高速公路融資合作項目社會資本投資者選擇與管控問題探討

李萬俊

摘要：隨著我國發展環境不斷優化，社會資本必然將贏得更多發展機遇，然而社會資本投資高速公路領域的道路并不平坦，在融資模式和項目管理上面臨許多困難。本文以廣西融資合作項目為例，對項目建設過程中遇到的問題進行分析，提出相應的對策，為今后引入社會資本投資高速公路提供借鑒和參考。

關鍵詞：高速公路;社會資本;選擇與管控

改革開放40年來，撐起中國經濟“半壁江山”的民營經濟，已成為經濟持續健康發展的重要力量。1989年，廣東省率先進行公路收費經營實踐改革試點，公路建設開始面向社會公開吸收投資，社會資金逐漸進入公路項目投資領域。2015年4月，財政部和交通運輸部聯合發布《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》，決定在收費公路領域鼓勵推廣政府和社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作模式，參與收費公路投資、建設、運營和維護，與政府共同參與項目全周期管理，發揮政府和社會資本各自優勢，提高收費公路服務供給的質量和效率。

由于高速公路投資規模大，對于我國中西部地區而言，僅僅靠政府補助無法滿足項目資本金的需要，為緩解高速公路建設項目融資壓力，廣西在不斷摸索中開拓了一種新的融資方式—融資合作模式，即由政府領導的高速公路投資企業與社會投資者共同出資，共同組建和管理項目公司一種合作模式。這種模式注重政府企業和社會投資者的合作，由政府企業投入引導資金，社會投資者投入主要的資本金，承擔項目成本控制的責任，政府企業在項目建成后分期回購社會投資者的股份，社會投資者實現退出。目前融資合作項目的社會投資者主要是大型工程施工企業，這些企業大都是國有企業，擁有豐富的工程建設管理經驗，問題相對較少，本文所指的社會資本投資者主要是指民營企業。

一、高速公路融資合作項目社會投資者選擇與管控存在的問題

（一）投資者的資質不強導致項目非正常終止

融資合作建設模式開始推行時，政府企業對社會投資者的資質與經驗要求不夠高，與非公路民營企業合作建設，并讓其作為項目的實際控制人。由于合作雙方管理理念存在差異，合作經驗缺乏，需要較長時間磨合理順各種關系。非公路行業的社會投資者缺乏高速公路建設管理的經驗，容易造成工程施工管理混亂，工程質量進度達不到要求，甚至造成工程停工等問題，給政府對項目后續監管帶來重重困難，帶來眾多不良的社會影響。這是引入民營企業投資BOT項目中普遍出現的問題，也是BOT模式退出高速公路建設項目的重要原因之一。

（二）投資者的資金實力不足導致資本金不能及時到位

引入社會資金投資高速公路項目主要是解決項目資本金不足的問題。高速公路項目屬于典型的重資產，項目投資大，回收期長且變現困難，因此投資者的資金實力是否足夠滿足項目建設的需求非常重要。盡管國務院在2015年將公路項目的最低資本金比例由原來的25%調整為20%，但是動輒數億元的資金對社會投資者來說仍然非常巨大。一些社會投資者投入部分資金后，由于后續資金不能及時到位，希望通過建設資金周轉或者要施工單位墊資等方式繼續投入項目，造成項目資金緊張，直接影響工程進度。

（三）合作雙方股權比例不合理導致權責不對等

融資合作項目的核心問題之一是確定合作雙方的股權比例，確定股權比例后合作雙方共同出資成立項目公司，并派出相應的管理人員。由于政府企業是項目的發起人和最終經營者，社會投資者不參與項目運營，在項目建成后將項目股權轉讓給政府企業，政府企業承擔項目的融資和運營風險，因此需要掌握項目的控制權。但政府需要社會投資者承擔大部分的資本金，如果讓社會投資者占大股東，政府企業失去項目的控制權，一旦社會投資者不嚴格履行合同或項目管理能力差，將給項目后續監管帶來巨大的困難。

（四）投資者的項目管理經驗不夠導致項目管理混亂

社會投資者除了要有資金保障，還需要有技術和管理經驗支撐。引入非公路主業的民營企業作為投資者，存在以下問題：首先，民營企業委派的主要人員基本上是從社會上或家族式聘用的管理人員，沒有從事高速公路建設管理經驗。其次，對施工單位的項目經理部過于控制，使其不能合理調配資源，有效組織工程施工，發揮不了施工管理核心作用。對員工管理缺少有效手段，缺乏凝聚力，管理人員流動大，很不穩定。第三，缺乏技術可靠、長期合作的勞務隊伍，在勞務隊伍選擇上，對隊伍的履約能力和高速公路施工經驗等要求不高，勞務隊伍進場后又缺乏嚴格有效的管理，出現不服從業主、監理管理的現象。

二、高速公路融資合作項目社會投資者選擇與管控的建議

（一）選擇有項目投資和管理能力的社會投資者

高速公路項目投資規模大，一般的社會企業特別是民營企業難以籌集如此巨大的資金，加上民營企業一直面臨融資難、融資貴的問題，這給民營企業投資高速公路項目增加了一道“玻璃門”。社會投資者主要看重的是項目建設期的利潤，要最大限度的控制工程建設成本，加快項目建設，獲得高于其融資成本和合理利潤的效益，必須要靠成熟穩定的技術和豐富的項目管理經驗，正所謂沒有金剛鉆，不攬瓷器活，如果沒有相關的管理經驗，是不可能做到的。因此，引入的民營企業最好是從事高速公路等大型基礎設施的施工企業，強強聯合才能取得成功。對非公路行業的民營企業來說，可與專業的路橋公司組成聯合體一起投資項目，或委托專業的路橋公司代為建設管理，民營企業僅作為財務投資者，將項目建設的風險轉移給施工總承包公司。

（二）合理分配雙方的權責利

社會投資企業以追求利潤最大化為經營目的，而政府投資企業是以實現社會效益最大化作為主要目的，投資目的不同是合作雙方面臨的最根本的問題[1]。在項目合作談判初期，就要明確合作雙方的權責利，首先，引入民營企業投資的主要目的是解決項目資本金不足的問題，社會投資者只負責按股權比例籌集到位資本金，政府企業承擔貸款資金的融資和股權回購的壓力，因此必須由政府控制項目公司，以免在工程建設期出現不可控的風險。其次，為了充分發揮社會投資者的管理優勢，可將征地拆遷費用包干給社會投資者，社會投資者為了控制投資，必然對征地拆遷費用審核更加嚴格、細致，最大限度避免超概的現象發生。最后，要明確約定糾紛或爭議的解決方式。在合作過程中，雙方對各自利益的不同考慮，可能會產生的糾紛或爭議，因此必須要建立爭議解決機制，及時解決出現的問題。

（三）對項目全過程實施資金監管

政府企業無法對項目資金有效監管是導致項目管理混亂的重要原因之一。為了保障項目資金安全使用，避免出現資金損失，政府企業必須要對項目資金實施全過程監管，派出的人員要擁有項目資金審批和支付的最終權力。政府企業人員有權監督和檢查項目承包人的財務開支和資金流向，承包人必須主動接受政府企業人員的監督和檢查，防止出現社會投資者利用承包人轉移、挪用、抽逃建設資金的問題[2]。此外，政府企業還要引入審計、紀檢等監督部門，對項目建設全過程特別是工程招投標、工程計量、變更進行監督，避免資金違法違規支出，防止國有資產流失。

（四）保障社會投資者的合理收益

社會投資者投資高速公路項目主要是為了獲得合理的回報，由于高速公路建設周期長，涉及眾多利益相關者，面臨各種不可抗風險，對風險承擔者進行一定的補償，是融資合作項目成功的關鍵因素之一。首先，項目的投資回報率是吸引社會投資者投資的關鍵，應該高于投資者的綜合融資成本，還需要考慮通貨膨脹的因素。其次，延長社會投資者股權退出的期限，讓投資者參與項目運營，政府企業從補建設向補運營轉變，若運營期間預測結果與實際情況偏差較大，應由政府作出補償。最后，一旦發生較嚴重的不可抗風險，超過自身對風險的抵抗及調整能力時，政府企業應該對項目進行支持[3]。

三、結束語

社會資金進入高速公路項目建設領域已有20多年，雖然道路崎嶇坎坷，但一直在向前發展，從以前的BOT模式，到現在的PPP模式，政府與社會資本合作變得越來越順暢。筆者認為，引入民間資本投資高速公路項目成功的關鍵，在于選擇一家綜合實力強、社會信譽好、有較強項目管理能力的合作伙伴，選擇合作伙伴后，需要明確雙方的權責利，發揮雙方優勢，約定雙方承擔的職責，以提高管理效率，降低工程成本，最終實現共贏。

參考文獻：

[1]賈歡.高速公路融資合作項目財務管理問題及對策研究[J].交通財會，2012 （6）.

[2]金鐵民.高速公路項目建設資金全過程無縫監管模式的探究[J].財會學習，2017 （21）.

[3]柯冬梅.PPP模式下高速公路特許經營項目的定價機制研究[D].重慶.重慶交通大學，2013.