解決我國民事執行難的新思考

程功舜

〔摘要〕 伴隨著民事糾紛案件數量的增多，我國民事執行難問題越來越受到社會的關注。目前，不完善的民事執行規范體系、不健全的民事執行制度以及民事執行人員隊伍建設的弱化等諸多因素的影響，都在制約著民事執行工作的進展。解決我國民事執行難問題，必須完善民事執行法律規范體系，優化執行主體模式，加強執行人員隊伍建設，拓寬被執行財產發現渠道，強化執行監督體系，進一步加強外部聯動機制，以保障申請執行人的合法權益，維護司法公正。

〔關鍵詞〕 民事執行;執行主體;法律規范;監督體系

〔中圖分類號〕D925.2 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）06-0089-05

近年來，伴隨著民事糾紛案件數量的增多，我國民事執行難問題越來越受到社會的關注，尤其是某地“教科書式耍賴”事件已引起了社會公眾的憤怒。該事件當事人公然藐視法院判決，惡意轉移財產逃避法院的強制執行，動搖了勝訴當事人對法律信任的根基，破壞了司法的權威，嚴重影響了社會的穩定。因此，在全面依法治國進程中，解決我國民事執行難問題刻不容緩。

一、民事執行難與民事執行不能的法理內涵

民事執行也稱民事強制執行或者強制執行。根據《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第224條規定，人民法院是民事執行的主體，執行對象是已經發生法律效力的人民法院的判決、裁定或其他法律文書所確定的權利義務。民事執行的過程是人民法院根據《民事訴訟法》《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》以及《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉執行程序若干問題的解釋》等相關規范，行使司法執行權，強制義務人履行所確定的義務的活動。有學者認為，只要生效的法律文書得不到實際、有效的履行就是執行難，這種觀點沒有區分造成生效文書得不到執行的原因。事實上，如果生效文書得不到執行并不是因為被執行人主觀惡意造成的，就應視為民事執行不能。

民事執行不能指的是被執行人客觀上因無可供執行的財產，主觀上并無惡意規避執行的意圖，由此導致生效的執行文書無法實現。民事執行難是被執行人雖有可供執行的財產卻惡意規避執行、損害執行人合法權益的行為。

對民事執行不能的情形，我國規定了“終本”程序，即終結本次執行程序，對確無財產可供執行的案件，法院將暫時終結執行程序并作出結案處理，待發現財產后繼續恢復執行?！敖K本”程序是為了讓一線執行法官從確無財產可供執行的案件中解脫出來，利用充足的時間和精力應對那些被執行人有實際履行能力的案件，從而提高實際執結率。2016年11月最高人民法院發布的《最高人民法院關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》和2018年5月最高人民法院發布的《最高人民法院關于進一步規范近期執行工作相關問題的通知》（以下簡稱《通知》），對適用“終本”的要件進行了嚴格規范。案件被裁定為“終本”的，須同時符合以下條件：（一）已向被執行人發出執行通知、責令被執行人報告財產;（二）已向被執行人發出限制消費令，并將符合條件的被執行人納入失信被執行人名單;（三）已窮盡財產調查措施，未發現被執行人有可供執行的財產或者發現的財產不能處置;（四）被執行人下落不明的，已依法予以查找;被執行人或者其他人妨害執行的，已依法采取罰款、拘留等強制措施，構成犯罪的，已依法啟動刑事責任追究程序。《通知》更是詳盡地列舉了在財產調查時一般應完成的五類調查事項，要求人民法院對案件適用“終本”前，應嚴格執行《最高人民法院關于民事執行中財產調查若干問題的規定》的規定，積極采取措施查明被執行人財產狀況和履行義務的能力。

二、我國民事執行難的原因分析

作為一種社會現象，民事執行難的生成原因非常復雜，筆者試圖從立法、執法、司法和守法的視角就主要原因進行分析。

（一）民事執行立法不健全

目前，我國還沒有制定專門的民事強制執行法，相關的執行規范散見于《民事訴訟法》及其司法解釋等相關規范性文件中。強制執行與民事訴訟是兩種不同的法律制度，審判程序本質上屬于訴訟程序，而執行程序屬于非訴訟程序。訴訟程序注重公平，而執行程序注重效率。例如，在我國《民事訴訟法》中，關于執行可依據的法律條文有34條，并且大部分都是原則性的規定。一方面，部分規范性文件過于概括，可操作性不強;另一方面，民事執行的問題越來越復雜，規范條文的針對性不強，不足以解決實踐中的相關法律問題。此外，法院缺乏一套外在的評判機制即強制執行程序規則，以致無法將各方的行為和博弈納入法治軌道 〔1 〕，因而很容易產生執行困難的尷尬局面。

（二）民事執行制度不完善

1.受“重審輕執”傳統觀念的影響，使執行權附屬于審判權。由于我國執行模式的歷史緣故，“重審輕執”的觀念有時還在影響著現行的執行工作。長期以來，從合一制模式到執行庭模式再到如今的執行局模式，執行機構一直都是人民法院的一個職能部門，是人民法院的一個附屬機構，這就勢必造成執行權附屬于審判權。在法院的實際工作中，受“重審輕執”觀念的影響，審判工作一直以來都是法院工作的重要組成部分，而執行工作被認為只是個附屬部分，沒有引起相關人員的高度重視，執行權只不過是附屬于審判權的一個產物。在社會公眾印象中，執行人員有時得不到當事人的認可，特別是得不到拒不執行人的尊重，社會地位相較于審判人員稍低一些。

2.現行審執分離制度不完善。毋庸置疑，審執分離的執行體制改革，關涉民事執行程序的總體設計 〔2 〕。雖然我國在人民法院內部實行了審判部門和執行部門的分離，審判的歸審判，執行的歸執行，但也沒有達到令人滿意的預期效果，究其原因主要有兩點：一是執行機構沒有從法院徹底分離出來。在民事審判階段，人民法院必須保持中立地位與裁判者角色，法官在審判過程中應客觀、公正、不偏不倚，持中立的立場與態度。然而，在執行階段，人民法院為了保證執行工作的順利開展，需要站在申請執行人的債權利益上考慮如何執行被申請人的財產，這就會使被執行人對法院的中立地位產生質疑，進而導致被執行人消極應對，甚至抗拒執行。二是審執職能沒有實現分離。從執行局的角度來看，在實際工作中，執行人員有時會行使執行裁決權，如對生效執行文書的實體審查、案外人或被執行人提出執行異議、變更追加被執行人等。然而，執行裁決權處理的是一種民事實體糾紛，這實質上是一種審判權，理應由審判人員行使。當一個執行案件發生了實體爭議后，執行法官往往成了案件實體爭議的審判者和執行案件的實施者，審執職能并沒有完全分離，結果有可能導致執行業務能力強的法官因審判專業能力不強而使執行不到位，甚至出現執行違法現象。

（三）執行人員隊伍建設不到位

由于各種各樣的原因，執行人員相較審判人員來說，流動性居高不下，隊伍建設不到位。民事強制執行處于實現社會公正的最后一個環節，執行機構面臨的壓力非常大。雖然是一紙判決厘清了正義與非正義的界限，但是如果文書得不到執行，正義也就成了一句口號。執行工作的操作性難度要比審判工作大得多，一個一審案子一般六個月審完，一個執行案件往往需要兩年時間，如果涉及司法拍賣的話，那就需要更長的時間，這對于申請執行人來說是個難以承受的訴累。由于執行機構人員隊伍組成、結構、能力建設等的不完善，加之在民事執行中還可能會遇到暴力抗法現象，無疑對執行人員的人身安全也是個潛在的威脅，由此導致執行人員隊伍不是特別穩定，個別執行人員迫于壓力還有可能調離本單位。

（四）被執行人財產難以查明

1.民事執行人員對被執行人的財產查控能力不足，并且有依賴第三方傾向?！皥绦须y”就根源而言顯然主要不在于法院努不努力，而在于我國信用制度的不完善 〔3 〕。目前，個別領域信用制度缺失是造成民事執行人員對被執行人的財產查控能力不足的原因之一。以往執行機構在調查被執行人的財產時，主要是通過法院內部的財產查詢系統操作的，針對的是被執行人名下的銀行賬戶、房產等，但在大部分案件里，被執行人往往已經將這些“明顯”的財產進行了轉移和變現，因此這種常規的方法對于復雜的執行案件基本上發揮不了太大的作用?，F行司法實踐中，法院執行措施包括查詢、扣押、凍結、劃撥、拍賣變現等，而這些措施都需要相關單位配合才能有效實施，民事執行人員有時也有依賴第三方傾向，寄希望于第三方解決實踐中的民事執行難問題。但實際上第三方認為他們只是起到一個協助作用，更何況個別部門對涉及“地方保護”或是“灰色地帶”的案件，可能直接忽略法院的協助執行通知，以各種借口設置障礙，甚至會干預案件的執行，因此被執行人的相關信息、財產就很難查到。

2.被執行人法治觀念薄弱，惡意規避執行。無論是民事案件的審判還是執行，群眾自身的法律意識至關重要，一旦相關人員漠視法律法規，執行起來的困難將會大大增加 〔4 〕。社會中法治意識缺失的群體往往不會敬畏法律，只顧利益，不問法度。在執行案件中，只要能夠逃避執行，有些被執行人愿意冒險一搏，他們法治觀念淡薄，無視法治，惡意逃避執行。法律意識缺失的被執行人往往會在民事案件中蔑視自己觸犯的法律條例，并且在其他的正常交易中也會無視民事法律規范，拒絕法院的傳喚，多次嘗試違法犯罪行為。被執行人法治觀念的薄弱無疑加大了執行工作的難度。

（五）執行機構對拒不執行行為的威懾作用受限

1.法院內部的處罰力度不足以讓被執行人心存敬畏。法院采取排除民事強制執行妨礙的手段最常見的就是罰款和司法拘留，其中司法拘留是執行保障力度最大、法律制裁效果最佳的手段。但是，司法拘留的頂格期限也才15天，15天的拘留期限雖然對執行標的額小的案件很有威懾力，但對執行標的額大的案件威懾力則明顯不足。

2.民事執行與刑事法律體系銜接不足。我國刑法規定了拒不執行判決、裁定罪這一罪名，量刑為3年以下有期徒刑、拘役或者罰金。然而，現實生活中很少有對于拒不執行判決、裁定進行立案的。當申請執行人遇到對方拒不履行義務、侵犯其人身財產權利后向公安機關報案，而公安機關認為不符合立案條件時，必須由法院移交犯罪線索和材料，告知當事人向法院申請終結執行程序并移交公安機關處理。那么，申請執行人能不能采取自訴手段呢？雖然2015年7月最高人民法院出臺了《關于審理拒不執行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》，規定了被執行人拒不執行判決、裁定的可以按照自訴案件立案審理，但實踐中該類自訴成功的案例很少。

3.法院的威懾作用有時被部分媒體無意間弱化。當今社會媒體時常會報道一些“老賴”逍遙法外的新聞，這種新聞無疑折射出法院執行機構的無能為力以及法律威嚴被踐踏的現象。久而久之，人們就會產生法院拿“老賴”沒辦法的錯覺，致使法院的威懾作用弱化，某種程度上強化了被執行人的僥幸心理，損害了法院的形象。

三、解決我國民事執行難的新思路

為了保證申請執行人的權益，讓惡意逃避執行的被執行人得到應有的懲罰，保障法治建設的順利推進，必須不斷創新方法和手段，從民事執行的法律規范、主體架構、現行制度、監督體系等角度入手，切實解決我國民事執行難問題。

（一）完善民事執行法律規范

1.加快推進民事執行立法。一部完善的具有可操作性的民事執行立法，對于解決民事執行難問題無疑是至關重要的 〔5 〕。近年來，我國的民事執行經驗和大量的學術研究為制定單獨的強制執行法提供了實踐經驗和理論基礎，同時，許多司法部門正在進行的改革試點工作，也為強制執行單獨立法累積了豐富的經驗。因此，民事執行立法具有一定的可行性和針對性，我國必須推進強制執行單獨立法進程，加快民事執行立法。

2.因時制宜出臺指導性案例和指導意見。最高人民法院可因時制宜出臺指導性案例和指導意見，通過典型案例可以具體量化執行工作流程，完善執行事務中的細節。同時，最高人民法院應注重面向地方法院收集關于實際執行工作中具體操作問題的意見和建議，針對相關的執行問題進行歸納總結，出臺有建設性意義的指導意見。

（二）優化執行主體模式

1.嘗試探索執行主體招標制度。雖然最高人民法院以及各級地方法院都傾向于將某些事務性執行工作交給社會中介機構按照市場規則辦理 〔6 〕，但我國目前仍禁止授權私主體作為執行主體。實踐中，可嘗試建立類似招標制度，將執行案件進行打包并進行市場化招標，采取申請執行人和合法經營的私主體雙向選擇的方式，使申請執行人自由選擇負責案件執行的企業，當然這些實施執行的企業主體，必須具有類似律所、仲裁委等機構的法律專業能力。同時，執行局要對這類執行案件的實施者進行監督和管理，如遇到案件實體糾紛的問題，將由執行法官進行執行裁決，保障其執行過程的公平、公正。

2.推進審執分離改革。應大力推進法院審執分離改革，可嘗試研究設置獨立的執行機構，在人員編制、財務管理上獨立于行政機關和人民法院。從理論上來講，執行權不同于審判權，也不同于一般的行政權，但它也是國家權力的組成部分，本質上屬于特殊的行政權。目前，鑒于法院的編制、財力等各種因素的制約，如果一味地讓法院行使執行權，那么很難強化其執行力度，執行的效果也不會很令人滿意。與其讓執行權一直“屈就”于以審判為主要業務的人民法院中，不如使其獨立出來，更好地發揮國家行使執行權的職能，同時執行機構必須接受相關職能部門的監督。

（三）強化執行人員隊伍建設

在加強執行人員的政治學習和業務能力培訓的同時，要賦予執行人員更多的行政權的強制力，強化執行隊伍的執行效果，加強執行工作的人力保障。要提高執行工作人員的經濟補助，增加執行經費的投入，保障執行工作有較好的物質基礎作支撐。結合執行人員的工作實際，可以嘗試推行執行責任到人機制，工作效率高的執行團隊可分配到更多的執行案件，執行團隊之間的人員可以根據執行局的安排進行交換流動，不斷優化團隊組織。同時，亦可以嘗試由申請執行人在案件分配合理的情況下自由選擇執行團隊，進一步體現執行工作中的效率原則。如此，執行工作的積極性將被充分地調動起來，執行人員的業務能力也會隨著申請執行人的優化選擇而進一步提高，繼而也強化了執行人員的隊伍建設。

（四）拓寬被執行財產的發現渠道

1.落實被執行人財產申報制度。在我國被執行人財產申報制度主要體現在財產報告令上面。根據《民事訴訟法》規定，被執行人應當報告當前以及收到執行通知之日前一年的財產情況。但在實際工作中，被執行人要么對申報裁定置若罔聞，要么故意只對小額財產或難以處置的財產進行申報，對其他有價值的財產拒不申報。因此，在給被執行人送達財產申報裁定時，應明確、嚴厲地告知其違反忠實義務的法律后果，且事后財產申報表應當發送給申請執行人以進行查閱。若申請執行人對財產申報表的內容提出異議，經法院執行機構查證屬實，確是被執行人惡意規避執行的，執行機構必須對被執行人采取相應的懲罰措施。

2.推行委托律師調查制度。目前，個別地方法院面臨著執行工作任務與執行資源嚴重不匹配的困境，因而相繼出臺了委托律師調查的相關文件。當申請執行人因客觀原因獲取不到被執行人和相關第三人的財產線索時，有權以書面形式向人民法院申請簽發律師調查令，由申請執行人委托的代理律師向相關被執行單位和個人進行調查，獲取相關財產線索。一方面，有利于減輕執行任務超重的執行機構的負擔;另一方面，有利于申請執行人對被執行人的財產能力有更為全面的認識，從而消除申請執行人因信息不對稱而對法院執行工作產生的誤解。筆者認為，應大力推行委托律師調查制度，在執行工作中將法院調查和律師調查有機結合，有效拓展對被執行人財產調查的渠道和空間，進一步強化財產調查力度，提高民事執行效率。

3.探索懸賞舉報制度。與委托律師調查制度一同呼之欲出的還有懸賞舉報制度。申請執行人如果窮盡了所有收集被執行人財產線索的手段仍不能維護其合法權益的，可以書面形式向法院申請懸賞執行。

（五）完善執行監督體系

1.加強法院內部監督。應在法院內部設置專門的上級執行局監督下級執行局的執行監督機構，這是最快、最有效的監督執行工作的方式。在執行機構系統實施垂直領導，由上級執行局負責處理下級執行局的投訴問題，是最為行之有效的辦法。

2.依法接受檢察機關監督。一是要強化檢察機關對法院執行工作的全面監督，如檢察機關在監督執行工作中涉及需要查閱案件信息的，執行人員應當密切配合。二是為保障民事執行檢察監督活動的順利開展，保障監督實效，法律應明確檢察機關在開展民事執行檢察監督時享有的相關職權 〔7 〕。三是明確檢察建議的性質和法律效力，使檢察建議的程序具體化，規范民事調查核實權。

3.廣泛接受社會監督。應建立我國民事執行信息公開網，在不涉及侵犯國家秘密、個人隱私和商業秘密的情況下，應將執行案件的信息無條件地公開，即不需要案件查詢密碼，允許案外第三人查詢執行案件信息。公開的信息包括執行人員的工作信息、執行案件的裁判文書、執行案件的具體流程進展等，涉及拍賣的，應當公開拍賣的詳情，包括評估材料等。在公開執行案件的同時要保證案件信息及時更新，廣泛接受社會監督。

（六）加大對被執行人的威懾作用

1.健全全民信用聯網平臺。要大力推進全國執行工作信息化建設，通過健全信息平臺，對社會公眾進行信用評級，便于全社會對失信被執行人的違法違規行為進行監督。首先，要實現跨行政機關、事業單位信息共享，特別是要與金融機構、房產土地行業、公安部門、人力資源部門以及出入境管理機構等實現信息共享。其次，應繼續完善全國法院的失信被執行人信息的查詢系統，擴大該系統的知名度，提升該系統的影響力。最后，法院要發揮自媒體的作用，在各自網絡平臺包括法院的官方微博和官方微信公眾號上對失信被執行人的信息予以曝光，提高執行機構的威懾力。

2.加大對失信被執行人的懲戒力度。在全民信用信息共享的基礎上，應完善征信制度，聯合行政機關、事業單位、社會團體等機構，嚴格限制失信被執行人的經濟活動。加大對“老賴”的打擊力度，凡是納入失信名單的被執行人，將被相關部門限制其經濟行為，包括乘坐飛機、高鐵、購買登記的不動產等，并且嚴格限制其出境。對暴力抗拒執行的行為，若構成妨害社會公共秩序罪的，必須依法給予相應的嚴厲處罰。

（七）強化外部聯動機制

1.強化法院與行政機關的聯動機制。應嘗試在各級政府部門中設立一個與執行機構聯絡的法制辦公室，同時，也可以讓政府部門的法制科負責與執行機構協調，并且統一對同級政府的法制辦負責。當執行機構需要相關行政部門協助民事執行時，可以直接跟其部門的法制科進行聯系，通知協助完成民事執行。如果該協助部門沒有配合法院完成協助執行工作，執行機構可以向該部門法制科提出建議和請求協助;若仍無法解決問題，執行機構可以向同級政府負責聯絡執行機構的法制辦進行投訴，并同時申請協助民事強制執行。

2.強化法院與基層群眾自治組織的聯動機制。處理被執行人是自然人的執行個案，要注重結合基層群眾自治組織的聯動?，F實生活中，執行人員有時難以把握被執行人的行蹤信息，一旦被執行人惡意規避執行、東躲西藏，將會給執行工作帶來很大困難?；鶎尤罕娮灾谓M織屬于群眾自我教育、自我管理、自我服務的自治組織，包括城市居民委員會和農村村民委員會，它與被執行人的生活工作比較密切，因此更方便了解被執行人的具體情況。法院的執行機構與基層群眾自治組織保持暢通的交流，有利于執行人員更好地查清案情、對癥下藥，從而提高執行效率和執行效果。

3.強化法院與新興互聯網平臺等公共媒體的聯動機制。首先，新聞媒體要對執行不力的極端負面報道進行嚴格審核，對于那些不實報道更應該追究其相關責任。要積極報道民事執行改革和執行工作的新成就，積極營造法治安邦、執法為民的社會氛圍。其次，要大力推進智慧法院建設，搭建法院執行機構與互聯網的合作平臺，例如大力進行網絡司法拍賣改革，將網絡拍賣模式和司法拍賣制度更好地結合在一起，消除權力尋租的空間，有利于全體社會成員的監督，以提高執行機構的廉潔性和效率性。最后，法院執行機構可以嘗試與社交媒體合作共同打擊“老賴”，壓縮“老賴”的網絡社交空間，讓“老賴”無處遁形。

4.強化法院與三大電信運營商的聯動機制。隨著智能手機的日益普及，被執行人出于生活和工作所需，往往都要使用手機，而目前的手機號碼都要求實名登記，法院可與三大電信運營商（中國移動、中國電信、中國聯通）一起聯動，有效遏制被執行人的不法行為，共同完成民事執行任務。電信運營商可以向被執行人推送執行信息，包括執行庭傳票、財產報告令以及采取強制執行措施的通知等。同時，為促使失信被執行人盡早履行債務，可降低失信人的網絡體驗，限制其每月的話費充值額度，以在較短的時間內幫助執行人員履行民事執行職責，保障申請執行人的合法權益，進一步維護司法公正。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕百曉鋒.中國民事執行年度觀察報告（2016）〔J〕.當代法學，2017（03）：145-160.

〔2〕谷佳杰.中國民事執行年度觀察報告（2017）〔J〕.當代法學，2018（05）：147-160.

〔3〕張 榕.“執行難”化解之誤區及其歸正〔J〕.廈門大學學報（哲學社會科學版），2017（04）：82-91.

〔4〕苗 慧.論我國民事執行難的原因及對策〔J〕.法制與社會，2017（20）：115-116.

〔5〕龔明達.淺析民事執行難的原因及解決辦法〔J〕.沈陽干部學刊，2017（03）：32-33.

〔6〕黃忠順.民事執行機構改革實踐之反思〔J〕.現代法學，2017（02）：3-18.

〔7〕徐軍強.新《民事訴訟法》視野下民事執行檢察監督效果的強化〔J〕.黃河科技大學學報，2017（01）：121-128.

責任編輯 李 雯