城鎮化、財政分權與基礎教育資源配置失衡

義務教育國策實施以來我國基礎教育取得長足發展，基礎教育資源配置在傳統城鄉二元經濟社會體制下長期處于農村低于城市的不平衡狀態。隨著城鎮化的迅速推進，中國式財政分權體制下地方政府對公共產品配置的扭曲，我國基礎教育配置開始出現城市低于農村的新型失衡。為理清上述問題，本文設計了一個城鄉教育資源均衡指數，并采用2007——2016年相關統計數據建立面板計量模型，實證分析驗證了上述理論。

實行九年制義務教育是我國的一項長期國策，從1986年實施至今已使上億學齡兒童接受了應有的基礎教育，為國家科教興國戰略奠定了扎實的人才基礎。由于我國經濟社會長期存在城鄉二元結構，尤其在上個世紀九十年代以來，農村教育長期落后于城市教育是不爭的事實。因此早期學者對基礎教育資源配置失衡的關注點主要集中在如何提升農村教育水平，使教育公共產品在城鄉間的配置達到基本均等化。

而從2006年迄今，我國城鄉二元結構發生了重要變化，主要表現在城鎮化進程速度加快，2006年至2015年城鎮化率由43.9%上升到56.1%。城鎮化過程伴隨著大量農村人口的市民化過程，在此過程中，有大量適齡入學兒童隨著進城打工的父母一起入城求學，由此可能出現城市原有的配套教育資源出現超載，形成擁擠效應。

與此同時，農村相應的學齡兒童生源出現流失，農村教育中大量資源配置可能出現浪費。相較改革開放初期的農村教育資源不足而言，伴隨著城鎮化進程，我國基礎教育可能出現了新的資源配置失衡，即城市教育資源配置相對不足。教育尤其是義務階段的教育，在我國具有很強的公共品性質，主要由國家財政負擔供給。

基礎教育的資源配置問題就是財政對教育的投入問題。基于中國式的財政分權模式，央地政府間財權上移、事權下移現象非常明顯，教育也不例外。地方財政基本負擔了基礎教育支出的九成以上，為考察地方政府對教育財政支出的偏好，財政分權這一制度性因素必須被納入考慮。

大量研究表明，地區財政分權水平的提高有助于改善公共產品供給結構，但鮮有學者涉及到城鄉資源配置失衡問題。但可以假設的是，當地方政府分權水平高，財政自主能力強，地方政府對當期資源配置失衡現狀的糾偏能力就強于分權水平高低的地方政府。

為研究上述問題，本文決定分三步。首先設計一個相關指數，用來評價城鄉教育資源配置失衡問題；然后再利用這一指數，作為被解釋變量，設計計量經濟模型討論其與城鎮化水平、財政分權水平的關系；最后根據上述研究結論提出相關政策建議。

城鄉教育均衡指數的測度

為了討論城鄉教育資源配置是否存在失衡，本文將采用《中國教育經費統計年鑒》相關數據設計一個城鄉教育均衡指數來評價城鄉教育資源配置失衡問題。

生均教育經費：

由于《義務教育法》在2006年和2015年都進行了修訂，因此將選擇2007年到2015年間的相關數據，同時在2007年我國財政統計口徑也重新進行了修改，因此選擇2007年到2015年間的數據是合理的。測度指標選擇分地區城鄉教育經費支出和分地區城鄉生均教育經費支出，測算公式如下：

城鄉教育均衡指數=農村生均教育經費支出/城市生均教育經費支出

通過對全國29個省市自治區2007—2015年城鄉教育均衡指數的測度，測度結果顯示，從總體上來看，城鄉教育均衡指數在各地區都在不斷增長，說明城鄉間的教育差距確實在不斷縮小中。從平均值上來看，部分省份已經穩定在1以上，從2007年到2015年整體上的趨勢是逐漸向1靠攏，教育資源在城鄉間的配置仍以農村教育資源配置不足為主。文章篇幅所限，測度結果不予詳細列出。

城鄉教育資源配置失衡的實證分析

（一）數據、變量和模型選取

1.數據來源及解釋

本文的數據來源自《中國統計年鑒》、《中國教育經費統計年鑒》，經過計算整理而得到。本文的研究范疇是基礎教育，即義務教育階段和高中階段，幼兒園和學前教育、高等教育階段均不在本文的研究范圍內。

2.變量設置

本文的被解釋變量為城鄉教育均衡指數，表示城鄉教育資源配置失衡程度。關于城鄉教育均衡指數的測算及相關測算結果已經在上文給出。

本文的被解釋變量包括城鎮化水平和財政分權水平。

城鎮化水平以人口城鎮化率作為相應指標，選自《中國統計年鑒》分地區年末城市人口占地區總人口項。財政分權水平則由財政支出分權來體現，財政支出分權需要進行計算。計算公式如下：

財政分權水平=本級預算內財政收入/本級預算內財政支出

本文的控制變量選取如下：

人均GDP（代表地區經濟發展水平）、第一產業的GDP占比（代表地區產業結構水平），每萬人公路里程數（代表地區交通便利程度，我國客運交通主要有航空、鐵路和公路三種形式，但航空、鐵路至少都是城際交通，與城鄉交通關系不大，而城鄉直接交通主要依賴公路），農村居民人均純收入。

3.模型的選擇

表1

本文的實證數據采用的是27個省市2007—2015年的面板數據，因此在模型選擇上將選用面板模型。

采用面板數據進行回歸估計時，要考慮到面板數據是否會出現非平穩性和虛假回歸，因此首先要對面板數據進行單位根和協整檢驗。

多種檢驗方法下面板數據都沒有明顯的單位根過程，可以認為面板數據沒有非平穩的時間序列，回歸分析中不會出現偽回歸。

為了進一步確定面板數據序列的平穩性，將對面板數據進行協整檢驗。檢驗結果顯示，多數檢驗方法表明，面板數據存在協整關系。鑒于篇幅所限，檢驗結果在文中省略。

（二）模型回歸結果及分析

回歸結果如表1：

回歸方程從（1）到（4）分別表示隨機效應變截距模型，固定效應變截距模型、控制變量中增加財政分權平方的隨機效應變截距模型和固定效應變截距模型。從四個模型的回歸結果來看，核心解釋變量城鎮化和財政分權都通過了顯著性檢驗。在控制變量中，人均GDP穩定通過顯著性檢驗，而第一產業占GDP比重均沒有通過顯著性檢驗，每萬人公路和農村居民人均純收入沒有穩定通過顯著性檢驗。根據回歸結果進行分析。

城鎮化率的系數為正，說明城鎮化與城鄉教育均衡指數呈正相關，當城鎮化水平增加時，伴隨著農村居民進入城市，會帶來城鄉教育均衡指數的增長，在一定程度上會改善城鄉教育均衡程度，使城鄉教育均衡指數向1靠近，但也可能在部分省份推動城鄉教育均衡指數超過1，從而出現新的不均衡。

財政分權系數為負，說明在現行財政分權體制下，地方政府對城鄉教育失衡的糾偏作用是缺失的，這與理論假設中不一致。究其原因，我國的財政分權與西方的財政聯邦主義分權體制有很大不同，我國財權上移，事權下移，地方政府受“晉升錦標賽”和“公共池”效應的影響，對公共產品的投入上存在扭曲效應，不能很好的履行政府職能，在城鄉教育均等化問題上存在政府缺位。

控制變量中，人均GDP通過顯著性檢驗，說明地區的經濟實力對城鄉教育均等化有很強的影響，這啟示我們需要大力發展經濟，通過發展來解決問題。第一產業占GDP的比重沒有通過顯著性檢驗，說明產業結構與城鄉居民教育均等化沒有強烈的聯系，但交通狀況和農村居民人均純收入和城鄉居民教育均等化存在一定的影響。

財政分權的平方的回歸系數與財政分權呈相反，說明財政分權對城鄉居民教育均衡存在一定的結構性影響，城鄉教育均衡指數與財政分權可能存在倒“U”型關系。

財政分權在一定程度上可能對城鄉教育均等化有促進作用，但是超過一定程度可能就會帶來異質性影響。

結論與政策建議

本文通過分析近年來我國城鄉教育發展過程，提出城鄉二元結構下的教育資源配置可能出現新的失衡。為驗證上述觀點，本文利用相關數據設計了一個衡量城鄉教育均衡的指數，以此建立面板數據計量模型。模型的回歸結果基本支持本文的相關理論分析，根據所得結論，本文提出如下政策建議。

一是城鄉教育資源在配置時要注意城鄉間流動人口的作用，以及城鎮化過程中帶來的大量農村人口市民化。要及時補充城市教育資源，優化學校分布。

二是中央要加強對地方政府的專項轉移支付，提高對地方政府的財政的監督監測，確保地方政府資金使用到位，不能出現公共產品供給扭曲。