智慧政府建設中政府與 民眾互動關系探究

雷瑞萍 王晉玲

〔摘要〕 互聯網和大數據的迅猛發展，對政府行政管理變革和創新提出了新的挑戰，政府與民眾互動關系隨著智慧政府的建設逐漸走向和諧。目前，在智慧政府建設中還存在政務網站服務現狀欠佳、信息共享程度不高、政府回應與民眾期待銜接不到位等問題，一定程度上阻礙了政府與民眾互動的良性發展。實踐中，一定要多管齊下，保障民眾有效參與;主動有序，推動政務信息共享;積極籌劃，優化互聯網服務功能，不斷強化智慧政府建設中政府與民眾良性互動循環的策略機制。

〔關鍵詞〕 智慧政府;政府與民眾互動;政務平臺;信息共享

〔中圖分類號〕D63 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）06-0072-04

黨的十九大提出建設網絡強國、數字中國等發展目標，繪就了新時代我國互聯網和數字經濟發展藍圖。黨的十九屆四中全會公報指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現，而數字中國、智慧政府的建設能有效提升國家治理現代化水平。近年來，隨著互聯網、大數據、云計算和實體經濟的深度融合，如何在新時代抓住機遇建設智慧政府、推進智慧政務成為人們關注的焦點。依托互聯網和大數據建設的智慧政府，相對于傳統的政府服務互聯性更強、效率更高，同時政府與民眾之間的互動關系也較傳統的管理模式有了新的變化。探尋新時代不斷推進政府與民眾良性互動的策略機制，是目前學者們需要研究的一項重要課題。

一、智慧政府建設中政府與民眾互動關系的新趨勢

智慧政府建設是推進國家治理現代化的重要環節，它強調要將互聯網、大數據等現代科學技術運用到國家治理當中，利用互聯網的交互性、普及性和大數據的多樣性、開放性，有效整合政府職能，充分調動民眾和社會的參與熱情，構建政府、社會和民眾之間的網絡化治理模式，推動智能化、人性化的服務型智慧政府的建設。

（一）打破部門溝通壁壘，提高民眾辦事效率

互聯網對信息整合、資源共享擁有天然的控制力。有學者曾指出，我們現在所生活的環境是一個網絡狀的依存環境，而互聯網和大數據為服務網絡狀環境提供了進一步的可能。智慧政府的建設，第一要求部門間的職能整合和協同治理進一步強化，進而加快推動政府改革步伐;第二要求相關政務網站建設完備、功能齊全，使部門之間、普通民眾可以及時獲取所需信息;第三要求部門之間信息高度互聯互通，橫向縱向信息共享壁壘打通。這三項要求的達成意味著在政府和民眾的互動中，首先，政府公權力在一定程度上受到約束。政府信息公開的過程也是政府權力運行和職能履行情況的公示，民眾可以監督政府的履職情況，監督政府權力的運行，同時也提高了政府的公信力;其次，政府職能得以整合，“放管服”改革進一步深化，全社會共治的愿望進一步達成;最后，民眾可以更便捷地從網絡渠道獲取有效信息，實現一網通辦，有效提高公眾的辦事效率和辦事體驗。而部門之間壁壘的打破、信息孤島的消失、民眾辦事便捷性的提升等能夠有效改善政府與民眾關系，進而形成政府與民眾互動的良好的政治生態。

（二）政府與民眾互動渠道通暢，民眾權利得到有效保障

智慧政府的建設要求不同的公共管理部門之間要合理有效地利用資源，切實在民眾需求導向的指引下提供高效的公共服務，保障民眾合法權利的履行。目前，各類新媒體的運用使得政府服務的提供更加符合民意，也使政府職能的履行時刻處于民眾監督之下。新媒體之所以成為政府與民眾互動的有效渠道，是由其低準入、低成本、高效率等先天優勢決定的。民眾在新媒體平臺上表達意見和訴求，相較于傳統渠道更加自主和獨立，并且可以在短時間內匯聚民意、擴大影響力。政策咨詢與意見反饋是民眾最尋常的服務需求。傳統的政府信息傳播科層制導致的信息不對稱不利于政府與民眾之間的有效溝通互動，政府網站、政務APP、政務微博、政務微信等新媒體手段，打破了以往的信息壁壘，上情下達和下情上達都更加通暢，民眾可以更便捷地通過手機、電腦、平板等媒介來參政議政、表達訴求。同時，政府可以及時掌握公眾動態，并第一時間就民眾提出的質疑進行解答，既縮短了互動時間，又提高了互動效率，民眾提出議題并轉化為政策的比例相應增加 〔1 〕，民眾的參與權和知情權得到了有力保障。

（三）農村網民穩步增長，政府與民眾互動范圍不斷擴大

農村尤其是一些偏遠鄉村，以前一直是信息網絡難以觸及的地方，對此我國政府相關部門高度關注。根據中國互聯網絡信息中心第36次、38次、40次、42次、44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》的相關數據 〔2 〕，2016年6月至2019年6月三年間的農村網民數量有了一定的增長，增長率分別為5.24%、4.98%、6.64%（見圖1）。從圖中不難發現，隨著社會的快速發展，農村網民的數量在穩步增長，貧困村寬帶網絡覆蓋率已提前完成《“十三五”國家信息化規劃》確定的目標，這意味著政府聽取和收集民眾訴求、建議的范圍也在不斷擴大。

2019年政府工作報告提出繼續提升網絡基礎設施普及率的目標，尤其是針對農村地區、貧困地區的網絡覆蓋率低、寬帶接入率低、遠程網絡設施平臺不完善等問題提出的對策，旨在進一步縮小城鄉之間的數字鴻溝，讓處于邊遠地區的人們都能成為互聯網的受惠者。這與智慧政府建設的初衷不謀而合，智慧政府建設的目標就是要讓民眾隨時隨地、通過多種方式獲取政府的無差別服務。所以，隨著智慧政府建設的深入推進，互聯網絡普及率的進一步提升，城鄉居民之間的數字鴻溝逐漸呈現彌合態勢，政府與民眾互動范圍也將進一步擴大。

政府與民眾互動關系隨著智慧政府的建設逐漸走向和諧 〔3 〕。基于社會環境、政治環境、媒介環境的變化，政府逐漸從被動走向主動，民眾也從消極走向積極，政府與民眾之間的博弈會越來越少，有效互動會變得越來越多。同時，公眾的話語影響力在變大、參與度在加深，政府與民眾互動的頻率越來越高、方式越來越多、效果越來越好。

二、智慧政府建設中政府與民眾互動的阻礙因素

隨著智慧政府的建設和國家治理現代化的推進，政府與民眾互動的總體趨勢向好。但是，在智慧政府建設中還存在政務網站服務意識不太強、信息共享程度不很高、政府回應與民眾期待銜接不暢等問題，一定程度上阻礙了政府與民眾互動的良性發展。

（一）政務網站、民眾平臺的服務現狀欠佳

互聯網時代，為了縮短政府與民眾距離、方便信息傳遞、簡化事項辦理程序，政務網站就成為政府與民眾互動的新媒體窗口，展示著政府的良好形象和精湛服務。截至2018年12月31日，我國32個省級政務服務平臺體系已基本建成。其中，30個地區按照規范化、標準化、集約化的建設要求，構建了覆蓋省市縣三級以上的一體化網上政務服務平臺 〔4 〕。但在實踐中，平臺體系的建設還停留于“媒體”的功能定位，尚未完全達到“服務”的功能定位，政務網站、民眾平臺的服務意識還不是很強。相關數據顯示，目前政府政務網站還存在以下不足：第一，適應互聯網發展的組織架構仍未真正建立起來，一網通辦的實現率相對較低。第二，同質信息重復、低水平信息較多、線上線下信息不同步的問題依然突出，“僵尸網站”的對癥治理沒有及時跟進。第三，政務網站地區發展不平衡，橫向來看是東強西弱、南強北弱;縱向來看是基層明顯弱于其他。究其原因：一是受限于地區開放程度和公眾受教育程度，二是受限于人力、財力與技術力。

（二）信息共享、政務公開存在短板

在信息化浪潮之下，政府對于公眾的絕對強勢地位逐漸被弱化，政府與民眾的互動成為必然邏輯。然而，要形成良性的、深層次的、有效的互動還需要政務信息公開作為前提條件 〔5 〕。其實每個國家在智慧政府建設過程中都經歷過信息溝通成本高、共享效果差的問題 〔6 〕。2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布，之后的幾年中，國家關于信息公開的工作安排、工作要點等相繼出臺，但無論是何種安排和推動，信息共享和政務公開的推進力度都還不夠大。《中國政府透明度指數評估報告（2018）》對2018年機構改革之后對外有行政管理權限的49家國務院部門、31家省級政府、49家較大的市政府和100家縣級政府的信息公開工作進行了調查評估。評估結果顯示：橫向來看，越往中西部推進力度越小;縱向來看，越往基層，短板效應越明顯，尤其是縣級政府層面，“最后一公里”政府透明度提升緩慢。與此同時，政務公開的信息分級分類制度以及怎樣公開，缺乏統一的制度化標準。所以，配套制度的不完善使得政府無法在政務公開方面作出更多推進，無形中阻礙了政府與民眾的良性互動。

（三）政府回應與民眾期待銜接不到位

政府與民眾的信任關系是建立在民眾對政府的合理期待，以及政府回應基礎上的一種互動、合作的關系 〔3 〕。互聯網時代的政府與民眾關系一直處于相互推進中。互聯網從商業領域走向政府機關再走向社會公眾，其在民眾心中的形象從一開始的高高在上到現在的觸手可得，所以，民眾會天然地對互聯網抱有一種較高的期待。而政府部門作為運用互聯網的早期受益者，在互聯網大潮襲來之際還未做好充分應對的準備，如民眾要求政府回應，而政府沒有及時有效地與民眾進行溝通，訴求與回應沒有形成完全的對等關系。究其原因，一是政府部門對客觀環境的變化有時沒有及時跟進，沒有準確把握網絡時代的民眾心理和行為規律，使得政府部門在網絡空間里對民眾訴求回應不及時，引發了部分民眾的不滿意;二是回應方式過于簡單，回應機制還沒有完全建立;三是有時民眾對政府抱有不切實際的較高的期待。民眾也可能認為，服務型政府的建立就應該對民眾有求必應，于是當自己的要求難以滿足時，可能會利用互聯網的無限制性讓意見表達情緒化并在短時間內形成輿論風波，置政府于被動之中，無形中影響了政府公信力。所以，政府回應與民眾期待銜接不暢，是目前影響政府與民眾良性互動的重要因素。

三、智慧政府建設中實現政府與民眾良性互動的對策

智慧政府可以通過網絡用戶行為和數據分析做到及時感知用戶需求并提供精準化服務，可能會在沒有用戶參與的情況下就能做到無需求回應，讓政務服務的提供更加個性化，從而有效改善政府與民眾關系。因此，在智慧政府建設中，應針對政府與民眾互動關系中存在的阻礙因素，探索相應的應對策略，為政府與民眾良性互動保駕護航。

（一）多管齊下，保障民眾有效參與

民眾參與權的極大保障對于政府與民眾互動關系的改善有至關重要的作用，如何保障民眾參與的積極性和有效性，應是我們關注的重點。智慧政府建設中，必須將以人為本的價值理念貫穿始終，建設全心全意為人民服務的服務型智慧政府。而如何有效改善政府與民眾互動關系，還需要從政府和民眾兩方面入手。

從政府角度來看，首先，政府要暢通新媒體平臺的政治參與渠道，豐富政治參與功能，以制度化的方式讓民眾的政治參與更加規范和有效，政府與民眾互動更加有章可循。其次，政府要運用新媒體平臺主動發聲，用主流價值引領話語體系的走向，這樣可以有效地避免民眾短時情緒的聚集而引發的群體性輿論事件，從源頭上為政府與民眾關系的良性互動掃除不必要的障礙。最后，政府要積極調動民眾和社會組織的積極性，使其發揮好各自的優勢，共同參與到國家治理和社會治理中來，在共治中既能有效提升政府的公信力，也能讓公眾收獲政治參與的成就感。

從民眾角度來看，首先，民眾要對自己的參與權利進行正確定位。民眾作為國家的主人，有權利對國家事務進行管理咨詢或提出建議對策，但是這個過程需采用理性的方式進行，任何過激的和非理性的方式不僅不利于訴求的表達，反而會削弱其政治參與的有效性。其次，要提高民眾在互聯網時代的政治素養。具體包括：要通過公開渠道獲取有效的政治信息，切實把握信息的準確性，積極主動傳播信息，這是互聯網時代民眾應該具備的素養，對于提高其參與的能動性、政府與民眾互動的有效性大有裨益。

（二）主動有序，推動政務信息共享

政府信息公開是建設智慧政府、服務型政府的內在要求，也是建設法治政府的重要內容。智慧政府的建設依托互聯網和大數據，政府應更加明晰信息和數據的重要性，對于數據和信息的價值也應了然于心。因此，為有效改善政府與民眾的互動關系，政府必須主動有序，推動政務信息共享。

公共數據開放網站“資料一線通”稱，“公共資料，增值再用”，信息的價值需要通過創新分析來釋放。首先，我國政府是最大的數據生產者，占有多個領域的數據，通過開放的平臺，主動推動政務信息共享，就會為政府與民眾互動提供契機;其次，信息開放產生的數據紅利，可以為社會發展、民眾就業等帶來新的機遇;最后，政務信息共享能夠使國家治理更加高效。所以，推動政務信息共享，政府要出臺統一的技術標準，用制度化、法治化的方式對信息的分級分類進行管理和界定，確保信息開放共享有章可循。在此基礎上要構建統一的一體化政務平臺，切實讓信息資源的整合共享更加具有可操作性，使民眾在線上辦事更加便捷高效，保障信息共享無后顧之憂。讓民眾做到心中有數，進而使政府與民眾互動之間的摩擦、博弈更少，智慧政府建設的成效也會更加明顯。

（三）積極籌劃，優化互聯網服務功能

改革不能脫離民眾，在改革者和民眾之間進行溝通以取得相互支持的中間環節就包括了大眾傳媒手段的使用 〔3 〕。所以，無論是政府信息的公開、智慧政府的建設，以及政府與民眾互動關系的良性循環，都離不開互聯網這個重要媒介，政府和民眾都需要充分利用好這個平臺。

政府相關部門一要搭建好政務平臺，實現政務功能的有機整合，方便民眾辦事。二要提高響應速率。民眾通過政務平臺、政務APP等其他新媒體渠道進行的問題反饋、訴求、意見，政府要予以積極的回應，并將民眾合理的訴求和意見進行更高層次的反饋，爭取提高政策轉化的比率。三要主動收集意見建議。數字鴻溝的存在警醒我們，一些弱勢群體的利益訴求難以有效傳遞，所以作為政府部門，要主動通過多個渠道收集存在于弱勢群體中的訴求，這樣做可以使政府傾聽更多的聲音，也可以更大范圍內拉近政府與民眾的距離，進一步提高政府的公信力。

民眾有義務發揮自己的主觀能動性來參與國家治理，推進智慧政府的建設。目前，對于網絡平臺等新媒體平臺的出現，民眾首先要充當好政府無處不在的眼睛，積極參與智慧政府建設，為政府出謀劃策，使智慧政務、智慧決策、智慧監管、智慧服務各領域都朝著更加和諧有效的方向發展。其次要提高民眾的媒體素養。作為新媒體時代、互聯網時代的受益者，民眾要合理地利用互聯網新媒體平臺，在社會主義核心價值觀的引領下正確表達自己的意見和建議，切不可視網絡為無邊界之地而任意妄為，為進一步完善互聯網服務功能作出自己的貢獻。相信通過這樣的有效互動，智慧政府建設中政府與民眾的關系一定會更加融洽、和諧、高效。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王 臻.網絡社會背景下的政府與公民社會溝通互動研究〔D〕.南京：東南大學，2016.

〔2〕中國互聯網絡信息中心.第44次中國互聯網絡發展狀況統計報告〔DB/OL〕.（2019-08-30）.http：//www.cnnic.net.cn/

hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201908/P020190830356787490958.pdf.

〔3〕張 靜，王 歡.從冷漠到合作：網絡時代中國政民關系的變遷與理性發展路徑分析〔J〕.電子政務，2019（05）：47-55.

〔4〕中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心.2019省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告〔DB/OL〕.（2019-04-28）.http：//www.szca.com/upload/ueditor/file/20190428/6369206689348646989216827.pdf.

〔5〕鄧 倩.政務信息公開視角下的政府與公民互動關系研究〔D〕.南京：南京航空航天大學，2014.

〔6〕丁 藝.運用電子政務構建彈性社會——《2018年聯合國電子政務調查報告》解讀之二〔J〕.行政管理改革，2019（02）：28-32.

責任編輯 李 雯