“互聯網+”時代背景下公眾參與環境治理的現實困境

黨穎

摘 要：隨著移動設備和網絡技術的快速發展，我國已經進入“互聯網+”時代。公眾參與作為環境治理的重要手段之一，在“互聯網+”時代背景下仍存在許多問題。從我國目前環境治理中公眾參與的現實困境，如環境信息公開缺乏可操作性、信息公開形式單一、公眾參與渠道單一、公眾參與缺乏回應等問題入手，提出相應建議，即構建多級覆蓋的環境信息公開平臺，擴大公眾參與環境治理的主體，豐富公眾參與環境治理的途徑，完善公眾參與的回應制度，以期拓展公眾參與環境治理的廣度和深度，滿足我國生態文明建設對環境治理的要求。

關鍵詞：“互聯網+”;公眾參與;環境治理

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）33-0154-04

在2016年的環境保護工作會議上，陳吉寧指出，要提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，要加快推進大數據建設和應用，建立統一的環境監測、污染源監控、環境執法、環評管理、信息公開等平臺，提高科學決策、監管執法、便民服務的水平。現代社會由人類開發、生產活動引發的“環境風險”對公眾的生命、健康、安全以及社會秩序等均產生威脅，擴大公眾參與環境治理是應對“環境風險”的必要途徑，移動設備的普及和網絡技術的快速發展為公眾參與環境治理提供了新的途徑和方式。

一、公眾參與環境治理的必要性

公眾參與是環境法的基本原則，指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動，并有權得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要公眾作為人類活動的主體，對于維持自身生存密切相關的環境品質的改善當然地享有參與決策的權利[1]。除此之外，在現代社會工業和科學技術的快速發展背景下，環境風險的特點和以往的社會風險存在諸多差異，正是這些差異決定了較以往而言，公眾更有必要參與環境治理。

（一）保障公民環境權的必然要求

我國憲法雖然沒有對公民享有環境權做出明確要求，然而學界對于公民環境權理論研究頗深，認為每個公民都有權利生活在良好的環境中。環境權應當作為公民的基本權利在法律上加以保護。環境權的概念有廣義和狹義之分，有學者認為，公民的環境實體性權利和環境程序性權利共同構成了環境權，環境權屬于廣義的環境權。

在我國現有的環境法體系中，對公民在環境方面享有的程序性權利已經做出明確規定。《環境保護法》中，第6條、第11條和第53條對公民享有的環境知情權、參與權與監督權分別做出相應規定。與此同時，環境法還在公眾應當履行哪些義務方面做出了原則性規定，并對保護和破壞環境的違法行為分別給予獎勵和懲罰，為公眾積極參與環境保護提供了原則上的依據。

在人類社會的發展中，公民參與是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民進入公共領域生活、參與治理、對那些關系生活質量的公共政策施加影響的基本途徑[2]。

（二）風險社會背景下的必然要求

“互聯網+”時代下，海量的信息并不意味著人類面臨危險的可能性降低。相反，人類面臨的危險除了來自未知的自然界之外，更多要面對來自人類社會自身的風險。大多數學者認為“風險”一詞代表著可能發生某種不利的后果，風險社會的風險通常是“人為風險”，以及它是人類行動或者決定的伴隨后果[3]。

1.環境風險的科學性和不確定性。在現代人類的開發、生產活動中，對科學技術具有高度的依賴性。然而，這些高度發達的科學技術在造福人類的同時，也隱藏著非常高的環境風險。環境風險在一定程度上的可預測性和可控性是現代科學技術的基本特征。但是科學技術的發展不是一蹴而就的，科學研究的正確性也不是絕對的。在目前有些科學結論認為是“安全的”，并不排除未來的科學認為其是“有害的”。此外，某些環境風險可能具有長期的“潛伏性”，產生問題和出現后果中間有較長的時間跨度，可能是由后代人來承擔環境風險的不利后果，這些都加劇了環境風險的不確定性。

2.環境風險的公共性和分配的不平衡性。進入現代工業社會以后，環境風險具有公共性這一顯著特征，這主要表現在人類利用科學技術進行開發、生產活動都是為了社會公共利益，而開發、生產活動本身帶來的危害也應由全社會共同承擔。在現代社會，我們每個人都深陷風險的旋渦之中，而且無法選擇獨善其身地退出[4]。在這種情況下，每爆發一次環境風險、每開展一個環境風險項目都有可能發展為一次公共事件。

此外，風險社會理論認為，在現代化的持續過程中，不同的人對于風險的分配與增長會產生不同的影響。在某些情況下，研究發現這種差別與階級和階層的不平等具有一定的相關性。也就是說，從長久來看，風險社會必然會涉及到人類社會的所有人，最終對整個地球人的利益產生不利影響;但從短期來看，風險分配必然同其他利益的分配一樣，可能會產生分配的不同和兩極化，甚至是不造成或少造成風險的人群卻更多地承受著風險導致的結果[5]。以廣東番禹垃圾焚燒事件為例，風險分配的絕對受損方是受到該項目影響的普通公眾，他們除了拿到項目建設的拆遷補償款，項目建設所帶來的經濟損失、健康損失以及心理落差等方面均是公眾不能完全接受的。

正是由于環境風險的這些特性，在進行環境決策的過程中，相關部門必須將公眾參與作為重要環節。雖然環境風險的不確定性會導致公眾和專家在認識上的局限性，而且公眾參與可能不會拿出最優結果，但是可以為環境決策的合法性提供法律基礎。因為環境風險項目作為一項公共決策，可能會對公眾的社會造成危害，承擔此危害結果的也是公眾。此外，公眾參與環境決策的優勢更關注風險的分配是否均勻，這一點與社會公平問題息息相關。最后，公眾參與環境決策能夠增加公眾面對風險的主動性，并有助于分擔未來可能出現的環境責任。

因此，公眾參與環境治理有利于提高公眾的自治能力，減輕公眾對決策可能造成的環境不利影響的疑慮，并且能夠加強政府、專家與公眾間的信任，最終做出共同的價值選擇。

二、現階段公眾參與環境治理的現實困境

公眾參與原則作為一項基本原則，主要包括知情權和參與權兩方面內容。其中，知情權是公眾參與環境治理的基礎和前提，公眾知情權的實現則有賴于完備的信息公開制度。在“互聯網+”時代，雖然數據的數量出現了幾何級的增長，種類也較傳統數據出現翻天覆地的變化，但是整體來講，數據的價值密度很低，而且公眾對數據所形成的信息無法深入了解、理解其背后含義。

（一）環境信息公開的實效性不足

1.缺乏可操作性。《環境保護法》規定了政府部門、污染物排放單位在環境保護中應當承擔的義務，這是首次以環境基本法的形式將環境信息公開確定下來。然而其規定的內容過于籠統，僅規定政府部門和污染物排放單位有公開環境信息的義務，但是如何公開、在何時公開、公開范圍如何等均未明確規定。因此，對于政府部門和污染物排放單位而言，法律中規定的環境信息公開義務就流于形式。

2.公開途徑單一。“互聯網+”的背景下公眾獲取信息的途徑多樣，然而在環境信息的獲取方面仍以線下方式為主，環境信息的公開多以政府部門發布公報、召開記者發布會、刊登報紙、網站公開等方式進行。部分環境污染事項雖然有相應的公開平臺，如全國污染地塊土壤環境管理系統，而該系統僅對相關部門開放，公眾無法具體了解污染地塊基本情況及其后續的治理情況。某些建設項目涉及的公眾獲取環境信息也需要通過政府公報、報紙等途徑，無法從實質上確保其環境知情權的實現。實踐中，上海市環境科學研究院在建設項目上海滬杭磁懸浮上海機場聯絡線的環境影響評價中，將該項目的環評信息僅在一家網站進行公示，該網站既不是上海市政府的官方網站，又不是上海市相關單位的網站，而是由國家環保總局和上海市環保局聯合開辦的網站，并未在磁懸浮沿線途徑小區進行有效公示。這一公示雖然在形式上滿足了建設項目環境影響評價中的公眾參與原則，但是其實質并未切實保障公民的環境知情權，使得建設項目沿線居民對于公示方式表示強烈質疑。

3.公開不及時。讓公眾在第一時間獲知環境信息及可能產生的環境風險是公開環境信息的主要目的。然而，在信息公開的實踐中，信息時效性的喪失在現階段已成為信息公開的常見問題，環境信息也不例外。在這種情況下，公眾不僅難以及時獲得相關的環境信息，對于可能產生的環境風險更是難以獲知。以建設項目環境影響評價為例，我國現有的法律規定行政主管部門對相關信息進行公告應當在受理環境影響評價報告書之后進行。在規劃部門或建設單位、評估機構未進行充分信息公開的情況下，公民就需要將對該項目的意見和利益訴求反饋給決策機構，這種情況下公民沒有充分的時間了解相關建設項目的具體信息及可能造成的環境影響，公民做出決策多從直覺出發，所做出決策的科學性和民主性難以得到保障。如廈門的PX事件，官方強調該項目已經按照法定程序通過審批，并且廈門市環保局負責人也多次強調該建設項目在環境影響評價報告書編制期間，依據環境影響評價法等要求開展了多次現場調查，并且邀請公眾參與該項目的具體工作中。但事實表明，即使是廈門大學教授等與該項目生產技術相關的知名學者都毫不知情，普通公眾對于該項目的環境信息了解更是少之又少，最終該項目以取消告終。

4.公開不全面。環境信息公開不僅應當包含正面信息，也應當涵蓋包括負面信息。政府在進行環境監管時通常認為公眾是不理性的，以防公眾阻礙環境決策的制定，政府習慣利用行政權力進行單向控制。因此，在我國公開的環境信息中以正面的積極信息為主，極少主動將負面的環境信息進行公開。這種做法對于那些不確定和潛在的風險因素無疑會造成一定的疏漏。此外，仍然有部分政府部門在環境信息公開方面抱懷疑態度，認為環境信息應當是政府的特有資源，不能夠輕易將其向公眾公開。

現代社會的環境風險與高度發達的科學技術息息相關，環境信息的專業性和復雜性使得公眾無法理解其信息背后的真正含義。雖然政府依據法律規定，在形式上完成了環境信息公開的程序，但是因為公眾無法理解環境信息所代表的含義，政府公開的信息反而構成了信息孤島，使公眾對于這些信息無法有效地了解，在實質上仍然無法使公眾的環境知情權落到實處。

（二）公眾參與環境治理的有效性不足

1.公眾參與的主體范圍模糊。目前我國相關的公眾參與立法規定中，哪些主體屬于公眾尚未明確，比如公眾的范圍是否包括專家、環保團體等。由于公眾的主體不明確，實踐中政府為確保相關決策順利通過，通常在聽證會和座談會進行公眾選擇時傾向于將事實上與討論的環境決策沒有關系的公眾納入論證范圍，在形式上能夠滿足法律關于公眾參與的制度化要求。政府部門的做法實質上將受到環境決策風險影響的公眾排除在外，由于受到影響的公眾并未真正被納入環境風險監管的決策過程，因此一旦事發在輿論上可能引發反彈，甚至可能發生群體性的環境事件。

2.公眾參與的方式單一。我國現有的公眾參與方式主要是聽證會、座談會、論證會、信訪、調查問卷等方式。聽證會制度其實質意義為聽取公眾的意見而非在公眾與政府、企業之間進行環境決策的爭議辯駁，但是這種方式可能難以滿足公眾在環境信息方面的需求，也無法提供有效的建議和意見。調查問卷方式作為比較常用和普遍的公眾參與方式，其實質參與程度較低，無法保證問卷的有效性。目前，公眾參與環境治理仍以線下參與為主，可能不利于公眾積極投身與環境治理，充分表達在環境治理方面的意見和建議。

（三）公眾參與環境治理缺乏有效回應

有效的公眾參與是指公眾在參加聽證會、論證會過程時，公眾關于環境風險所表達的意見和訴求在政府部門做出決策時能夠產生多大的影響。目前，公眾通過多種形式表達的意見、建議，無法對環境決策在實質上產生影響是現階段公眾參與環境治理的突出問題。在公眾參與環境治理的過程中，多數政府部門、組織抱著“你說你的，我做我的”想法，雖然完成了法定的“公眾參與程序”[6]，但是對于程序中公眾表達的意見和建議置之不理，依舊按照預定的環境決策進行。此外，在公眾參與的實踐中，政府機構基本上對于公眾在聽證會和座談會中的觀點沒有進行反饋，公眾表達其意見之后便“杳無音信”。

總體而言，我國目前的公眾參與原則和相關的制度在立法方面的規定仍然不夠精細，導致在實踐中公眾參與環境治理出現“形式化”的情形，無法真正發揮公眾參與的制度功能，致使公眾參與制度陷入僵化和失靈狀態。

三、“互聯網+”背景下公眾參與環境治理的路徑

環境知情權和環境參與權作為公民的一項基本權利，二者的不斷完善和發展不僅能夠增強環境決策的合法性，而且能夠提高其在實施過程中的可操作性。環境信息的公開程度決定了公眾實現其環境知情權的程度，通過對環境信息進行公開，確保公眾“知的權利”，進而提高公眾參與環境治理的意識，積極參與環境的決策過程和監管過程，從而克服政府獨自做出決策的不足，加強政府和公眾溝通、互動，切實達到環境保護的目的。

（一）構建多級覆蓋的環境信息公開平臺

1.構建全國性綜合信息公開平臺。構建全國性環境信息公開平臺，該平臺主要用于公開空氣、水、土壤等綜合數據信息及重大規劃的環境影響評價信息。明確各政府部門及排污企業公開的內容、范圍、時間等，使公眾在了解相關的環境信息時有處可查，方便快捷地獲得相關信息。此外，公眾可以選擇主動申請公開相關的環境信息，政府部門必須配合公眾的申請。如在廈門的PX事件后期，相關政府部門認真總結前期的經驗教訓，通過互聯網信息平臺、電視新聞等多種方式加強與公眾的有效溝通。最后政府部門以公眾意見和專家分析為基礎，做出了將PX項目遷移項目地址的決定。

2.構建區域性特定信息公開平臺。區域性特定信息公開平臺由各省市獨立構建或跨省共建，除了公開日常環境數據外，還應當將規劃、可能對環境造成重大影響的建設項目信息、環境決策信息等納入公開范圍內。該平臺還應公開環境信息可能造成的環境風險，以及環境風險發生后需要采取的預防措施。

3.及時更新、全面公開平臺的環境信息。環境信息的公開應當確保及時、全面，多級信息公開平臺不僅應公開積極的環境信息，也應當對于目前出現的環境問題等消極信息進行如實更新。此外，平臺更新的環境信息應當保證大多數公眾可以理解，必要地方可以添加注釋，確保環境信息公開的實質與形式相統一。

政府全面、及時公開環境信息，有助于獲得公眾的支持和信任，在日后的環境治理工作中有利于公眾理解、接受環境政策，不僅有利于提升政府工作效率，還有助于加強政府治理能力[7]。

（二）擴大公眾參與環境治理的主體

公眾參與環境治理一方面可以了解具體的環境情況，另一方面可以監督政府部門的工作，提高政府工作的有效性和科學性。

現代的環境問題多是技術發展產生的副作用，環境問題自身具有科技性特征。然而，在面臨科學技術時，專家更加關注科學技術的貢獻，卻忽略了科學技術所帶有的副作用，或者是故意隱瞞其可能產生的副作用，以至于公眾在剛開始使用科學技術的時候，就已經為環境風險埋下了發作的種子。因此在環境治理中，公眾不僅要包括有關專家，還應當包括環保社團、普通公眾等。

普通公眾包括有利益關系的公眾和普通公眾。利益關系人是指在環境治理中受到環境決策影響的或是環境決策造成的環境影響有直接利害關系的公眾。他們在環境決策的任何階段都有權利參與其中，有利于政府部門充分了解人民群眾的需求，而且有利于利益關系人充分表達自己的想法，在環境決策的實施過程中更容易接受。

環保社團的成立目的是保護環境，其成員通常更為注重對環境的保護，并且環保社團更有能力參與環境治理的實際工作，能夠分擔政府部門在環境治理中的壓力。政府在環境治理中可以將部分治理項目外包給有能力的環保社團，將環保社團作為公眾參與的主體不僅有利于環境保護，而且能夠提高環保社團參與環境治理的動力。

專家作為公眾參與的主體，其參加旨在提高環境風險防范的科學性。利益關系人在做出決策時多以直覺和情感作為出發點，政法部門的工作人員又缺乏相應的科學和技術知識。在這種情況下，專家參與環境決策就能夠彌補這些缺陷，確保在做出環境決策時具備科學性和民主性。

（三）豐富公眾參與環境治理的方式

現階段，我國公眾參與的方式多以調查問卷、聽證會等線下參與方式為主，且目前的參與方式多出現在環境治理的決策階段，公眾缺乏參與環境污染的舉報和監督途徑。

在環境決策階段，如果公眾參與環境決策僅通過問卷調查完成，雖然有更多的公眾參與調查，但是，受訪對象無法擺脫已經設計好的問卷，在環境保護方面提出更具建設意義的意見。提前設計好的問卷以實地采訪等形式進行公眾調查，在費用上無疑具有不可比擬的優點，然而其在信息反饋率上遠低于其他形式，政府與公眾之間無法進行雙向交流。“互聯網+”時代背景下，可以組織線上座談會、聽證會，通過直播等形式對于公眾關心的環境問題進行論證，在公眾和政府之間形成對于環境決策的雙向交流。

在環境污染的舉報、監督等事后參與環境治理階段，政府部門可以通過微信、微博等社交軟件吸引公眾參與環境污染舉報、監督，通過發起微博話題等方式與公眾進行互動，鼓勵公眾以簡單的方式檢舉身邊出現的環境違法行為，提高政府的環境治理效率和成果。

（四）完善公眾參與的回應制度

回應制度主要是指政府部門應當認真對待公眾在參與環境治理過程中的建議和意見，并且應當在法律規定的時間內按照合適的程序向公眾進行反饋和解釋。在信息時代，公眾對于民主的要求不僅僅是在形式上參與決策，更要求在決策過程中切實發揮作用，公平、公正地參與決策。信息時代的到來使公眾參與環境治理的成本大幅降低，但政府面對海量的信息，其回應公眾意見的成本相應提高。“互聯網+”背景下，政府可以運用大數據對公眾的意見進行分析，根據分析結果在官方網站、微信平臺進行回應，真正實現互動式公眾參與。政府部門的回應應當包括對公眾意見的表態、理由的闡述，這有助于提高公眾參與環境決策的效率，理解環境決策做出的意義，也有助于敦促政府部門做出環境決策時保持謹慎和負責的態度。

四、結語

在“互聯網+”社會浪潮中，在環境治理方面提高公眾的參與意識，不僅能夠提升公眾的自治能力，而且能夠促進政府進一步了解公眾在環境方面的需求，促進國家治理能力和治理體系的現代化建設。我國目前的公眾參與制度在公眾的知情權和參與權方面的規定無法適應目前“互聯網+”這一社會背景。因此，應當將“互聯網+”與公眾參與相結合，構建多級覆蓋的環境信息公開平臺，豐富公眾參與環境治理的方式，在政府與公眾之間建立雙向溝通機制，形成互動式的公眾參與模式，提高我國政府的治理能力和治理體系的現代化建設。

參考文獻：

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[5] ?趙繪宇.論風險社會下公共事件應急法制中的公眾參與原則的體現[C]//2011年全國環境資源法學研討會論文集.

[6] ?胡乙，趙驚濤.“互聯網+”視域下環境保護公眾參與平臺建構問題研究[J].法學雜志，2017，（4）.

[7] ?以改善環境質量為核心全力打好補齊環保短板攻堅戰——在2016年全國環境保護工作會議上的講話[EB/OL].國務院門戶網站，2016-01-15.