機場安全管理工作的幾點思考

□ 田魯軍 李斌 趙娟/文

安全是民航一切工作的基礎(chǔ)，也是民航高質(zhì)量發(fā)展的前提。人類社會發(fā)展及社會文明程度的不斷提升離不開我們對安全的持續(xù)認知、防范、治理與改造。目前，安全管理已逐漸從獨立事件演變成復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。尤其對于民用運輸機場（以下簡稱機場）而言，因其運營安全與否直接影響到人民及國家的生命與財產(chǎn)安全，所以備受關(guān)注。安全工作也因此成為了民航發(fā)展的永恒主題。

從國家層面看，民航發(fā)展已經(jīng)被列入國家發(fā)展戰(zhàn)略而且要向民航強國發(fā)展，黨中央同時也提出了“安全隱患零容忍”的安全工作理念，這為我們抓好安全工作明確了目標。

從行業(yè)內(nèi)部看，民航局提出了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的工作方針。要求在安全意識上嚴守“三條底線”；在安全管理上要堅持做到“三到位”；在安全執(zhí)行上要堅持實行“五嚴”；在安全落實上要堅持“五防”；在不安全問題處理上要堅持“四不放過”的原則。這些都為我們抓安全工作提供了理論指導(dǎo)。

“8·24”事件之后，民航進入了較長時間的安全周期，可以這樣說：總體形勢趨好，但形勢仍非常嚴峻。所以，進一步研究機場安全管理方面的課題對于提升機場安全運行效能，提高機場效益，具有現(xiàn)實與長遠的意義。

安全管理的基本理論與分析方法

安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命和財產(chǎn)安全的大事，安全的主要產(chǎn)出不是經(jīng)濟增長，而是整個經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康的發(fā)展，過度強調(diào)GDP增長會對社會責任付出沉重代價。

馮正霖局長強調(diào)：要把新時期民航總體工作思路始終貫穿在處理好‘安全與發(fā)展、安全與效益、安全與正常、安全與服務(wù)’四個關(guān)系的全過程。

（一）風險及危險源的成因

安全是風險的隸屬度。做好風險識別、發(fā)現(xiàn)危險源既是開展安全管理的基礎(chǔ)性工作，也是杜絕安全事故的保障。

環(huán)境、人和設(shè)備是生產(chǎn)運行的三個基本要素，三者相互依存、共同工作，從而推動了生產(chǎn)的發(fā)展。由于三者屬性、特質(zhì)的差異，生產(chǎn)過程中相互作用，構(gòu)成了生產(chǎn)過程中最主要的危險源。為了提高生產(chǎn)效率，降低安全風險，生產(chǎn)企業(yè)需要不斷地調(diào)整三個基本要素的結(jié)構(gòu)、數(shù)量與質(zhì)量。因此，生產(chǎn)與安全互相影響，互相補充，相輔相成，不可分割。

（二）安全管理工作的思路

“隱患就是事故，風險導(dǎo)致災(zāi)難”。每一次安全事故發(fā)生后的事故調(diào)查結(jié)論，我們都可以發(fā)現(xiàn)一個共性問題：生產(chǎn)企業(yè)對于危險源識別不準、不夠；對于風險管控意識、水平和能力不強，導(dǎo)致了安全規(guī)章、制度沒有真正落地，瞬間的失誤，釀成了人間慘禍。

2015年5月29日，習近平總書記在中央政治局第二十二次集體學習中指出：維護公共安全，必須從建立長效機制入手，推進思想理念、方法手段、體制機制創(chuàng)新，加快建立公共安全體系。

因此，安全管理的目標是將安全風險控制在可以接受的水平；以堅持“常態(tài)抓安全隱患、重點抓風險管控、長期抓系統(tǒng)建設(shè)”的指導(dǎo)思想；“完善規(guī)章制度、強化人員監(jiān)督、補充安全設(shè)備”為主要抓手；以“統(tǒng)一的安全文化建設(shè)；系統(tǒng)性的安全培訓”為管理安全的長效機制。

（三）安全管理是一項系統(tǒng)性工作。

安全性與危險性都是系統(tǒng)相對的涌現(xiàn)，系統(tǒng)脆弱性整體涌現(xiàn)是導(dǎo)致安全事故的最本質(zhì)原因。隨著經(jīng)濟、技術(shù)與社會系統(tǒng)的飛速發(fā)展和巨大變化，安全生產(chǎn)成為一個復(fù)雜的巨大的開放系統(tǒng)，安全和風險已經(jīng)成為系統(tǒng)的屬性。用傳統(tǒng)的、過度簡化的安全管理理念及方法去分析系統(tǒng)中非線性交互和多元耦合等復(fù)雜問題，已經(jīng)不能適用于今天高度復(fù)雜系統(tǒng)的風險與挑戰(zhàn)，更加無法認識安全事故的本質(zhì)。

機場安全管理工作的現(xiàn)狀及主要問題分析

（一）機場安全管理工作的現(xiàn)狀

當前我國航空運輸需求強勁，行業(yè)發(fā)展迅速，根據(jù)民航局《2017年全國機場生產(chǎn)統(tǒng)計公報》及民航局機場司最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，嚴重事故征候萬時率微降，其余均呈明顯下降趨勢。從2013～2017年5年間行業(yè)安全總體情況看，運輸嚴重事故征候除2015年下降外，其余年份呈上升式變化，

綜上，當前機場安全管理總體處于“安全形勢總體向好，安全風險依然較高”的狀態(tài)。

（二）機場安全管理工作中存在的主要問題

機場安全管理工作主要矛盾具體體現(xiàn)：一是尚未有效形成滿足廣大人民群眾便捷出行需求的機場網(wǎng)絡(luò)，機場功能布局有待完善；二是行業(yè)持續(xù)快速發(fā)展與機場服務(wù)保障能力跟不上的矛盾凸顯，機場新技術(shù)推廣應(yīng)用迫在眉睫；三是良好的安全紀錄與機場安全監(jiān)管能力后勁不足的矛盾逐步顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)變機場安全監(jiān)管方式勢在必行。

2003年，民航體制改革后，機場實行屬地化管理。形成了“地方政府領(lǐng)導(dǎo)責任，民航行業(yè)管理責任，機場主體責任”的局面。從實際工作效果看，三者過分關(guān)注自身職責，強調(diào)他人責任，沒有形成安全管理的合力，導(dǎo)致部分機場安全管理責任落實不到位。

地方政府。目前大多數(shù)機場已經(jīng)實行了屬地化管理。從實際情況看，地方政府接管的只是機場的人、財、物。政府更多關(guān)注機場規(guī)模、航站樓外觀效果、新航線開辟等為地方政治經(jīng)濟所做的貢獻以及機場的客貨吞吐量、盈利和負債能力、國有資產(chǎn)保值增值等經(jīng)濟指標方面。存在著“三重三輕”的情況：

第一：重建設(shè)，輕運行。地方政府往往在新建機場上有很高的熱情，大量的資金用于形象工程。一旦機場建成，很少關(guān)注機場的運行維護。安全資金投入長期不足，導(dǎo)致機場運行多年之后設(shè)施陳舊、故障多發(fā)、人員不堪重負、安全風險大幅加劇。

第二：重數(shù)量，輕質(zhì)量。多數(shù)政府關(guān)注機場的運營情況，為了增加航線航班、提高旅客流量，愿意投入重金對航空公司、旅行社以及旅客進行補貼，利用各種資源跑市場、開航線，但并不關(guān)注機場的運行安全狀況，忽視了對機場安全保障的持續(xù)關(guān)注。

第三：重效益，輕安全。地方政府主要關(guān)注機場完成客貨吞吐量、實現(xiàn)經(jīng)濟利潤的資金投入都要進行產(chǎn)出效益考核，導(dǎo)致機場的安全投入無法得到有效保證。

由于地方政府對機場專業(yè)工作的陌生等原因，對機場安全工作沒有足夠重視，機場的安全管理工作還是以行業(yè)管理為主。

行業(yè)主管部門。從2010年8月24日至今，中國民航已連續(xù)保持近90個月的安全運行記錄。但在行業(yè)持續(xù)快速發(fā)展、運量不斷加大、運行環(huán)境日趨復(fù)雜的情況下，局方監(jiān)察人員數(shù)量和能力卻無法得到相應(yīng)的增加和提高，安全監(jiān)管能力后勁不足的問題已日趨顯現(xiàn)。

民航行業(yè)主管部門為了提高安全管理水平，降低安全風險，形成了通過制定標準規(guī)范、不安全事件通報、安全審計、不定期的專業(yè)培訓、事故查處以及以懲罰為導(dǎo)向的閉環(huán)安全管理模式。隨著民航業(yè)的高速發(fā)展，這種人盯人、口號式、運動式的監(jiān)管結(jié)果導(dǎo)致檢查頻次高、要求嚴，檢查過程與尺度層層加碼，被查單位疲于應(yīng)對，系統(tǒng)性層面安全問題產(chǎn)生的根源難以被發(fā)掘。雙方耗費了大量精力，既沒有達到發(fā)現(xiàn)“真”隱患、排除“真”隱患的目的，也沒有踐行真情服務(wù)。

首先，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段單一，工作效率低、層次低，重復(fù)工作量大，達不到預(yù)期效果。不但沒能有效調(diào)動機場主體安全管理的積極性，反而造成了一定的抵觸情緒。機場消極應(yīng)付安全檢查和審計，把安全作為一項脫離生產(chǎn)的孤立工作；瞞報、漏報不安全事件的情況時有發(fā)生。

其次，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式不能從系統(tǒng)安全性的角度發(fā)現(xiàn)根本性問題，并解決問題。造成各單位為了提高安全指標（系數(shù)），不斷增加安全冗余，企業(yè)運行成本高居不下，不得已為了安全，犧牲工作效率，無形中降低了生產(chǎn)效益。

第三，隨著行業(yè)發(fā)展，監(jiān)管工作任務(wù)（內(nèi)容）快速增加，受到監(jiān)管力量與資源的制約，監(jiān)察員疲于奔命，監(jiān)管責任與風險加大的矛盾日益突出。

第四，安全文化氛圍淡薄。使用單一以懲罰為導(dǎo)向的處罰方式，雖然其警示教育效果可以在一定時間段內(nèi)表現(xiàn)的較為明顯，但是從長期來看大大影響了從業(yè)者工作自信，不利于發(fā)揚擔當精神。

雖然民航局一直在不斷嘗試新的方法改進安全監(jiān)管方式，從效果看，沒有處理好“安全與服務(wù)”的關(guān)系。

機場管理機構(gòu)。機場作為一個城市主要交通基礎(chǔ)設(shè)施，除有民航專業(yè)運輸載體功能外，還承擔了社會的安保、消防、救援、醫(yī)療等公益性職能。綜合而言，機場管理機構(gòu)作為一個機場安全生產(chǎn)企業(yè)承擔了公益性、經(jīng)營性、專業(yè)服務(wù)性和安全性等四個方面的職能。作為機場的經(jīng)營者，機場管理機構(gòu)的首要任務(wù)是生存；作為專業(yè)服務(wù)性單位，機場管理機構(gòu)需要提供安全、高效的客、貨運輸保障服務(wù)；作為安全管理的主體，由于承擔了過多的職責，機場管理機構(gòu)在運行保障過程中往往顧此失彼。

機場管理機構(gòu)（特別是中小機場）自身運行保障能力有限，又沒有從社會與行業(yè)獲取足夠履行上述四個職能所必需的人、財、物以及人文關(guān)懷等資源，更多是處理四個職能之間的關(guān)系。

機場安全管理工作的建議措施

綜上所述，機場安全管理工作需要在系統(tǒng)性安全工程的理念下，落實各方責任，形成合力；不斷創(chuàng)新、優(yōu)化監(jiān)管方式，補充監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效能；持續(xù)對機場安全管理工作增加安全資源投入。

（一）持續(xù)增加安全資源投入，確保機場安全能力與運行相匹配

政府部門要加大對機場的安全資源投入，重點扶持機場四個主要職能中的安全性和專業(yè)服務(wù)性職能，歸位公益屬性和疏解經(jīng)營壓力，方能降低安全風險，提升機場服務(wù)品質(zhì)和運行效率。

加強機場人員培養(yǎng)及人才儲備。人和人才永遠是企業(yè)生產(chǎn)不可或缺的要素之一。隨著社會多元化的高速發(fā)展，民航高端人才急劇流失，有些單位甚至面臨著基礎(chǔ)性專業(yè)人員缺失的嚴峻形勢，有些機場（特別是中小機場）為了維持機場的運行，一人多崗，狗尾續(xù)貂的問題普遍存在，安全風險加劇。

建議：行業(yè)主管部門應(yīng)該大力推廣開設(shè)民航中等專業(yè)技術(shù)學校建設(shè)，嚴把教學質(zhì)量。解決基層基礎(chǔ)性人員用工荒的問題。

提高安全管理的科技水平。人的失誤難以避免，隨著科技的發(fā)展，新技術(shù)、設(shè)備的應(yīng)用是降低事故發(fā)生風險概率最有效的手段。因此鼓勵安全管理新技術(shù)的應(yīng)用勢在必行。全面推進機場新技術(shù)應(yīng)用工作應(yīng)盡快成立機場新技術(shù)應(yīng)用管理部門；擬定機場新技術(shù)產(chǎn)品名錄和相關(guān)工作路線圖；建立健全機場新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用的資金和政策支持措施。

減輕機場財務(wù)負擔。機場的經(jīng)濟特點是前期投入大，建設(shè)周期長，運行成本高，投資回報低。機場一旦投入使用，機場管理機構(gòu)的運營就背上了沉重的負擔。減輕機場財務(wù)負擔是擺在地方政府和行業(yè)主管部門面前的現(xiàn)實問題。

建議：首先，在落實安全主體責任的前提下，減輕機場運行成本。一是從機場屬性，建議民航局在立法階段明確機場的定位問題；二是從政策制定，行業(yè)主管部門應(yīng)考慮對非民航專業(yè)功能的機構(gòu)、設(shè)施及配置標準予以調(diào)整修改降低門檻，實現(xiàn)政府對機場管理機構(gòu)的政策減負；三是從專業(yè)化服務(wù)，支持鼓勵機場對非民航專業(yè)工作的服務(wù)外包；四是從提高資源利用效率，建議民航局層面加強與地方政府溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)地方與機場的資源對接與共享。

其次，降低機場管理機構(gòu)的經(jīng)營性壓力。一是地方政府部門應(yīng)當加大對機場的資金支持力度，降低機場經(jīng)營性考核指標；二是民航局應(yīng)在建設(shè)配置標準等專業(yè)工程方面開展政策減負研究。

（二）推動監(jiān)管模式改革，形成行業(yè)主管部門與企業(yè)的良性互動

隨著民航業(yè)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的機場安全管理監(jiān)督方式有待優(yōu)化，監(jiān)督手段的缺陷有待補充、監(jiān)督的內(nèi)容有待創(chuàng)新。在以下幾個方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)變：一是調(diào)整完善機場行業(yè)監(jiān)管事項清單庫，明確機場安全監(jiān)管正面清單，劃清機場安全監(jiān)管邊界，確保一線監(jiān)察員工作中既不缺位也不越位；二是繼續(xù)開展大型運輸機場運行安全保障能力綜合評價工作，完善相關(guān)指標體系，加大處罰力度，充分調(diào)動企業(yè)自我管理、自我約束的積極性、主動性，落實企業(yè)安全管理主體責任；三是運用信用管理手段，督促企業(yè)加強自身安全管理，并將信用管理同機場運行安全保障能力評價掛鉤。四是加強信息化監(jiān)管手段，完善《民用機場專用設(shè)備信息系統(tǒng)》。五是在嚴格監(jiān)管的同時突出“真情服務(wù)”理念，根據(jù)企業(yè)實際需求，在政策法規(guī)、專業(yè)技術(shù)、人才培養(yǎng)、發(fā)展環(huán)境等方面為企業(yè)提供更多的支持與幫助。持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批事項，強化事中事后監(jiān)管舉措，提高系統(tǒng)性安全管理能力。具體建議如下：

第一：解決“地方政府領(lǐng)導(dǎo)責任”問題。由行業(yè)主管部門與地方政府聯(lián)合立法，細化民航安全管理內(nèi)容，提高機場安全管理效力。

第二：解決監(jiān)管力量有限的困擾。引進安全績效管理方法和工具。利用安全績效的動態(tài)監(jiān)控，總體把控機場的安全狀況。

第三：解決提高監(jiān)管效能問題。引進基于風險的安全監(jiān)管方式和工具。避免不必要的機械式、重復(fù)性監(jiān)管，將監(jiān)管集中在重點風險領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。針對不同機場情況，出臺不同安全監(jiān)察方案，對機場進行差異化、精準化安全監(jiān)管，聚焦安全狀態(tài)滑坡、保障能力差的單位。

第四：解決政策落地難的題。建立政府與企業(yè)間的容錯、糾錯機制。解決簡單粗暴懲處方式的問題。鼓勵安全生產(chǎn)單位建立安全自我評估機制。

第五：解決安全信息不全、不準問題。借鑒社會上經(jīng)濟審計的成功經(jīng)驗，增加社會監(jiān)管手段，考慮培育（引入）第三方安全審計中介機構(gòu)， 獨立的開展安全審計工作，補齊社會監(jiān)督的缺失的短板，形成政府監(jiān)督、自我監(jiān)督和社會監(jiān)督，三者共同監(jiān)督的局面。

（三）增強安全管理系統(tǒng)性意識，提升機場安全管理水平

基于安全主體責任者的身份，機場管理機構(gòu)不僅須做好內(nèi)設(shè)專業(yè)部門的安全管理內(nèi)循環(huán)工作，還要承擔與航空公司、空管等駐場專業(yè)單位總體協(xié)調(diào)的安全管理外循環(huán)工作。由于場內(nèi)各單位專業(yè)性強，沒有行政隸屬關(guān)系，安全管理工作難以集中組織開展，日常工作職能各自為政，系統(tǒng)脆弱性涌現(xiàn)的風險加大。為了降低整體安全風險，部分機場建立共管委，但成員單位間的日常協(xié)調(diào)演練少，預(yù)案之間沒有預(yù)留接口，并沒有形成真正的安全共管體系，無法解決系統(tǒng)性安全問題。

建議：真正確立機場管理機構(gòu)在機場安全管理工作中的主導(dǎo)地位，制定各方認識統(tǒng)一的、綱領(lǐng)性的安全管理章程，實現(xiàn)安全管理資源共享，促使機場的安全管理工作向系統(tǒng)化、體系化方式轉(zhuǎn)變。

結(jié)語：

推進政府安全監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整企業(yè)安全投入結(jié)構(gòu)，補充社會監(jiān)督的手段。確保機場回歸公共基礎(chǔ)設(shè)施定位，為機場管理機構(gòu)進一步減輕經(jīng)營性壓力，將資金與精力更多投入到安全工作中。行業(yè)管理部門要加強機場安全工作“三基四落實”工程的推進時效；加強頂層設(shè)計和政策導(dǎo)向；解決機場（特別是中小機場）專業(yè)人員培訓、引進、儲備方面的困境；推動安全新技術(shù)應(yīng)用。促使機場系統(tǒng)性安全管理工作走上良性發(fā)展的道路。（其他作者：李建新、李翔、任磊）