供給側結構性改革下資源型城市轉型路徑研究
——以湖南省耒陽市為例

(中南林業科技大學涉外學院 湖南 長沙 410211)

一、引言

資源型城市為我國能源資源的儲備提供保障，是國民經濟穩步上升的有力支撐。近年來，資源型城市環境破壞嚴重、有效供給不足、產業結構不合理等問題無法得到解決，轉型發展迫在眉睫。繼2013年我國首次公布262個資源型城市名單后，2017年國家發展和改革委員會發布了《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》，在深化供給側結構性改革背景下，開發城市轉型多元模式，探索轉型路徑，促進資源型城市可持續發展。本文以資源衰退性城市耒陽市為例，通過分析其發展現狀，探索相應的轉型路徑。

二、耒陽市發展現狀

煤炭是耒陽市最主要的礦產資源，拉動了耒陽市多年的GDP增長，但近幾年主要礦區沉陷受損面積大，植被破壞嚴重，生態環境受到威脅，阻礙了耒陽市經濟發展。

(一)GDP增長速度下降

耒陽市2014年到2018年GDP分別為354.96億元、389.95億元、428.6億元、473.15億元、432.5億元，近五年幾乎持平，2018年甚至略有下跌。從圖1可以清晰地看到，耒陽市GDP增長速度持續下降，經濟發展動力不足。

圖1 2014—2018年耒陽市國民生產總值和年增長率

資料來源：耒陽市國民經濟和社會發展統計公報。

(二)產業結構趨于合理

煤炭資源的開采是耒陽市經濟壯大的主力軍。在市政府的領導下，耒陽新型煤炭產業做到清潔環保、規模生產，并且煤炭資源帶動電力發展。通過對礦井的有效整合，十年間該市煤礦數量從一百多個減少到三十多個，在保證產量的同時，用工人數只需要原來的十分之一。從表1可知，最近這五年耒陽市三次產業波動較大，尤其是第三產業占比迅速上升，這離不開當地積極調整產業結構，從而推動城市轉型發展。

表1 耒陽市三次產業數據統計(2014—2018年)

資料來源：耒陽市國民經濟和社會發展統計公報。

三、供給側結構性改革背景下耒陽市轉型中的問題

(一)生態環境持續惡化

雖然對礦井進行了重組，但由于之前幾十年的過度開采，耒陽市的煤炭資源已瀕臨枯竭。加之已開采的部分礦山缺乏科學的管理體系，大多只是原礦銷售，資源利用率相對低下，浪費嚴重。與之相伴的還有該市生態環境問題，主要體現在礦山植被大面積被破壞、城市景觀和飲用水資源遭到污染、山體滑坡等地質災害現象頻繁，要徹底根治這些問題，任務十分艱巨。

(二)產業結構有待優化升級

近五年來，耒陽市產業結構波動幅度較大，GDP基本持平，經濟發展動力明顯不足。現代農業體系初步構建，產值貢獻率相對較低。隨著煤炭資源的緊缺，第二產業占比大幅下降，企業沒能加大煤炭利用率，缺乏新的產業鏈對工業產值進行支撐。該市雖規劃了產業園區，但是建設中出現了招商引資不規范、龍頭企業嚴重缺乏、發展目標不明確等問題。第三產業雖然上升較快，但仍以傳統商貿為主，電子商務、旅游業、金融業等有美好前景的產業需大幅度提升。

(三)人才缺口較大

耒陽市人口數量較多，截至2018年底約112萬人，但該市常住人口只有1/3，文化程度普遍不高，高文化水平和具備豐富專業知識的人才極少，加之耒陽市靠近長株潭，不少學業有成的人員選擇去更好的城市發展。基于人才的稀缺，嚴重缺乏高新技術行業，不少企業管理理念落后，產品科技成分低。

(四)民生問題日益突出

耒陽市存在不少失業和貧困人員。一方面傳統煤礦產業萎縮和整合，裁掉了絕大部分勞動力；另一方面支撐城市轉型的新產業鏈還未形成規模，新增就業崗位不多，再者原煤炭產業從業人員技能不足，再就業相對困難。這些人員大部分集中在原礦區所在片區，當地環境惡劣、基礎設施破舊，嚴重威脅到了居民生活質量和城市建設形象，棚戶區改造問題亟待解決。

四、供給側結構性改革背景下耒陽市轉型路徑

(一)倡導循環經濟，推動旅游業發展

推動循環經濟的普及是耒陽資源型城市轉型的必要路徑之一，不僅可以修復原有枯竭煤炭產業鏈，還能拉動上下游企業互動發展，變垃圾為有效資源。耒陽市政府一方面要向大眾普及循環經濟的知識和益處；另一方面要推行相關制度和優惠政策，拓寬企業融資渠道，最大效率地資源化廢棄品。在達成循環經濟共識下，將人文景觀、自然景觀、改革下的農業、工業資源進行整合，打造一座新型的旅游城市，帶動GDP穩步增長。

(二)引領產業集群發展，升級產業結構

政府的首要任務是培育、完善替代煤炭行業的支撐產業，發展城市新名片；科學技術日新月異，不斷有高新技術產業崛起，要想跟上時代的節奏，高新技術企業的引入必不可少。目前，產業結構的升級是耒陽市轉型最為重要的路徑之一，雖然該市已經建立了不少園區和大大小小的企業，但是沒有形成產業集群。產業集群的形成能帶來很多優勢，譬如長期成本下降、加速區域內競爭、鼓勵刺激企業大膽創新等，資源、技術的傳播能促進企業加強合作、提高生產率，創造更多利潤。

(三)優化人才結構，提升創新能力

耒陽市有傳統的煤炭、冶煉、建材、電力四類產業。在堅持傳統的基礎上，政府應當引導企業和湖南各大高校，例如，中南大學、湖南大學、南華大學等開展產學研活動，選拔出色的實習生、畢業生，致力于發展新材料、能源節約、醫藥生物、機械自動化、非常規能源、電子設備等新產業。在引入人才的同時，應出臺相關條例，以安家補助、待遇補貼、經費資助等形式留住具有企業家才能的人力資源，帶動企業的技術和管理創新。

(四)加大社會保障力度，解決民生問題

加大社會保障和改善民生是經濟增長的重要條件，要做到：第一，政府根據當地產業發展建立對應的技能培訓平臺，為失業人員提供和市場需求相匹配的就業再培訓；第二，加快棚戶區改造進度，開展綠色扶貧工作，修建統一保障性住宅，用多種形式帶動片區家庭脫貧；第三，規范招商引資，增加就業崗位；第四，完善社會保障制度，例如，建立失業再就業補貼，醫療、養老保險制度等，為耒陽市經濟健康發展提供穩定的社會環境。