中國式分權、要素扭曲與生產性服務業發展

孫鵬博，宣燁，趙成林

一、引言

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。”生產性服務業作為經濟結構優化的主要方向，承載著帶動社會擴大就業、引領產業向價值鏈高端提升的重要任務。然而，生產性服務業發展的滯后嚴重制約我國優化經濟結構和產業轉型升級。國務院在2014年印發的《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》中明確指出：“生產性服務業發展相對滯后、水平不高、結構不合理等問題突出，亟待加快發展。”那么中國生產性服務業發展滯后的原因是什么？在當前十九大倡導大力發展生產性服務業，以高質量服務業引領制造業發展，雙引擎驅動經濟轉型升級的背景下，研究這一問題顯得尤為重要。

而現有研究主要從要素市場扭曲出發，基于社會網絡和產業演化角度、制造業產能過剩和地方經濟增長目標約束的角度解釋了生產性服務業發展滯后的原因。陳艷瑩和王二龍（2013）使用省級面板數據得出了要素市場扭曲通過制約制造業發展和迫使企業經營目標短視化抑制了我國生產性服務業效率的提升。而要素市場扭曲造成的體制性產能過剩也通過“需求抑制效應”和“融合斷裂效應”抑制了生產性服務業的發展（宣燁，2019）。余泳澤和潘巖（2019）從地方經濟增長目標約束視角出發，研究發現硬性經濟增長目標考核通過造成要素資源在服務業內部配置的扭曲抑制了服務業結構升級。上述的文獻或是并未就要素扭曲背后的動因進行深入的研究，或是更多的基于“晉升錦標賽”理論展開研究，忽視了中國獨特的“中國式分權”（財政分權）對生產性服務業（服務業）發展的影響。以往的研究表明，各個地方政府之所以對其所轄區域經濟的發展具有巨大的影響力和控制力，并且一些最重要的資源，如行政審批、土地征用、貸款擔保、各項優惠政策等等均掌握在其手中的原因正是“中國式分權”的特殊體制（傅勇和張晏，2007；Montinola等，1995）。因此，中國式分權的制度安排下導致的要素扭曲應當是生產性服務發展水平滯后的內在原因。

在現有研究的基礎上，本文從要素扭曲的角度出發，考察在中國式分權的制度安排下，我國生產性服務業發展情況。與現有文獻相比，本文主要有以下兩個方面的特點：其一，首次在中國式分權的制度安排下，研究要素扭曲對生產性服務業的影響。并且通過構建中介效應模型，實證檢驗了中國式分權通過投資扭曲、土地要素錯配、財政支出扭曲和需求扭曲四個路徑，導致了我國生產性服務業發展滯后。其二，現有關于中國式分權的研究多基于省級層面，而對服務業影響的研究卻很少。本文采用230個地級以上城市的數據進行分析，拓展了中國式分權研究的研究范圍，也豐富了生產性服務業研究的相關文獻。

二、文獻綜述

改革開放以來，我國主要實施“重工業化戰略”——大力發展加工制造業和出口優勢的行業以保持我國強勁的經濟發展勢頭，這些產業大多屬于資本密集型，與我國的勞動密集的要素稟賦比較優勢相背離，國家只能通過行政手段強行降低發展制造業的成本，即通過“四低”——低利率政策、低匯率政策、低工資和能源、原材料低價等政策以適應國家經濟政策的取向（林毅夫等，1999）。因此，我國要素市場改革長期以來滯后于產品市場，政府對信貸規模、利率水平、土地供給以及戶籍流動都保持嚴格的管制狀態（姚洋和章奇，2001；林毅夫和姜燁，2006）。在這種由政府行政管制導致的要素市場扭曲的情況下，企業一方面將以血緣關系為核心的人際關系網絡和社會網絡關系作為獲取融資、先進技術、優質勞動力等要素資源的重要渠道，另一方面則通過與地方政府產生“政治關聯”——通過尋租的方式與掌握要素資源分配權的政府官員建立關系，從而以較低成本獲得正規市場要素資源的優先分配權（Claessens等，2008；余明桂等，2010）。在晉升激勵和經濟利益的雙重誘導下，政府官員有權利也有足夠的激勵設定具有“偏向性”的要素的分配標準，從而給地方政府官員“設租”和企業尋租提供了很大的自由空間。

服務業的發展與一國的法律體系和政府的規模密切相關，由于存在政府干預，服務業發展受到限制。政府政策下的產業轉移與要素流動的速度不匹配，導致的要素錯配是服務業經濟效率低下的重要原因（汪德華等，2007）。林毅夫（1994）指出，剩余產品、社會對服務產品的需求、服務行業的獨立化和市場經濟的充分發展，是決定服務業能否發展的重要條件。要充分發揮人力資本和資本效能，提升服務業發展水平，資本等要素必須能夠自由流動。建立完善的核心要素市場，是逐步形成知識密集型服務業的保障和動力（楊玉英，2010）。張月友等（2018）對1994—2014年期間中國服務業增長過程中的要素再配置效應進行了研究，研究發現：中國服務業快速增長的動力主要來自于資本的驅動，要素再配置的結構紅利大部分沒有體現，要素市場價格扭曲導致資源配置效率低下，而資源錯配主要是政府主導的金融壟斷的投融資體制及扭曲的勞動要素價格所致。張杰等（2011）指出，出于盲目追求GDP增長，并且在各級地方政府廣泛存在著的穩定就業、保障民生等戰略目標，導致了地方政府控制各類要素的定價及分配以期達到扶持特定產業的目標。一方面，各級地方政府為了發展當地經濟、增加財稅收入而進行的招商引資活動，其主要吸引力是通過土地要素價格競爭和各項優惠政策“競而向下”實現的；另一方面，就業、民生和脫貧等硬性考核指標導致各級地方政府形成了“產業偏好”——更多地偏向可以拉動更多GDP、提高當地政府的財政稅收收入及提供大量就業機會的大型勞動力和資本密集型的制造業和國有企業，通過降低其各項要素價格以降低其成本來扶持其發展。另外，也有研究表明，地方政府也通過降低勞動力成本的方式吸引外商投資和內地引資（邵敏和包群，2012）。無論從就業創造還是降低勞動力成本來看，生產性服務業都不占優勢。

三、機制分析

中國式分權的典型特點是在政治集權的制度背景下實施財政分權。市場維護型聯邦主義理論認為財政分權改革在各級政府間形成了一種類似西方聯邦主義的分權結構，分權改革產生的經濟激勵和隨之而來的地方政府競爭大大提高了地方政府官員推動轄區經濟增長的積極性（Montinola等，1995）。改革開放后，隨著國家工作重心向經濟領域的轉移，一方面，由于我國在政治領域實行自上而下的垂直治理機制，上級政府對下級官員的選拔和升遷擁有絕對權威。地方官員考核標準由先前的政治表現為主轉變為經濟績效為主，并圍繞地區GDP建立起一整套相對績效考核體系以排除因外部原因產生的不確定性，降低績效衡量誤差。這種“晉升錦標賽”治理模式在地方政府官員間形成了一種非上即下的排位賽競爭，使地方政府官員在促進轄區經濟增長的過程中互不合作，經濟政策具有很高的模仿性和攀比性（周黎安，2007）。另一方面，1994年分稅制改革改變了中央政府與地方政府間的財政收支結構，形成了“強干（中央）弱枝（地方）”式的財政分權安排格局。1993—2015年間，地方財政收入占全國收入的比重從78%下降到45.5%，而地方財政支出的占比卻從71.7%上升至85.5%。并且縣市一級地方政府以全國40%的財力供養了全國70%的人口（杜平，2010）。這種地方政府財權與事權不匹配的財政格局，迫使地方政府進行“開元節流”。改革開放至今，要素投入一直是我國經濟增長的主要驅動力（張軍，2002；呂冰洋和于永達，2008），尤其是 20世紀 90年代初以來，經濟增長構成中資本產出比例不斷上升，資本對地區經濟增長和官員升遷的重要性由此不言而喻，地區間GDP增長競爭也相應轉變為“資本爭奪戰”（趙志耘和呂冰洋，2005；張燁卿，2006）。在中國式分權體制和晉升激勵下，地方政府為了提升經濟績效和地方財政收入，在發展當地經濟的時候選擇日趨激烈的“競次式競爭”（Zodrow和Mieszkowski，1986；陶然等，2007），如造成財政支出結構的扭曲（傅勇和張晏，2007）、減少環境規制的“逐底競爭”（朱平芳等，2011）、區域市場分割與重復建設（周黎安，2004）、過度的基礎設施投資（王賢彬等，2010）和大力發展土地財政（孫建飛和袁弈，2014；張少輝和余泳澤，2019）等問題。

在“中國式分權”體制下，地方政府及其官員掌控著可觀的經濟資源，形成政府主導型經濟。首先，“中國式財政分權”體制所導致的投資沖動會有損資源配置效率。經濟分權和政治集權的體制下，地方政府為了在經濟增長競爭中獲得勝出，經常上演著不顧自身資源、區位以及產業結構約束的投資競爭大戰，進而可能造成信貸資源的錯配（郭慶旺和賈俊雪，2006；孫犇和宋艷偉，2012），這些將不利于金融對創新的信貸約束的緩解作用以及創新風險的分散，進而抑制了生產性服務業的發展。其次，“中國式財政分權”體制下的過度競爭會導致教育、醫療和社會保障等非生產性公共品的不足（馬光榮和楊恩艷，2010）。并且“中國式財政分權”體制下的地方官員任期制和異地交流的慣例會導致地方官員忽視經濟增長的長期目標，導致經濟目標的短期化。晉升博弈會導致重復建設、政績工程等問題，這些問題都會在一定程度上有損生產性服務業發展（周雪光，2005）。最后，“中國式財政分權”體制會在一定程度上導致市場分割，地方政府出于本地財政收入的考慮，會在一定程度上限制資源和產品的充分流動，尤其是對于沒有競爭優勢的地區，地方政府進行市場分割可能是一個理性的選擇（陸銘等，2004），并且隨著對外開放程度的不斷深入，地方政府更傾向于在國際市場上進行資源配置，利用國際貿易替代國內貿易，更不利于國內生產性服務業發展（黃玖立和李坤望，2006）。綜上所述，“中國式財政分權”體制會導致地方投資大戰的資源使用低效率、非生產性公共品投資不足，重復建設和政績工程的效率損失以及市場分割的配置效率下降，這些都在一定程度上抑制了生產性服務業發展。

（一）土地資源錯配

當前，我國的土地資源配置扭曲問題是一個不可忽視的重要問題。由于官員任期制和異地交流的制度約束，官員往往在經濟發展戰略中過度關注經濟增長的短期目標。尤其是在城市快速擴張過程中，城市往往會陷入土地財政的泥沼。孫秀林和周飛舟（2013）就指出稅制集中財權使地方政府逐漸走向以土地征用、開發和出讓為主的發展模式，形成了推動地方經濟高速增長新模式。政府在推動經濟增長過程中有兩個重要抓手：一個就是通過擴張工業供給、壓低工業用地價格和實施各類優惠的稅收政策進行工業化的招商引資。另一個就是利用地方政府土地市場的壟斷權限制商住用地的供給，抬高商住用地價格獲得高額的土地出讓金收入，加之土地置換、土地抵押等手段，推動城市基礎設施升級和經濟增長（范劍勇等，2015）。

（二）扭曲財政支出結構

Qian和Weingast（2011）提出第二代財政聯邦主義理論，認為中國式財政分權中，地方政府扮演了促進經濟增長的“保護之手”。“保護市場”的動機與官員晉升激勵相互嵌入，出于經濟增長和財政收入擴張的需求，地方財政支出明顯偏向基礎設施建設等領域。周黎安（2007）提出，晉升錦標賽造成了從“建設性財政”向“公共財政”體制轉型的困難；由于中央政府的晉升考核重點關注 GDP、財政收入和基礎設施等硬性量化指標，地方官員在任期內更熱衷“政績工程”的重復投資，對教育、衛生、文化、住房等“軟性”公共服務投資不感興趣。尹恒和朱虹（2011）利用中國縣級數據實證發現，在晉升評估機制的激勵下，基層政府確實更傾向于通過增加轉移支付進行生產性領域的投資。此外，財政分權體制下地方政府為吸引資本要素競相降低稅率，也進一步導致地方政府公共服務供給能力下降（喬寶云等，2005和2006；傅勇，2010）。分稅制改革不徹底的弊端，如地方政府財權和事權不匹配、財政轉移支付不規范等，被認為是造成地方公共服務水平滯后的另一重要財政體制原因。分稅制改革后，對基層政府而言，事權等支出責任層層下放，但財政收入卻逐年向中央集中。盡管中央政府逐年加大了轉移支付力度，但轉移支付分配不規范以及基層政府在使用轉移支付過程中自由裁量度下降，都很可能會影響地方政府的財政收支行為（左翔等，2011）。經濟增長目標“錦標賽”使得地方官員往往在經濟發展戰略中過度關注經濟增長的短期目標，進而增加諸如機場建設、道路橋梁建設等偏向基礎設施投資的公共投資，而忽視有利于經濟長期增長的人力資本、研發基礎設施等公共服務投資。政治集中下的財政分權體制在驅動地方政府促進 GDP 增長上是激勵相容的，但政府除了經濟增長目標外，還要承擔各種非生產性公共服務，包括教育、醫療、環境保護等。而在單純GDP考核為主的機制設計中，政治集中下的財政分權體制在促使地方政府提供這些非生產性公共服務上并不是激勵相容的（馬光榮和楊恩艷，2010）。在“中國式分權”的背景下地方政府具有偏向性基礎設施投資的公共支出結構，會導致地方政府形成“重基本建設、輕人力資本和公共服務投資”的結構性扭曲。

（三）需求不足

要素市場扭曲還會通過影響生產性服務業的有效需求間接對生產性服務企業的生產率產生影響。按照演化經濟學的觀點，制造企業發展到一定階段，為了進一步提升其核心競爭力，會變革其自身生產方式和組織方式，出現專業化分工的趨勢，逐漸地將輔助生產性活動以外包的形式剝離出去，這些剝離出去的業務就逐漸形成了獨立的生產性服務產業（陳釗和王旸，2017）。然而，要素市場扭曲阻礙這一演化進程。由前文的分析，我國要素市場扭曲的一個突出表現就是政府發揮著重要作用，即通過行政手段強制主導要素資源的分配，并降低了要素投入的價格。在“重工輕服”的政策環境下，一方面，大大降低了制造業企業支付的要素使用成本；另一方面，同時也引致制造業產生了與生產性服務業相類似的“關系尋租”行為。最為重要的是，在“中國式分權”改革后，地方政府具有很大的行政權力，為了完成考核績效提高政績以獲得晉升的政治資本，地方政府熱衷于將資本、土地等關鍵性要素分配給大型國有企業，二者不可避免地在相當多的方面形成了一個利益共同體（銀溫泉，2001），這種天然的“政治關聯”使這類工業企業不需要像生產性服務業一樣必須通過“關系尋租”才能獲得低成本的生產要素。因此，大量的重復投資、規模上盲目擴張以獲取大量、低廉的生產要素成為工業企業不斷獲得高額經濟利潤的源泉，提升結構和產品升級的演化激勵受到消失，對生產性服務的有效需求大大減少，尤其是對高端生產性服務需求更加不足。這種有效需求不足會進一步抑制生產性服務業發展。

由于工業（制造業）對GDP增長率的提升作用十分明顯，在中國式分權的情形下，地方政府在面對經濟績效考核時傾向于采用扭曲資本要素價格的方法完成經濟增長目標，即通過行政手段壓低制造業的資本價格，同時提高生產性服務業面臨的資本價格（徐朝陽和林毅夫，2010）。在常年的考核狀態下，地方政府會對這種經濟發展模式產生路徑依賴并進一步形成鎖定機制（周黎安，2004）。在這一政策長期實施的情況下，一方面，在資源約束的情形下，偏向性的資源配置政策導致制造業擠占了大量本應用于發展生產性服務業所需的資源，導致生產性服務業生產要素投入不足，要素成本偏高；另一方面，由于制造業的要素價格偏低，造成工業企業實際成本大大低于其真實成本，低效率和“僵尸”制造業企業仍然有足夠的盈利空間，從而導致產業結構升級緩慢，對高端服務的有效需求不足（張宇和巴海龍，2015）。

（四）扭曲投資

在中國式分權的制度安排下，面對中央政府的政治激勵，地方官員會向中央政府發出強烈的傳遞個人能力的信號，這其中最為直接的一種方式就是制定較高的經濟增長目標，并能夠超額完成。為了顯示制定經濟目標的合理性和可達性，地方政府官員最為直接和最為顯著的表現形式就是進行招商引資和基礎設施建設，通過投資的增量效應帶動地方GDP的顯著增長。靳濤（2008）研究得出：對于一個目標行為最大化的地方政府官員來說，擴大投資是發展經濟達成考核績效最切實可行的辦法，投資對于地方政府短期內追求經濟增長績效有著直接的影響。由于缺少問責機制，地方官員的責權是分離的，在任職期限內，地方官員往往會策略性地調整經濟增長目標。為了制定較高的經濟增長目標和超額完成目標，地方官員有動機也有權利利用投資做出各種政績工程。但是一旦成功獲得升遷，則償還債務的責任就會落到下一任官員身上，由此會形成投資競賽和投資潮涌現象。在這種官員“GDP錦標賽”模式下，為了獲得上級發放的“入場券”，各地方政府會上演著不顧自身資源、區位以及產業結構約束的投資競爭大戰，產生重復建設和政績工程等投資現象。而在資源有限的條件下，這種行為必然會導致生產性服務業投資不足。

長期以來，服務業低效率的觀點甚囂塵上（程大中，2004；張平等，2013）。并且有研究指出服務業生產率增長緩慢，尤其是與工業和制造業相比，服務業生產率增長相對滯后，并由此導致總體經濟全要素生產率下降（Baumol，1967）。Baumol認為服務業相對較低的生產率增長將導致整體經濟增長下降，與此同時服務業價格上漲，從而增加整個社會的總成本。這種觀點的盛行導致了長久以來我國對服務業的發展不夠重視。在現有的政績考核和稅收體制下，地方政府傾向于投資更為資本偏向的項目（如大型工業項目），降低了就業彈性，而服務業的就業彈性較高，從而降低了服務業的勞動需求（陸銘和歐海軍，2011）。因此，財政負擔較重的地區更樂于發展制造業而非服務業，資本和勞動力被人為地擠出到其他行業或地區，從而與財政狀況較好地區之間也會形成要素錯配。結果是，地方官員的自利性投資偏好能夠借助政府“有形之手”，作用于各類市場參與者的投資行為，從而整個社會投資呈現“重制造業，輕服務業”的投資偏向（吳延兵，2017）。

四、實證研究

（一）變量選取與模型設定

（1）生產性服務業發展。由于在城市層面缺乏服務業細分產值數據，本文選取就業數據作為其代理變量。參照宣燁和余泳澤（2017），本文本部分選取“交通倉儲郵電業”、“信息傳輸、計算機服務和軟件業”、“金融業”、“租賃和商業服務業”和“科研、技術服務和地質勘查業”五個行業來代表生產性服務業，并進一步將“交通倉儲郵電業”和“租賃和商業服務業”作為低端生產性服務業，將“信息傳輸、計算機服務和軟件業”“金融業”“科研、技術服務和地質勘查業”作為高端生產性服務業。使用生產性服務業人數的對數（lnindservice）從總量上刻畫生產性服務業的發展，使用高端服務業就業人數占生產性服務業人數（high_ser）的比重從結構上刻畫生產性服務業發展。

表1 變量統計性描述

（續表）

（2）財政分權的度量。財政分權表征了中央向各個地方政府下放的財政和經濟的權力。在實證文獻中，財政分權通常表示為各省的地方財政占中央財政（或國家財政）的比重（Gemmell等，2013）。本文參照謝貞發和張瑋（2015）與賈俊雪和應世為（2016）基于財政支出維度（fdpay）和基于財政收入維度（fdincome）的兩個分權指標。財政收入分權指標放在穩健性檢驗部分，兩個分權指標的具體計算公式如下：

財政支出分權（fdpay）=城市人均市級財政支出/（城市人均市級財政支出+人均省本級財政支出+人均中央財政支出）

財政收入分權（fdincome）=城市人均預算內財政收入/（城市人均市級財政收入+人均省本級財政收入+人均中央財政收入）

（3）控制變量。根據已有研究，仍有很多因素對生產性服務業具有重要影響。因此，本文還將控制這些因素，具體如下：產業結構（industry），用第二產業產值占比GDP來表示；金融發展程度（finance），用年末金融機構存貸款總額占地區生產總值的比重來表示；城市化水平（urban），用城市人口密度的對數來表示；城市人力資本積累水平（university），用當年高校畢業生的對數來表示；外商投資（fdi），用當年實際使用外資比地區生產總值表示；在反映技術創新方面，選取專利申請數（create），具體用每萬人專利申請數量來衡量；基礎設施建設（road），用公路面積占地域面積比表示；經濟發展水平（agdp），用人均GDP的對數表示，并在實證分析中引入其平方項（agdp2）來控制經濟發展水平可能存在的非線性影響。

（4）模型設定如下：

上式中，i和t分別代表地市和年份，Yit表示地市i在第t年生產性服務業發展情況；fd表示財政分權，其中θ將是本文關注的重點。此外，Xit是一系列影響產業轉型的其他控制因素；di為地市固定效應，用于捕捉其他的地市不可觀測特征；dt為時間固定效應；μit為隨機誤差項。

為了檢驗“中國式分權”是否通過上述的理論機制影響我國生產性服務業的轉型升級，進一步采用中介效應模型進行檢驗。參照王書斌（2018）的做法，在公式（1）的基礎上，繼續利用公式（2）、（3）和（4）進行中介效應檢驗：

上式中Mec?表示中介變量，將本文4個中介變量依次代入公式（2）、（3）和（4）中，以檢驗中介效應是否成立。

本部分實證檢驗使用的樣本為2004—2015年我國23個省份所轄的230個地級市的面板數據和Wind數據庫，其中：地市經濟發展及財政數據來源于2005-2016年的《中國統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》和《中國區域經濟統計年鑒》，各地市人均預算內財政收入（支出）、各省人均預算內財政收入（支出）和中央預算內人均財政支出數據來自于《中國財政統計年鑒》和《全國地市縣財政統計匯編》以及中經網、中宏網和 EPS數據庫。另外，對于所有價格型指標，本文均采用地級市GDP平減指數（2004=100）進行了消脹處理。

（二）中國式分權與生產性服務業發展

表2匯報了中國式分權與生產性服務業發展的回歸結果。回歸結果顯示：無論是使用財政支出分權還是財政收入分權來度量中國式分權，從總量上看中國式分權促進了生產性服務業總量的提升。由表2的第（1）、（2）、（5）和（6）列可知，從就業總量上看，中國式分權的制度安排促進了生產性服務業就業總量的提升。但是，表2的第（3）、（4）、（7）和（8）列的估計結果表明，在結構上中國式分權的制度安排抑制了高端生產性服務業的發展，尤其表現在估計系數的大小和顯著性上。以第（4）列為例，財政分權指數每提高一個單位，平均來看生產性服務業發展水平就要下降約9.11個單位，并且通過了1%的顯著性水平檢驗。

（三）使用集聚指數替代總量和發展指數

雖然，限于數據本文只能使用就業比重作為生產性服務業發展的代理變量。但是，僅僅使用高端生產性服務業比重和總量指標仍然可能存在測量誤差的問題，更為重要的是其無法反映各個城市生產性服務業發展水平之間的關系。因此，本部分使用生產性服務業集聚的區位熵指數（caps）、高端生產性服務業集聚指數（hcaps）和低端生產性服務業集聚指數（lcaps）來作為城市生產性服務業發展水平的代理變量。其中，生產性服務業集聚的區位熵指數計算方法如下：

其中PSit、Xit代表i市第t年全部生產性服務業就業人數和全行業就業人數，PSt、Xt代表當年全部城市生產性服務業就業人數和全行業全部就業人數。該指數的數值越大，說明該市某種生產性服務業相對聚集程度越高。表3匯報了中國式分權與生產性服務業各種區位熵指數的回歸結果。表3第（1）和（2）列的結果表明從生產性服務業總體集聚水平來看，中國式分權確實提升了城市整體生產性服務業集聚水平（發展水平）。這表現在估計結果均為正并且均通過了1%顯著性水平檢驗；表3第（3）和（4）列匯報了中國式分權對高端生產性服務業集聚指數的估計結果，雖然在統計上并不顯著，但在經濟含義上（系數上）出現了明顯的負向相關性；而對于低端生產性服務業集聚指數，表3第（5）和（6）列估計結果表明，中國式分權提高了城市低端生產性服務業集聚指數，這表現在估計結果均為正并且均通過了1%顯著性水平檢驗。

表2 中國式分權與生產性服務業發展

表2和表3匯報的估計結果初步表明，從總量上看，中國式分權確實提升了生產性服務業的就業總量，但從結構上看，并沒有促進生產性服務業結構的高級化，反而促使生產性服務業低端化發展。為了確保本文結果的穩健性，本文還做了如下的穩健性檢驗。

（四）穩健性檢驗

為了排除奇異值對本文結論的干擾，本文將生產性服務業人數的對數（lnindservice）和高端服務業就業人數占生產性服務業人數的比重（high_ser）兩個核心被解釋變量進行了縮尾5%的處理（即首尾兩端各縮尾2.5%），估計結果匯報在表4的第（1）、（2）、（3）和（4）列。表4的第（1）、（2）、（3）和（4）列的估計結果表明，在考慮到奇異值的影響后，本文的結論仍然穩健，這表現在估計結果雖然略有下降但符號不變，并且估計結果均通過了 1%顯著性水平檢驗。另外，為了排除各個省份之間宏觀系統性的差異對本文估計結果的影響，本文還在回歸方程中控制了省份的線性趨勢項，估計結果匯報在表4的第（5）、（6）、（7）和（8）列。表4的第（5）、（6）、（7）和（8）列的估計結果表明，在考慮到各個省份之間宏觀系統性的差異后，本文的結論仍然穩健，這表現在估計結果雖然略有下降但符號不變，并且估計結果均通過了1%顯著性水平檢驗。

表3 以集聚指數作為代理變量

表4 縮尾2.5%和控制宏觀系統性變化

另外，考慮到產業發展的連續性影響，本文還將被解釋變量滯后一期項納入回歸方程中。估計結果匯報在表5的第（1）、（2）、（3）和（4）列。表5的第（1）、（2）、（3）和（4）列的估計結果表明，將滯后項納入模型后，本文的結論仍然穩健，這表現在估計結果雖然下降但符號不變，并且估計結果均通過了10%顯著性水平檢驗；在上文的回歸中，標準誤聚類于城市層面，為了防止聚類標準誤的問題對回歸的顯著性造成影響，本部分將標準誤聚類到“省份—年份”。估計結果匯報在表5的第（5）、（6）、（7）和（8）列。表5的第（5）、（6）、（7）和（8）列的估計結果表明，在考慮到標準誤聚類問題后，本文的結論仍然穩健，這表現在估計結果的系數不變，并且估計結果也均通過了1%顯著性水平檢驗。

（五）中介機制檢驗

上文中，已經從理論和實證上證明：中國式分權在結構上抑制了生產性服務業的發展。那么，中國式分權對生產性服務業的高端化阻礙作用是不是通過上文所述的理論機制傳導？雖然上文在理論上給予了詳盡的說明，但仍有待于進一步的實證檢驗。本小節繼續利用公式（2）、（3）和（4）進行中介效應檢驗。

表5 被解釋變量滯后一期和標準誤聚類到“省份—年份”

（1）土地供給要素錯配

本部分使用土地價格扭曲程度作為土地供給要素錯配的代理變量，通過整理自然資源部網站全國每宗土地的交易額、成交面積和成交類型，并將其加總到城市層面，我們得到了商服用地和工業用地的平均價格。土地價格扭曲程度采用工業用地價格和商服用地平均價格之比（earthdistort）來度量。表 6第（1）和第（2）列匯報了中國式分權對土地價格扭曲的影響的回歸結果。可以看出，中國式分權加大了土地價格扭曲程度。這表明，以政治集權和財政分權為特征的“中國式分權”造成了以“橫向補貼”為特征的地方政府土地出讓模式，加劇了各個地區土地資源的錯配程度。這進一步加重了服務業尤其是生產性服務業的生產運營成本。

表6 機制分析

（2）投資扭曲

本部分使用投資結構（reality）作為投資扭曲的代理變量。在中國的城市化快速推進的過程中，房地產投資是我國城市的固定資產投資中重要的組成部分，也是影響投資結構的一個重要變量。本部分選擇的投資結構以房地產投資占固定資產投資比重來度量。表6的第（3）和第（4）列的回歸結果表明，無論是從財政支出還是財政收入角度，“中國式財政分權”提高了當地房地產投資的水平。中國獨特經濟體制下的地方政府之間的競爭和“中央—省—市—縣（市）”的M型財政分權對擴大了地方政府對土地財政金的依賴程度。該回歸結果表明：在“中國式分權”下，由于財權和事權的不匹配和地方政府之間展開的競爭，進一步提高了地方政府對土地財政——土地出讓金的依賴，進一步造成了地方政府投資結構“重基建，輕商服”的現象。

表7 中介效應與生產性服務業升級

（3）財政支出結構

本部分使用科教支出占比（scedu）作為財政支出結構的代理變量，即科技和教育支出占GDP比重來度量。表6的第（5）和第（6）列的回歸結果可知，在“中國式分權”的制度背景下，財政分權降低了科教支出的比重。表6的第（5）和第（6）列的回歸結果再一次證實了在中國獨特的政府機構中經典分權的理論并不成立，而僅僅簡單地擴大地方政府（市縣級）可支配的財力也無法改變地方政府的財政支出偏好。在現行的地方官員以GDP為中心的績效考核機制中，地方（市縣）基層官員發展經濟的政治和財政激勵長期存在。由于財政分權改革之前，地方（市縣）基層政府財力十分困難，并且地方（市縣）基層官員“事權”有限，有限的財政資金在滿足了剛性支出后，幾乎無調整財政支出結構的空間，進而導致了這種“輕教科、重基礎”地方政府財政支出結構扭曲的現象。而生產性服務業的發展升級需要大量的高精尖人才，這種財政支出結構偏向的現象導致了高質量人才要素相對匱乏，對我國生產性服務業的發展產生了不利的影響。

（4）需求扭曲

由于地級市缺乏細分制造業產值數據，本文按照陳豐龍和徐康寧（2012）對要素密集度行業的分類方法使用2004—2013年中國工業企業數據庫，在剔除重要變量缺漏及異常樣本的基礎上，根據每個企業所在縣市的編碼，對其在市級層面進行分行業加總，從而得到技術密集型、資本密集型和勞動力密集型產值工業產值，用資本和勞動力密集產值的和與技術密集型產值的比刻畫制造業需求錯配（misdemand）。從表6的第（5）和第（6）列的回歸結果可知，中國式分權確實加劇了生產性服務業的有效需求不足。

由表6和表7的回歸結果可以得出中國式分權通過降低財政支出中科教支出的份額、促進房地產投資、加強土地價格錯配和抑制有效需求，導致了生產性服務業升級的滯后。將中國式分權與土地價格扭曲、投資扭曲、財政支出結構扭曲和需求扭曲一同對生產性服務業升級回歸，其結果表明，中國式分權的回歸系數小于單獨將中國式分權對生產性服務業升級的回歸系數。這表明中介效應成立，且屬于不完全中介相應，即中國式分權通過降低財政支出中科教支出的份額、促進房地產投資、加強土地價格錯配和抑制有效需求，導致了生產性服務業升級的滯后是成立的，但并非唯一的路徑。該結論符合中國式分權阻礙了生產性服務業的升級（高端化）存在多個作用機理的理論分析。

五、結論和政策建議

本文在進行理論分析的基礎上，使用面板數據和中介效應模型實證分析了中國式分權對生產性服務業發展的影響。主要結論是：從總量上看，中國式分權提升了生產性服務業整體的發展，即推動了生產性服務業總量（就業量）的提升。但是，從生產性服務業的內部結構來看，中國式分權并沒有推動生產性服務業的發展，即中國式分權導致了生產性服務業發展向低端偏移。在各個地方政府“業態攀比，產業雷同”的發展政策下，生產性服務業低端化發展，造成了中國生產性服務業發展水平不高、業態落后和與制造業互動不足的現狀。本文進一步使用中介效應模型討論了由中國式分權引致的投資扭曲、土地要素錯配、財政支出扭曲和需求扭曲制約了我國生產性服務業的升級。

本文結論說明，在資源稟賦有限的條件下，要促進生產性服務業發展，使生產性服務業成為新時期中國發展新動能，必須要矯正生產要素扭曲現象，降低人為扭曲和行政干預，充分發揮市場的調節作用。中央政府也要樹立正確的目標導向，一方面將對地方政府的考核目標由制造業轉向生產性服務業及高新技術產業，另一方面，也要從傳統的總量增量考核轉為質量考核。并且，應該增加對科技教育的投入，只有以技術創新為原動力、以高質量的制造業為依托、以高水平的生產性服務業為橋梁，將新技術、新產業源源不斷地轉化為高質量的產品，我國生產性服務業才能煥發出新的生機和活力。