行政區劃調整下濟南市旅游業發展的思考

盧 飛

2018年12月26日，國務院正式批復同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃，撤銷萊蕪市，將其所轄區域劃歸濟南市管轄，設立濟南市萊蕪區與鋼城區，調整后，濟南市成為10區2縣格局。自20世紀80年代我國實行市管縣體制以來，許多市、區、縣為了發展旅游業，減少或消除行政區劃的影響與制約，紛紛進行行政區劃調整。行政區劃調整在一定程度上解決了旅游業發展的一系列矛盾問題，如客源市場的非理性競爭、共有資源的惡性爭奪、生態環境監管權不明確等。實踐表明，行政區劃調整與我國旅游經濟的關系愈發密切，通過行政區劃調整，一些地市營造了良好的旅游業發展環境，帶來了巨大的旅游正效應，但與此同時，也產生一些新的問題。因此，深入分析行政區劃調整對濟南市旅游業發展的影響以及如何應對出現的新情況，最大程度地發揮旅游業正效應，是值得我們思考的問題。

一、區劃調整前濟南市與萊蕪市旅游業發展概況

（一）濟南市旅游業概況

濟南市是國家歷史文化名城與中國優秀旅游城市，歷史文化積淀深厚，四大名泉久負盛名。現有A級景區59個，星級酒店62家，A級旅行社39家。2017年，接待國內外游客7285.7萬人次，其中國內游客7248.1萬人次，比2016年增長10.1%；入境游客37.6萬人次，增長6.8%；同年實現旅游經濟總收入970.8億元。近15年來年均增長率達19.8%，其占GDP的比重呈逐年增加趨勢，由2004年的5.8%增加到2017年的13.5%，旅游業已經成為拉動濟南市經濟發展的重要引擎。各地旅游統計公開數據顯示，濟南市2017年國慶假期的旅游人次與旅游消費已經與上海、北京處于同一級別。盡管如此，與省內外一些旅游熱點城市相比，濟南市旅游業發展仍存在諸多不足。

一是旅游產品單一且落后。目前濟南市旅游產品的開發主要以天下第一泉景區的特色泉水文化為主，由于泉水資源所有權問題，更多側重于保護，再加上與濟南市核心區文化旅游資源整合力度不夠，因此，特色景觀的開發缺乏系統性、整體性和創新性，未能形成多層次、多類型、多功能的主題系列旅游產品，對游客的吸引力大大下降。此外，隨著近年來高鐵和高速公路的快速發展，青島、煙臺和威海等地旅游業發展迅速，濟南市更多的是承接旅游中轉站功能，逐漸失去了旅游目的地城市的地位。

二是區域旅游業發展不平衡。濟南市旅游資源包含8個主類、24個亞類、69個基本類型，總體上較為豐富，但資源類型與空間分布并不均勻。地文景觀主類的景區少，資源空間分布呈現出以市區為中心，東、西、南扇面展開的特征，這造成了濟南市旅游業南熱北冷的格局。從近郊游來看，東西兩翼除濟南野生動物世界景區外，其他景區客流量均較弱。

三是旅游基礎設施不完善。截至2018年1月，濟南市五星級酒店數量僅占山東省五星級酒店數量的9.4%，與旅游經濟總收入排名全省第二的地位嚴重不符。在旅游交通方面，受“以車為本”道路管理理念的影響，城市路網不合理，基礎設施落后，無法滿足游客需求。

（二）萊蕪市旅游業概況

萊蕪市是山東最小的地級市，2017年GDP排在山東十七地市的最后，但GDP增幅卻是最快的，相對于2016年增長了17.4%。萊蕪是一個典型的資源型城市，以重工業為主。與省內其他城市相比，萊蕪受制于經濟發展水平、地理位置和交通條件，旅游業總體規模較小，

2017年旅游經濟總收入、旅游總人次、星級飯店數量等均位于全省最后一位。從旅游資源類型上看，萊蕪市紅色旅游資源突出，形成了內容豐富的愛國主義教育基地，如萊蕪戰役紀念館、山東小三線紀念館等。齊長城的精華部分也在萊蕪，全長60多公里的齊長城萊蕪段，比秦長城還早400多年，堪稱“中國長城之父”。相對于人文旅游資源，萊蕪市自然旅游資源的量和質都占據明顯優勢，如幽深險奇、造型地貌獨特的齊魯第一大峽谷群（房干九龍大峽谷、香山九天大峽谷、石門大峽谷等）、景觀秀美的棋山和馬鞍山、生態環境優美的雪野旅游度假區。從空間分布看，旅游資源分布不平衡，北部旅游資源最多且品味度高，南部次之，中部相對較薄弱。2016年，萊蕪市成為“國家全域旅游示范區”。

二、行政區劃調整對濟南市旅游業的影響

（一）拓展旅游業發展空間

行政區劃調整后，旅游資源的配置將增加，能有效彌補濟南市地文景觀類旅游資源較少的現狀，但旅游資源空間分布不均勻的特征并沒有改變，仍是南熱北冷的格局。區劃調整的基本目的是通過系統整合和資源要素的優化配置，擴大發展空間，提升城市競爭力。因此，消除了行政區劃的壁壘限制，可以更大范圍、更有效地配置旅游資源，從而釋放濟南市旅游業發展空間。與此同時，其一，可以減少行政對市場的干預，以市場作為旅游資源配置的基礎，通過互補融合的方式來促進區域旅游資源的整合，以此改變濟南市和萊蕪市在傳統行政區劃下松散的旅游合作關系，推動旅游業發展；其二，行政區劃調整還可以避免旅游基礎設施的重復建設，將更多的資金用于加快旅游產品開發、豐富文化內涵、提升游客旅游體驗質量上來；其三，區劃調整可以消除區域旅游環境管理的“真空帶”，整體規劃、突出重點，推動濟南市旅游業可持續發展。

（二）延伸旅游產品功能

濟南市旅游產品單一且落后，正如上文所述，其旅游產品體系主要側重泉水文化，以休閑觀光為主，在旅游功能方面定位不高，許多游客在濟南停留時間較短，游覽的景區也僅限于趵突泉、大明湖和泉城廣場。原萊蕪市主要分為北部、中部和南部三條旅游帶，北部旅游帶距離濟南市區較近，交通便利，其旅游產品以雪野湖為中心，向西、向東延伸，旅游景區包括房干九龍大峽谷、香山九天大峽谷、房干生態旅游區、華山森林公園、九陽宮等，主要旅游功能以休閑、養生為主，可以作為濟南市旅游產品功能的延伸，避免同質化競爭，形成完整的旅游產業體系，吸引來濟游客延長逗留時間。與此同時，也緩解了旅游高峰時段傳統景區的旅游壓力，在一定程度上可促進濟南市旅游業均衡發展。

（三）增強旅游業的輻射性和帶動性

濟南市是山東省的政治、文化中心，在山東半島城市群中發揮著重大的樞紐作用?！渡綎|半島城市群發展規劃（2016-2030年）》明確指出支持濟南建設“國家中心城市”，旅游業的作用日益增強。濟南市旅游經濟總收入排名全省第二，行政區劃調整是濟萊協作區融合發展、一體發展良好格局的結果，能夠更好地發揮濟南旅游中心城市的輻射影響。從省內來看，濟南作為省會城市，以中心城市的旅游產業實力來帶動全區域的旅游發展，尤其是濟南都市圈的濱州、淄博、泰安、聊城、德州旅游業的發展，并共同發揮強大的擴散效應，優化山東省中西部地區的旅游業發展整體格局。從區域經濟板塊來看，濟南市位于京津冀協同發展和長三角一體化兩大國家戰略銜接的重要節點，區劃調整對促進旅游業要素資源跨區域優化配置意義重大。

（四）形成資源形象的遮蔽效應

同一區域內，級別高、品質高的旅游資源往往會對其他旅游資源形成形象遮蔽，造成各行政區依托自身獨特地域和文化所形成的旅游資源日益邊緣化。行政區劃調整后，濟南市的天下第一泉景區對萊蕪的文化旅游資源（崇文尚德、重工厚商、革故鼎新等）形成極大的遮蔽，隨著濟南市旅游業發展，會使原萊蕪文化逐漸邊緣化，失去獨立性。

三、行政區劃調整下濟南市旅游業發展的建議

（一）理順旅游行政管理體制

萊蕪市并入濟南市，并不是簡單的行政區劃調整，更多的是行政管理體制的變革以及行政權力的再分配。目前，萊蕪市旅游數據和信息中心調整為濟南市第二旅游公共服務中心，萊蕪市旅游質量監督管理所調整為濟南市第二旅游監察支隊，主管機構均為濟南市旅游發展委員會。區劃調整后，如何更好地促進濟南市旅游行政管理部門之間的融合發展是機構改革面臨的難題之一，倘若旅游行政管理體制不能適應旅游經濟發展，就會帶來體制臃腫、效率低下等問題。

對于濟南市各級文化和旅游主管部門，要理順行政管理體制，一是要克服慣性思維和簡單思維，調整融合不是相互替代，要強調行政機構和組織管理的統一性；二是加強綜合協調能力，充分考慮旅游業綜合性特征，建立旅游決策協調機制，構建濟南市旅游發展新機制；三是根據旅游業“文化+”“科技+”“金融+”“生態+”的融合發展趨勢，推動與科技、金融、農業、工業等主管部門的合作與溝通。

（二）制定科學合理的城市旅游規劃

在編制濟南城市發展戰略規劃的同時，成立旅游規劃領導小組，以旅游規劃專家為核心，組建專業化的多學科隊伍，制定科學合理的城市旅游規劃，將旅游業發展融入到濟南城市發展戰略規劃體系中。城市旅游規劃的制定，一方面要充分體現行政區劃調整后濟南市旅游業發展的整體性，按照市場經濟的客觀規律和內在要求，對濟南市旅游資源—產品—市場進行重新整合，將原有行政區劃造成的市場割裂連為一體；另一方面，要按照全域旅游示范省創建和新舊動能轉換的要求，注重對濟南市的城市文脈和肌理的提煉，發揮“山水圣人”中華文化帶的資源優勢，明確近期、中期、遠期旅游業發展方向、重點及戰略，在提高濟南市旅游業整體水平的基礎上平衡各區縣旅游發展。此外，各區縣旅游規劃應按照濟南市旅游規劃的要求、方向與戰略，充分考慮自身資源的獨特優勢，體現旅游產品與旅游功能互補，為建設“大強美富通”的現代化國際大都市提供有力支撐。

（三）積極推進旅游產品體系建設

泉水文化是濟南市的旅游核心，也是吸引力之所在。因此，在行政區劃調整后，塑造旅游新形象也應整合泉水資源，以泉水文化作為旅游目的地形象內涵，促進旅游相關服務行業快速發展，豐富“泉城”品牌，以便旅游產品的整合營銷。

從旅游產品空間體系整體來看，濟南市應重點開發東部歷史民俗旅游區、西部人文休閑旅游區、南部自然生態旅游區，實現各區域旅游產品優勢互補、錯位經營、協調發展，做到“和而不同”。

從萊蕪區和鋼城區旅游產品開發來看，應充分利用“文化+”“生態+”等旅游業態模式，促進旅游業與教育、文化、康養深度融合，以雪野湖健康旅游小鎮、臥云鋪樂嬉谷、大美嬴泰紅色文旅綜合體、長鹿國際旅游度假區等為龍頭，打造全省康養、文旅旅游產品。

從旅游線路產品設計來看，積極促進南部山區旅游景點的聯合，如紅葉谷生態文化旅游區—九如山瀑布風景區—房干生態旅游區—雪野農博園—百脈泉景區。

（四）著力完善旅游服務配套設施

為更好地發揮行政區劃調整后濟南市旅游業的帶動、示范、輻射作用，以及與京津冀地區旅游業的多元互補，提升旅游業發展質量，要有完善的旅游基礎設施，讓游客“進得來、住得下、留得住”。

首先，增加旅游專線、環城專線等公交路線，或者延伸地鐵線路或開通BRT專線，增強濟南旅游的內部通達性，推動區域內線路對接和客源互通的旅游銷售網絡和連鎖經營。

其次，形成布局科學、數量規模適度、檔次結構合理、服務功能完善的酒店業發展格局，以適應旅游業發展的需要，改變行政區劃調整后濟南市高星級酒店數量較少的現狀；同時，通過直接投資、加盟、連鎖等多種方式，打造具有國際影響力的酒店品牌，提升酒店業的經營管理水平。

最后，通過合作、合資、重組等多種方式，或引進國內外知名旅行社企業，或扶植一批A級旅行社，使濟南市旅行社由“小、散、弱”變為“大、精、強”，更好地為游客提供便利。