利益共享：解鎖一體化的鑰匙

陸銘

隨著中心城市和城市群發展上升為國家戰略，城市群內部的一體化進程將無法阻擋。

中央財經委員會在8月26日召開的第五次會議指出，“要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚”，要“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”。然而，反觀現實，在傳統體制下，每一個地方政府都有轄區范圍之內經濟增長、招商引資和稅收最大化的訴求，結果是地區之間存在同質化的競爭、重復建設和產業的零碎化發展。城市群內一體化目標的實現，面臨著傳統體制的束縛。

在發展中營造平衡

早在十多年前，我就曾用論文的形式講過區域合作和利益共享的關系。在一個國家內部的不同地區有不同的比較優勢，有一些地方具有發展現代經濟的規模經濟效應，而另外一些地方則沒有這樣的比較優勢，如果每一個地方都著眼于發展壯大自己的經濟總量，那么，不同地區之間將沒有動力相互分工合作，促進生產要素在地區之間的流動，于是，市場一體化和資源的配置效率將受損。要深化區域合作，關鍵的問題是要建立利益共享機制。如果相對劣勢地區可以從優勢地區的經濟發展中分享收益，并且分享的收益超過自己獨立發展所獲得的收益，就可以獲得參與經濟一體化和地區間分工的激勵。

圖：珠三角城市群GDP、人均GDP 和常住人口規模基尼系數變化

注：基尼系數由筆者根據廣東統計年鑒和各地級市統計年鑒中的原始數據計算得到，珠三角城市群包括廣州、韶關、深圳、珠海、佛山、江門、肇慶、惠州、汕尾、河源、陽江、清遠、東莞、中山、云浮等15個城市。資料來源：作者提供 制圖：張玲

在當下的城市群一體化進程中，各地方政府都在口頭上支持經濟一體化，讓市場在資源配置中起決定性的作用，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚。但是一到現實層面，就產生了各種擔憂，有些著眼于本地訴求觀點，本質上是與一體化相矛盾的。

最有代表性的觀點就是，不僅核心大城市要發展，其他地方也要發展。大家都要發展當然是不錯的，但細究起來，其實，這句話的言下之意，往往還是每個地方都需要有自己的經濟總量追求。相對劣勢地區所希望的是獲得優勢地區的產業轉移，而不是促進生產要素向優勢地區的高效集聚。

每個地方都要發展本身并不錯，但無論經濟理論還是實踐經驗都說明，經濟向少數核心大城市及周圍地區集聚，更加有利于促進總體的經濟增長，并且發揮中心城市對其他地區的帶動作用。不僅如此，在這個過程中，雖然不同地區之間的經濟規模差異有可能擴大，但是地區之間的人均GDP差距和生活質量差距卻是縮小的。換句話來說，地區之間的平衡發展不是說大家都發展同樣的產業，而是相互分工，各有差異，同時，人均水平趨于一致。

由于眾所周知的原因，在京津冀、長三角和珠三角三個國家級城市群里，珠三角的城市主要集中在廣東省內，一體化相對容易。從珠三角城市群的發展可以看到，隨著15個不同城市常住人口規模差距的增加，各城市之間GDP規模的差距也在同步擴大，但城市間的人均GDP基尼系數總體上是在下降的。而且，近十年來，城市間經濟規模的差距相對平穩，而人口規模差距擴大，人均GDP差距明顯縮小。根據我們的計算，如果把珠三角分為廣州、深圳兩市與其他城市兩組，在1995年-2017年間，兩市在15個城市GDP總量中的份額從46%上升到53.9%，人口份額從26.66%上升到34.70%，同期，兩市與其他城市的人均GDP差距則從2.34倍下降到了2.20倍。如果考慮到核心大城市的生活成本（特別是房價）更高，城市之間的實際人均GDP和生活質量差距更小。這一趨勢呈現出了中央財經委員會第五次會議所指出的“在發展中營造平衡”的趨勢，而用我在之前的研究里更為學理化的表述，這個過程就是“在集聚中走向平衡”的過程。

如何利益共享

但是在中國的其他城市群，由于跨越了省級行政邊界，要實現不同城市之間的分工協作，就碰到了巨大的障礙，而其中最為重要的障礙就是如何讓不同的城市共享一體化所帶來的成果。而恰恰由于利益共享機制的缺失，相對劣勢地區的感受就是，似乎中心城市的發展是以犧牲周邊其他城市的發展為前提的，中心城市并沒有發揮帶動其他城市發展的作用。甚至因為這樣的認識，市場配置資源而體現出的集聚效應，被污名化為了“虹吸效應”。

既然一體化將進一步促進生產要素向中心城市的集聚，那么，如何讓相對劣勢的中小城市能夠分享中心城市更快發展所帶來的成果？對此，我談五點看法：

首先，在集聚中走向平衡的區域協調發展道路，必須以地區之間的人口自由流動為前提。人口自由流動本身就是中小城市一部分人口共享中心城市發展成果的途徑。中心城市對來自于其他城市的長期穩定就業人口應加快落戶的速度，降低落戶的門檻，讓他們直接以納稅人身份在中心城市獲得醫療和教育資源的平等權利。而對于中小城市來說，在總量經濟增長速度有限的情況下，適度的人口流出，有利于當地人均GDP水平的提高。

第二，為了“在發展中營造平衡”，要從根本上淡化地方政府的GDP和稅收總量考核機制。特別是相對缺乏集聚經濟的中小城市，經濟發展的績效應更注重人均指標。相比之下，中心城市如果一定要有指標的話，應更偏重于經濟發展的總量指標，促進經濟和人口的高效集聚。有地方官員問我，現在雖然說不唯GDP，但是也不能不要GDP，怎么看？要GDP當然是對的，關鍵問題是通過什么方式來發展本地經濟？如果是通過地方政府“擼起袖子加油干”，提高行政效率，改善營商環境，這當然是好事。但是，如果是通過削弱中心城市的集聚力，來追求相對劣勢地區的GDP快速增長，那么在總體上就會使區域經濟發展的集聚效應被削弱，得不償失。

第三，不妨在城市群內部探索成立共同發展基金，由相關各地區政府按各自GDP總量進行共建，專門用于提供跨界的公共品，既要對于中心城市及周圍優勢地區的投入（如跨界基礎設施建設），增強其經濟和人口的承載力，也要推進城市群內部公共服務均等化和對相對劣勢地區有效的轉移支付。

第四，財稅分享機制。上述由各地區政府共同成立的發展基金，如果作為投資基金，按市場化方式運作，目標是最大化投資回報，那么，所產生的利潤分享本質就是財稅分享。此外，在實踐中已經出現了一些飛地經濟的實驗，中小城市聯合中心大城市，利用大城市的地理位置優勢，共建產業園，并分享由產業園產生的稅收。其中，共建產業園的建設用地指標可以來自于相對外圍的中小城市，而資金投入則更多來自于中心城市。

第五，服務互通共享。在城市群一體化進程中，具有發展優勢的中心城市，必須以更為開放的姿態，探索將優質資源服務于其他地區的體制和機制，特別是醫療和教育等公共服務資源。既要對來自于其他城市的長期穩定就業人口加快落戶，又要通過在異地建設分院和人員交流等形式，形成服務于其他地區的共享機制。中心城市要看到服務的互通共享是著眼于整個城市群的共同發展的，如果鼠目寸光，僅看到“共享”，看不到“共贏”，則難以真正實現區域經濟一體化。

只有在以上利益共享機制之下，改革各自為政的體制基礎，城市群內部一體化的進程才能夠順利推進，才可能通過加強中心城市建設，提高經濟和人口的承載力，更好地發揮中心城市對于整個城市群發展的帶動作用。為了順利實現這個美好的愿景，不妨成立跨行政邊界的類政府機構，專職于提供跨界公共品，以公路和鐵路的網絡化為抓手，以制度和政策的一體化為保障，形成城市群和都市圈內大中小城市協調發展。

（編輯：蘇琦）