行政事業單位全面實施預算績效管理的難點及對策

(河北師范大學商學院 河北 石家莊 050024)

一、引言

當前，隨著我國經濟改革的不斷深化以及新預算法的頒布實施，在行政事業單位全面實施預算績效管理勢在必行，備受社會關注。黨的十八大以來，國家財稅體制改革加快進行，預算管理制度持續完善，財政資金使用績效不斷提升。為了進一步提高財政資源配置效率和使用效益，2018年9月，中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，對實施預算績效管理過程中存在的問題提出了一系列解決方案。2019年1月，為了深化財稅體制改革，加快建立現代財政制度，河北省委省政府針對全面實施預算管理發表了實施意見，提出2019年省、市、縣三級要全面實施預算績效管理。然而，在當前，預算績效管理作為一個新生事物，在實際工作中仍存在一些問題。為進一步推進行政事業單位的預算績效管理，更好地發揮其作用，本文旨在分析行政事業單位全面實施預算績效管理的難點并提出針對性的解決方案。

二、行政事業單位全面實施預算績效管理的難點

(一)行政事業單位缺乏實施預算績效管理的意識

由于預算績效管理是一種新的管理理念，而大部分行政事業單位受傳統預算管理制度的影響，管理人員對于預算和績效管理缺乏正確認識，比如大多數地方事業單位在平時的預算工作中，只涉及控制財務支出和編制財務報表，并沒有將預算工作與績效管理聯系在一起，這就造成工作中沒有對資金的使用結果進行良好的評價。一方面，由于單位管理者沒有認識到預算績效管理工作的重要性，因此對于單位全面實施預算績效管理沒有給予足夠的重視；另一方面，行政事業單位沒有制定科學完善的績效管理制度，沒有設立健全的責任分配制度，責任意識不強，很多職位的工作設定不清晰，對資金使用效率的關注程度不夠，沒有一個對資金使用效率考核的完善制度，這導致了行政事業單位對一些資源的浪費。

(二)尚未建立合理的預算管理和績效考核體系

近幾年來，在黨中央的大力倡導下，我國行政事業單位在全面實施預算績效管理方面已經取得了一定的成效，但是行政事業單位的預算管理和績效考核體系并不成熟，也沒有進行明確規定，現有制度在某些方面還缺乏一定的合理性。首先，就資金來源而言，行政事業單位的資金主要來源于國家，而且行政事業單位各部門的工作有很大差異而且種類繁多，資金的使用途徑很多，導致現有預算管理很容易流于形式，難與實際工作相結合。其次，評價方法缺乏合理性和靈活性，管理者往往忽視實際工作效果而更加注重報表的形式，這種方式不能充分揭示績效評價的效果。最后，行政事業單位預算績效管理實施缺乏一定的廣度和深度，許多地方財政部門只對政府部門預算的重點項目進行設立了績效評價標準，并沒有涵蓋所有的財政資金。

(三)尚未充分發揮績效激勵約束作用

雖然近幾年來在國家大力倡導下，行政事業單位開始逐步實施預算績效管理，但是大多數基層單位存在流于形式的形象，并沒有將預算管理、績效評價和政策法規聯系在一起，這就導致預算績效管理的約束作用和激勵作用不能得到充分地發揮。比如，在一些地方基層單位中，雖然為了避免某些部門年尾突擊花錢的行為，對各部門預算支出進度進行了規定，但是由于這種預算并沒有充分與績效評價掛鉤，在一些具有周期性、階段性的項目中，資金收支在各個月份可能會出現較大波動，如果沒有合理的績效考核制度來對資金的使用進行評價和約束，可能會降低資金使用效率甚至拖延項目完成進度。

(四)行政事業單位對預算績效管理缺乏監督

雖然當前行政事業單位的預算績效管理有一定的監督措施，但是大多流于形式，沒有起到真正的作用。公務卡結算是行政事業單位當前比較常用的一項監督措施，但這種方式僅僅針對預算管理事后的監督方式。有效監督應該是全面的，針對整個流程的，這樣才能清楚有效地明確每一環節和每個工作人員的責任，避免出現問責不力的情況。此外，現在各地行政事業單位還有一個明顯的特點就是獎多罰少，而且懲罰的力度不夠，如果不能夠對工作中出現問題的員工或者沒有達到績效評價要求的員工進行力度適中的問責，那么即便設置科學的績效考核制度，也無法完全發揮其作用。

三、行政事業單位全面實施預算績效管理的對策措施

(一)強化行政事業單位預算績效管理觀念

要想提高全體工作人員對預算績效管理的認識，要從領導和管理人員入手，讓他們充分發揮自身作用。為了達到該目的，政府部門要發揮領導作用，對各級各部門進行科學明確的分工，將預算績效管理工作明確落實到文件以及規范中去，對預算績效管理工作的執行進行明確規定，使每個工作人員明確自己的責任，調動管理者和基層員工對預算績效管理工作的積極性。任何單位的工作都不是單一的，所涉及的內容也是復雜多樣的，都需要各部門間相互配合，比如對于行政事業單位設備、器械等固定資產的預算管理，就需要資產部門和財務部門之間相互溝通、協調，對相關費用設定科學的標準，將這些標準分散到各個員工身上，使之對自己工作有一個更清楚的認識，這樣才可以提高每個員工對于預算績效管理的重視。

(二)建立多層次績效評價體系

首先，任何一種制度都不是通用的，由于不同地區、不同種類的行政事業單位所涉及的工作內容也是不同的，因此，直接照抄照搬是行不通的，應結合行政事業單位的內外部環境，制定符合自身情況的績效評價體系。其次，要制定一個明確的績效目標，這個目標不僅包括行政事業單位長期的戰略目標、年度目標，還要根據總目標為各個階段、各個部門來設定具體的績效目標。最后，在建立績效考核指標體系時既要從整體上把握，又要抓住重點、分清主次。在剛開始設置績效評價體系時，可以先從各部門內部入手，制定各門內部的評價指標，然后再從整體上把握各部門之間的內部聯系，設定總體的績效評價體系，在績效評價體系的應用過程中，要進行實時反饋，不斷改進和完善。

(三)深化改革，強化績效結果應用

通過績效考核和績效指標來反映行政事業單位資金的使用情況以及資金預算管理的水平是預算績效管理區別于傳統預算管理的最重要的特點，因此，如何充分運用績效考核結果是應關注的重點問題。對于平時的績效評價結果，如果發現沒有達到要求的部門和單位，領導應及時與其溝通，了解情況，發現問題，尋找解決方案。對于年終的績效評價結果，如果發現有多次不合格且未能解決的，應及時向上級通報，必要時可考慮更換相關人員或者取締相關部門；對于績效評價結果較好的部門或個人，也應了解原因，為其他部門提供借鑒。

(四)加強行政事業單位預算績效管理的監督力度

加強行政事業單位預算績效管理的監督力度，政府管理部門要起到帶頭作用，充分發揮自身監督作用，對預算績效管理的全過程進行內部管控，設定嚴格的執行標準，明確各部門及工作人員的責任，將資金和績效充分結合，避免發生譬如各部門私自領用資金卻沒有申報等情況。在預算績效管理過程中，不能只注重事后監督，對事前和事中也要給予足夠的重視，對財政資金的使用過程進行定期檢查和隨機檢查，設置專門的檢查人員，對資金使用的各種數據進行跟蹤檢查，一旦發現資金使用過程中的問題，要及時進行改進和完善，以保證單位總體戰略目標的實現。