派駐監督的理論與實踐

常瑞

〔摘要〕 派駐監督是權力制約與監督理論的具體實踐，強化派駐監督工作，首先要了解派駐監督的思想淵源及其在我國的發展過程。目前我國已經形成較為完整的派駐監督制度設計和運行流程，但真正從制度優勢轉化為治理效能尚需一個過程。強化派駐監督工作需要派駐機構完善清單制度，構建全面覆蓋、協調一致的責任體系，完善領導體制，健全工作機制，把制約與監督嵌入權力運行過程，進而有效發揮派駐監督的優勢，增強派駐監督的獨立性、實效性。

〔關鍵詞〕 權力;制約;監督;派駐監督

〔中圖分類號〕D630.9 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）06-0029-05

權力乃國家之權，具有公權屬性，公權力既有保障個人權利、促進社會文明進步的一面，也有侵害個人權利和社會公共利益的一面，因此，“只要公權力存在，就必須有制約和監督” 〔1 〕。早在200多年前，法國思想家孟德斯鳩就提出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方方才休止” 〔2 〕。20世紀末東歐劇變、蘇聯解體的重要原因之一就是執政黨權力缺乏制約和監督，導致腐敗嚴重。歷史和現實表明，不受制約和監督的權力必然滋生腐敗。要防止權力濫用，就必須對權力加以限制，而制約與監督是使權力處于可控范圍之內的有效形式。中國共產黨從成立之日起就高度重視權力制約和監督問題。黨的十八大以來，我們黨持續推進全面從嚴治黨，構建了一整套黨和國家的監督體系，推動了派駐監督體制和運行機制的創新，對增強黨的自我凈化能力、推動全面從嚴治黨向縱深發展具有十分重大的意義。

一、派駐監督的發展演變：思想淵源和制度發展

（一）權力制約和監督思想的淵源

派駐監督是黨內監督的重要形式，對公共權力進行制約是黨內監督的職責所在。權力制約和監督的思想自古有之。在西方，這一思想最早可追溯到古希臘亞里士多德提出的政體三要素論;波利比阿在此基礎上，提出羅馬政體中的元老院、執政官和平民會議相互制約的理論;西塞羅繼承了波利比阿的思想，并將重點放到限制行政權力上。近代以來，洛克主張立法權與執行權相互分開、相互制約，并把人民作為重要的監督力量，提出人民有權通過罷免或更換立法機關重新委托最能夠保障他們權利的人;孟德斯鳩繼之提出“三權分立”學說，把國家權力劃分為立法、行政、司法，強調三權相互分立、相互制約;托克維爾在繼承洛克、孟德斯鳩思想的基礎上，深入分析了美國民主制度，認為除了公共權力分權制約外，市民社會也是限制公共權力濫用的重要條件。

我國古代，權力制約和監督的思想源遠流長，這從制約和監督的詞義來源與變化引申中可見一斑。“制約”中的“制”是“裁斷、控制、節制”，如《孫子·虛實》中的“水因地而制流”。“約”本為“繩索”，引申為拘束、限制。因此，制約意為控制約束，側重以某種力量控制權力。“監督”中的“監”是“自上臨下，監視之意”，督本義為察看。《說文》中“監，臨下也。督，察也”。《后漢書·荀彧傳》中“臣聞古之遣將，上設監督之重，下建副二之任;所以尊嚴國命，謀而鮮過者也”。監督意為監察督促，側重自上而下地約束權力。在具體制度層面，監察御史制度集中體現了我國古代權力監督的思想。中國古代監察御史制度有較長的發展演變歷史，清朝制定的《欽定臺規》是我國古代監察御史制度的集大成者，把監察機構作為“天子之耳目，朝廷之腹心”，視為一種特殊的政治力量，使其“以卑察尊”成為集權威與效能于一體的監督端，對官員行使權力進行制約和監督 〔3 〕。

（二）我國派駐監督制度的發展過程

派駐監督制度經歷了一系列調整與改革才形成現今相對完備的權力制約與監督的機制。黨的十五屆六中全會提出紀律檢查機關應對派出機構實行統一管理。此時，紀律檢查機關主要是向政府部門派駐派出機構，派駐監督并未涉及黨委部門、群團組織、事業單位及國有企業。黨的十七大提出要健全紀檢監察派駐機構統一管理制度，特別是要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，將派駐監督納入了權力結構和運行機制的制度設計之中。但是，當時派駐機構管理還存在一些問題，一些派駐機構的工作定位不準、職責不清，大量參與駐在部門業務，普遍存在監督弱化的問題。因此，黨的十八大進一步強調要健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理，提出要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。黨的十八大之后，我們黨積極推進派駐監督改革，以強化監督權為重點，推動決策權、執行權、監督權形成相互制約相互協同的權力結構，更有效地實現了對權力的制約和監督，這表明“權力制約的制度化建設已具成熟的政治條件” 〔4 〕。因此，黨的十八屆三中全會提出要形成科學有效的權力制約和協調機制，強調加強反腐敗體制機制創新和制度保障，部署全面推進紀委派駐紀檢機構的工作，明確實行統一名稱、統一管理，明確派駐機構的職責任務、機構設置、人員配備和工作保障，明確派駐機構要對派出機關負責，全面履行監督職責，加強對駐在部門領導班子及其成員的監督，明確紀檢組長在黨組中不分管其他業務工作。至此，派駐監督改革取得了突破性進展。黨的十八屆三中全會以來，我們黨陸續出臺了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》等一系列制度文件，派駐機構全面覆蓋了黨和國家的機關，形成了特點鮮明的派駐監督制度，有力地強化了對權力的制約和監督。

二、派駐監督的實踐進展：制度設計與運行狀況

（一）派駐監督的制度設計

1.依靠黨章落實黨章。黨章是我們黨的根本遵循，也是派駐監督工作的根本依據。黨的十九大修訂的黨章明確規定，黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組，這是黨章賦予紀律檢查委員會的重大職責。派駐監督就是要把黨章的要求落到實處，代表派出紀委開展監督，這是實施派駐監督的黨內法規源頭，也是提升監督權分量的根本依據。依據黨章開展派駐監督，落實黨章要求做好派駐監督，有利于樹立黨章的權威性、嚴肅性，有利于加強和改進對權力的制約和監督。

2.突出政治監督的職能定位。“派駐機構是黨的政治機構，派駐監督是政治監督” 〔5 〕，這是必須要把握好的一個定位問題。派駐機構政治監督的職能定位具體表現在三個方面：第一，派駐機構的政治監督就是要監督駐在部門黨組織和領導干部是否擔起了政治責任、落實了主體責任，檢查駐在部門黨組織政治站位高不高、政治能力強不強，能否切實做到“兩個維護”。第二，派駐機構的政治監督就是要督促駐在部門黨組織擔負起全面從嚴治黨的主體責任，建立與駐在部門黨組織的會商聯系制度，指導其開展黨風廉政建設，加強其對黨員干部的監督管理。第三，派駐機構的政治監督就是要監督“關鍵少數”，派駐機構要緊緊盯住駐在部門領導班子及中層干部，重點檢查黨委（黨組）能否履行政治責任，嚴明政治紀律和政治規矩;能否破除形式主義、官僚主義，整治群眾身邊腐敗和作風問題;能否著力發現和糾正政治偏差，確保黨中央重大決策部署落地見效、政令暢通。

3.健全領導體制強化監督權。《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》（下文簡稱《意見》）提出，“建立中央紀委常委會統一領導、中央紀委國家監委統一管理，中央紀委副書記（常委）、國家監委副主任（委員）分管，相關職能部門分工負責、協調配合的派駐工作領導體制” 〔6 〕。同時，《意見》還提出將派駐紀檢監察機構領導班子、干部隊伍建設納入中央紀委國家監委統一管理，中央紀委國家監委與派駐紀檢監察機構共同研判駐在部門政治生態，實現辦案協作、信息共享。這樣的領導體制，大大加強了中央紀委國家監委對派駐機構的領導、指導與督促，有利于增強派駐監督的權威性和主動性，使派駐機構更好地踐行“兩個維護”，確保黨中央決策部署落地生根 〔7 〕。

4.“派”“駐”結合創新組織制度。派駐監督的創新點在于充分發揮“派”的權威和“駐”的優勢，將對權力的監督與制約有效協調起來。“派”的權威體現在派駐機構緊緊依靠派出機關開展監督，派出紀委監委賦予派駐機構監察權，對其進行督促檢查和指導協調，明確派駐機構與駐在部門是監督與被監督的關系。派出紀委監委明確了派駐機構的六項職責、八項權限，由派駐機構向派出紀委監委報告駐在部門的問題線索處置、紀律審查情況，使所有行使公權力的公職人員都受到法律約束，真正落實了派駐監督的權威性。“駐”的優勢就是派駐機構與駐在部門“在一個樓里辦公、一口鍋里吃飯”，與干部天天有接觸、時時打交道，便于發現問題、抓早抓小。“派”的權威彰顯了監督的權威，“駐”的優勢有利于及時發現問題，二者結合使權力的制約和監督擁有了有效協調的運行空間。

（二）派駐監督制度的運行機制

派駐監督是對權力制約與監督理論的具體實踐，為了更好地理解實踐中派駐監督的制度設計及運行狀況，我們就要了解派駐監督制度的運行機制，明確派駐監督制度運行過程中制約與監督的具體運行方式，包括以下三個方面：

第一，運行模式方面。制約是平等權力主體之間相互制衡的平行活動，監督是自上而下的組織監督與自下而上的民主監督的結合。制約是通過權力劃分來構建法律地位平等且相互獨立的權力主體，使決策權、執行權、監督權形成既相互聯系又相互限制的權力運行結構和約束關系，防止出現“自己監督自己”“左手監督右手”的現象;監督是依托科層制權力結構，明確各級監督主體的責任，以上級權力控制下級權力的方式進行監察督促，或引導人民群眾實現自下而上的群眾監督。派駐監督在運行機制上具有制約與監督的特點：一方面，派駐機構基于派出紀檢監察機關賦予的職能職責，與駐在部門各權力主體居于平等、獨立的地位，與決策權、執行權形成制衡關系，具備以獨立的權力主體約束限制駐在部門權力運行的能力。另一方面，派駐機構代表派駐紀檢監察機關履行監督職能，以“駐”的方式實現上級權力對下級權力的監督，具有權力監督的權威性，能運用多種方式拓展發現問題與線索的途徑，實現基層干部、人民群眾對權力運行的監督。

第二，運行過程方面。從行為特點看，制約是即時性的限制，一旦權力主體越權即被其他權力主體限制;監督是全過程的限制，無論自上而下或自下而上的監督，都是全程性的。從發生階段看，制約多為事前或事中的“預防型”機制，注重互相牽掣;監督多為事后性的“懲治型”機制，發現問題才會處理。從運行難點看，制約難在一方權力主體力量不夠則制約失效;監督難在及時準確發現問題。派駐監督注重對決策權、執行權的即時性、預防性限制，派駐機構擁有參加或列席駐在部門會議、提出廉政評價意見和黨風廉政建設建議等權力，這些權力使派駐機構能更好地行使監督權，對決策權、執行權形成有效制約。同時，派駐機構對駐在部門權力主體實施全過程監督，可以查閱文件、資料、財務賬目，查閱和調查核實領導干部報告個人有關事項材料，對違紀違規問題進行懲治，在這一過程中，發現問題的能力至關重要，這也是派駐監督的生命力所在。

第三，運行效果方面。權力制約效果主要依賴于權力主體的相互制衡，而權力監督效果主要依賴于上級權力對下級權力的控制能力。在制約體系中，決策權、執行權、監督權的主體處于權力運行的不同環節且地位平等，既參與權力運行過程又被其他權力主體制衡，各權力主體力量基本均衡、相互協調運轉進而能實現權力之間的相互制約，有效維護權力結構和運行的穩定性;在監督體系中，自上而下的監督運行往往能順暢運行，而自下而上的公眾監督卻時常出現“中梗阻”，信息不對稱使得自下而上的監督無法高效運行，越級上訪、“民告官”等行為常常與群眾缺少正當維權的渠道相關。派駐機構在監督層面更多依賴“派”的權威，實質上是自上而下的監督方式，在調動監督力量、發動群眾監督上還有待進一步強化，這也是派駐監督履行職責使命要肩負起的重要任務。

制約與監督的具體運行方式構成了派駐監督運行機制的底層邏輯，決定了派駐監督在制度設計和實際運行中由黨中央集中統一領導，實施自上而下的組織監督，注重將權力的制約與監督協調并舉推動權力規范運行。實際工作中，派駐監督在權力制約層面完成了制衡體系的構建，在監督層面落實了“派”的優勢和“駐”的權威相結合的監督機制，這是派駐監督運行機制的實踐邏輯，在一定程度上規定了完善派駐監督的著力點和努力方向，有利于通過派駐監督探索構建決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，對我們黨規范權力運行具有重要理論意義和實踐價值。

三、派駐監督的強化路徑：完善清單制度、責任體系與體制機制

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子” 〔8 〕。此后，他在十九屆中央紀委三次全會上強調，“高質量推進巡視巡察全覆蓋，發揮派駐機構職能作用” 〔9 〕。派駐監督作為黨和國家監督體系的重要一環，具有近距離、全天候、常態化的獨特優勢。派駐監督要實現高質量發展，關鍵在于派駐監督機構要履行好政治監督職責，發揮好派駐監督優勢，把權力制約和監督貫穿派駐監督的全過程、各方面，形成監督權對決策權、執行權的有效制約，促進自上而下的組織監督與自下而上的民主監督的有效結合。此外，還需要紀檢監察機關完善派駐監督的體制機制，強化派駐監督人員的監督能力，進而使權力運行更加科學、規范、高效。具體而言，需要從以下三方面來提高派駐監督工作質量：

（一）完善權責清單制度，發揮“駐”的優勢，把制約與監督嵌入權力運行過程

權責清單具有界定權力邊界、防止權力濫用的作用，可以將制約和監督嵌入權力運行過程。派駐機構要在派駐監督工作中健全完善權責清單制度，合理分解權力、科學配置權力、明確職責權限，加快推進機構職能、權限責任、工作程序的法定化。

1.監督駐在部門制定完善權責清單制度。權責清單制度能夠以有限人力細化落實派駐監督工作。派駐機構要督促駐在部門明確其領導班子及內設機構、下屬單位的職權清單、責任清單、權力運行流程圖、廉政風險防控圖（“兩清單、兩張圖”），這樣就能把督促落實責任向下延伸到機關各部門及下屬單位黨組織，在節省人力的同時，提升監督效能，以有限人力發揮出“駐”的優勢。派駐機構通過督促駐在部門制定并完善職權清單和責任清單，制定權力運行流程圖和廉政風險防控圖，可將監督對象的職責分解為易懂、易監督的具體事項，便于派駐機構把監督寓于日常工作中，提高派駐監督人員的工作效率。“制定職權清單，要明確機關各部門及直屬單位的職權類別、編碼、職權名稱、實施依據等內容，進一步厘清職權從哪里來、由哪個部門行使的問題，切實規范權力運行;制定責任清單，要明確機關各部門及直屬單位的責任編碼、責任事項、履責依據等內容，準確劃分相應責任以及機關黨的基層組織的監督、管理責任，重點解決責任誰來承擔、體現在什么地方的問題，切實規范責任落實” 〔10 〕。“權力運行流程圖依據職權清單事項，重點明確權力運行條件、程序、辦理期限;廉政風險防控圖沿權力運行流程全程查找廉政風險點，評價風險等級，強化防控措施” 〔10 〕。在“兩清單、兩張圖”確定后，可對其以“互聯網+清單”的信息化模式適當予以公開并動態調整，讓廣大群眾可知、可見、可監督，為實現自下而上的民主監督創造條件。

2.制定完善派駐機構自身的權責清單。權責清單制度能夠有效降低人情關系對派駐監督的影響。派駐機構要制定自己的職權清單和問責清單，以權責清單為監督評價標準，客觀把握監督范圍和尺度，構建起科學有效的權力制約和監督的責任體系，發揮出派駐監督“駐”的優勢。派駐機構制定自己的職權清單要突出派駐機構政治監督的職能定位，突出對駐在部門的派駐監督作用，將派駐機構的六項工作職責、八項監督權限以及監察職權細化、具體化、清單化，規范履責的程序措施，進一步提高派駐監督人員的精準監督能力、調查研究能力、統籌協調能力、運用監督執紀“四種形態”的能力。派駐機構制定自己的問責清單，要對照單位領導班子主體責任清單及駐在部門的“兩清單、兩張圖”，確定對監督對象實行追責的具體情形，明確追責方式、啟動程序，形成明確客觀的制度，進而推動監督責任落實落細，減少人情關系和主觀裁斷的影響。

（二）構建全面覆蓋、協調一致的責任體系，壓緊壓實全面從嚴治黨“兩個責任”

在派駐監督實踐中，駐在部門黨組織有沒有構建全面覆蓋、協調一致的責任體系，有沒有將監督責任全面壓實到機關各黨支部及下屬單位黨組織，直接關系到落實全面從嚴治黨“兩個責任”的實際效果。

派駐機構要督促駐在部門黨委（黨組）建立全面覆蓋領導班子、機關各部門及下屬單位的黨組織的權責清單體系，要與駐在部門機關紀委及黨支部紀檢委員共同構建協調一致的監督責任體系。這一責任體系要從派駐機構、駐在部門機關紀委、黨支部紀檢委員三個層面進行責任劃分，明確各層面的責任內容。派駐機構的責任包括三方面：一是履行自身的權責清單，督促駐在部門落實“兩清單、兩張圖”，特別要對照駐在部門的責任清單和廉政風險點，通過檢查、巡察、審計、信訪等多種監督方式，及時發現問題;二是要認真落實問責制度，對照追責情形和條件，匯總、核實各類問題，深入查找問題背后的政治責任和偏差，在此基礎上提出科學的問責建議;三是要強化與駐在部門機關紀委的工作聯系機制，指導機關紀委組織各部門、黨支部及下屬單位黨組織制定職權清單和問責清單，督促其落實管黨治黨責任。駐在部門機關紀委的責任在于履行監督職責，督促各黨支部制定紀檢委員職責清單，加強對機關各部門落實責任的監督，形成監督合力，增強監督實效。黨支部紀檢委員的責任在于履行對支部黨員的監督職責，重點發揮抓早抓小、咬耳扯袖的提醒功能。

（三）完善領導體制，健全工作機制，增強派駐監督的獨立性、實效性

派駐機構要解決自身固有的制度不足，必須在完善體制機制、強化監督職能上下功夫。一方面，要強化派駐監督的領導體制。派駐機構要服從紀委監委統一領導、統一管理。紀委監委要強化對派駐機構的領導，對口監督檢查室要加強對派駐機構的聯系、管理和服務，確保派駐機構對駐在部門決策權、執行權的獨立監督，發揮好制約作用。另一方面，要健全派駐監督的工作機制。派駐機構要突出政治監督，做實日常監督，靠前監督、主動監督，著力形成科學有效的工作機制。一是完善重要情況報告制度。發現屬于駐在部門領導班子成員的一般性違規違紀問題要及時向本人提出，屬于重要問題的要及時向派出紀委監委報告。同時，要“建立駐在部門領導班子會議研究問題情況報告、駐在部門領導干部插手干預重大事項記錄制度” 〔11 〕。二是建立監察監督機制。把組織開展廉政教育作為重要內容，依法監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守的情況，在派出紀委監委指導下，查處駐在部門領導班子成員涉嫌職務違法或者職務犯罪的問題，加大對亂用濫用權力的瀆職行為、不用棄用權力的失職行為的查處力度，對不擔當、不作為、慢作為、假作為進行重點整治。三是加強巡察并完善述責制度。深入開展巡察，對照清單內容制訂巡察方案，逐條對照檢查、對賬銷賬。派駐機構要綜合運用巡視監督、紀律審查、審計、信訪等多種方式發現問題，形成問題清單，明確整改責任，狠抓責任落實，要完善述責工作制度，督促駐在部門依照權責清單開展自查問效、分清責任，定期向派駐機構述責，形成常態化的述責制度。四是運用好約談的監督方式。派駐機構進行約談可以采取個別約談、集體約談、定期約談等方式，要督促駐在部門黨組織認真履行“兩個責任”，加強對權力的制約和監督，防止濫用權力的腐敗現象發生，確保權力始終在正確軌道上運行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平.在新的起點上深化國家監察體制改革〔J〕.求是，2019（05）：4-9.

〔2〕孟德斯鳩.論法的精神：上冊〔M〕.張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：154.

〔3〕焦 利.《欽定臺規》：中國古代最完備的監察法典〔N〕.學習時報，2019-03-29（06）.

〔4〕劉筱勤.從權力監督到權力制約——論公共權力監控機制的轉型〔J〕.中共南京市委黨校學報，2010（02）：55-60.

〔5〕初英杰.堅守政治機構定位 發揮政治監督作用——深化中央紀委國家監委派駐機構改革系列解讀之二〔N〕.中國紀檢監察報，2018-11-04（01）.

〔6〕深化派駐機構改革 提高派駐監督質量 推動全面從嚴治黨向縱深發展——專訪中央紀委國家監委有關負責同志〔N〕.人民日報，2018-11-01（04）.

〔7〕黃 月.深化派駐機構改革必須健全領導體制〔J〕.中國紀檢監察，2018（22）：12-13.

〔8〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔9〕習近平在十九屆中央紀委三次全會上發表重要講話強調 取得全面從嚴治黨更大戰略性成果 鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利〔N〕.人民日報，2019-01-12（01）.

〔10〕常 瑞.派駐監督應權責一致〔N〕.山西日報，2017-12-12（10）.

〔11〕張國棟.抓住創新完善工作機制這個關鍵〔J〕.中國紀檢監察，2018（22）：15.

責任編輯 王亞峰