促進多方協作共贏；要著眼全球航行服務體系變革，以科技創新為抓手積極發揮空管在民航對外開放格局中的重要作用，營建具有國際競爭力的空管創新生態圈。

制定領先且能夠強有力執行的科技創新戰略。我國作為世界航空大國，要制定以創新驅動、科技支撐為動力的下一代空管系統研究戰略，保證其不斷逐年迭代滾動實施，免受不良干預。一要凝聚共同愿景，即成為全球一流的空中航行服務提供者。二要制定創新驅動戰略，明確實施路徑，在為各類航空活動提供安全、高效、經濟、綠色空中航行服務中，激發創新驅動、科技支撐動力。三要跟蹤國際最新科技動態，積極參與相關事務，把握發展方向。四要堅持核心關鍵技術必須走國產化、自主研發的道路，給予其長年累月的制度、政策、資金保障，提供相應的戰略規劃支撐。

結束語：

解決我國空管系統發展的突出問題，研究空管體制改革的發展方向，探索具有中國特色的空管道路，需要上升為國家重點戰略任務。打破現有利益格局，為長遠發展創造條件。這是民航空管行業需要重點推動和呼吁的關鍵工作。

空域資源作為國家重要的戰略資源，應服從國家供給側結構性改革，持續提升空域供給質量。統一開展全國空域規劃，優化航路航線，優化和完善相應管制區功能，加強區域管制中心頂層設計，全面提升高空、中低空及終端管制服務效能，是現代化空管體系的必經之路。

空管的國際話語權競爭也是標準體系的競爭，我們應在實施全球空中航行計劃進程中，加強運行概念和技術標準引進與輸出，逐步實現與全球空中航行系統的無縫銜接。同步組織開展與技術推廣相關的標準體系研究，促使標準體系與新技術應用同步實施。

“十四五”時期是民航強國建設從航空運輸大國向航空運輸強國的跨越啟承關鍵階段，民航的高質量發展將跨上新臺階，民航強國建設將取得新突破。應發掘“十三五”規劃中期評估成果，在“十四五”前期充分調研，及早確立高質量發展規劃指標和高質量建設標準體系，在具有中國特色的現代化空管建設道路上扎實前進。（其他作者；王喆、王衛華、張利永、郭長樂、蔡登高）