芻議行政審計(jì)結(jié)論能否作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)

文/李張威，安徽交控資本投資管理有限公司

1 反對(duì)者的“尚方寶劍”

認(rèn)為不應(yīng)該以審計(jì)結(jié)論為依據(jù)進(jìn)行建設(shè)工程結(jié)算的人往往手持“尚方寶劍”，即最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)（[2001]民一他字第2號(hào) 2001年4月2日）表示：“審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。”

人民法院也往往據(jù)此不以審計(jì)金額進(jìn)行判決，認(rèn)為審計(jì)監(jiān)督為行政監(jiān)督，僅僅是針對(duì)建設(shè)單位即業(yè)主對(duì)資金使用情況的監(jiān)督，而業(yè)主與施工單位之間系平等的民事合同關(guān)系，應(yīng)該按照《合同法》意思自治原則進(jìn)行工程價(jià)款結(jié)算，行政監(jiān)督不得干擾平等的民事行為，以行政審計(jì)金額作為依據(jù)進(jìn)行結(jié)算違背了《合同法》，同時(shí)也沒(méi)有其他強(qiáng)制性法律法規(guī)予以明確支持。從而對(duì)工程價(jià)款進(jìn)行司法鑒定或者對(duì)往來(lái)材料等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，最終做出判決。

2 “尚方寶劍”是個(gè)偽命題

很多人甚至法院以最高院的電話回復(fù)為依據(jù)從而否認(rèn)所有審計(jì)結(jié)論的審定金額是對(duì)該電話回復(fù)的一種誤解。

2.1 適用前提的界定性導(dǎo)致“尚方寶劍”并非萬(wàn)能

筆者認(rèn)為最高院[2001]民一他字第2號(hào)電話回復(fù)僅僅是對(duì)某一個(gè)案件的處理回復(fù)，在司法實(shí)踐中雖然有一定的指導(dǎo)意義，但是不能脫離原始案件的限制性條件而變成普適性的依據(jù)。電話回復(fù)的適用前提是雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致，換而言之，當(dāng)事人就工程決算價(jià)款已經(jīng)另行達(dá)成了協(xié)議，只是與審計(jì)結(jié)論不一致而已。暫且不論再此情況下排除審計(jì)結(jié)論是否合適，當(dāng)從適用前提看，將最高院電話回復(fù)當(dāng)成“尚方寶劍”，無(wú)論當(dāng)事人雙方是否已經(jīng)達(dá)成一致意見(jiàn)而一律否認(rèn)審計(jì)結(jié)論顯然不妥當(dāng)。

2.2 國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的強(qiáng)制性排斥“尚方寶劍“的適用

一般而言，審計(jì)有兩種情況即任意審計(jì)和強(qiáng)制性審計(jì)。通常以國(guó)有資金為建設(shè)資金的項(xiàng)目屬于強(qiáng)制審計(jì)的范疇，審計(jì)機(jī)關(guān)被稱為“國(guó)家資產(chǎn)的看門(mén)者”，國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目因是以國(guó)有資產(chǎn)投資或融資的建設(shè)項(xiàng)目，使用的是全體納稅人的錢(qián)，所以《審計(jì)法》規(guī)定國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)制度。《審計(jì)法》第23條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”《審計(jì)法實(shí)施條例》第22條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算，實(shí)行強(qiáng)制審計(jì)制度，國(guó)家以審計(jì)形式強(qiáng)制干預(yù)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的工程決算。

2.3 “尚方寶劍”本身存在對(duì)審計(jì)性質(zhì)的誤解

有人會(huì)認(rèn)為以行政審計(jì)結(jié)論為依據(jù)進(jìn)行結(jié)算違反合同法意思自治的原則，屬于行政強(qiáng)制干擾民事行為，最高院電話回復(fù)在一定程度上也持這種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為持這種觀點(diǎn)是因?yàn)槠胬斫鈱徲?jì)行為。事實(shí)上審計(jì)正是基于對(duì)合同的尊重和信守。我們知道審計(jì)定案的依據(jù)是施工合同、變更材料以及其他材料，審計(jì)是對(duì)建設(shè)單位和施工單位是否遵守施工合同以及合同履行情況的監(jiān)督，不允許建設(shè)單位和施工單位在合同或者變更之外，進(jìn)行任何價(jià)款上的交易和操作。

2.4 《招投標(biāo)法》對(duì)“尚方寶劍”的限制

我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條第一款規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件盒中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其它協(xié)議。最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定，當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算依據(jù)。

筆者在前面講過(guò)，審計(jì)的性質(zhì)在于對(duì)合同執(zhí)行的嚴(yán)格監(jiān)督，是對(duì)合同的絕對(duì)尊重和履行。如果否認(rèn)以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)而當(dāng)事人雙方另外達(dá)成結(jié)算協(xié)議，顯然屬于對(duì)價(jià)款進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，違背了招投標(biāo)法相關(guān)規(guī)定，屬于黑白合同中的“黑合同”，依法歸于無(wú)效。因此經(jīng)過(guò)招投標(biāo)的建設(shè)工程也必須以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。

3 能否在民事訴訟中要求拋開(kāi)審計(jì)結(jié)論進(jìn)行司法造價(jià)鑒定

審計(jì)行政主管部門(mén)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)結(jié)論或者審計(jì)決定，是一種行政行為而非民事行為，是基于法律規(guī)定的行政權(quán)力而強(qiáng)制實(shí)施的，在審計(jì)結(jié)論違背審計(jì)部門(mén)撤銷或者經(jīng)行政審判撤銷之前是有效的，建設(shè)單位就應(yīng)該按照審計(jì)結(jié)論進(jìn)行付款，如已多支付的，應(yīng)予以收繳。

施工單位對(duì)審計(jì)結(jié)論的準(zhǔn)確性和有效性有異議，應(yīng)該提起行政復(fù)議或者行政訴訟，走行政救濟(jì)途徑。法院無(wú)權(quán)在民事訴訟中判定審計(jì)結(jié)論不準(zhǔn)確或者要求重新審計(jì)，更不能以司法造價(jià)鑒定代替審計(jì)結(jié)論而做出判決。在一份生效的行政文書(shū)未經(jīng)行政程序撤銷前，人民法院必須認(rèn)定或者假定它是有效的、準(zhǔn)確的，應(yīng)該以審計(jì)結(jié)論作為判決國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目承包合同案件的依據(jù)。

并非所有的建設(shè)工程都必須以審計(jì)結(jié)論為結(jié)算依據(jù)，但是屬于強(qiáng)制性審計(jì)或者經(jīng)過(guò)招投標(biāo)的建設(shè)工程應(yīng)該以審計(jì)結(jié)論作為唯一的結(jié)算依據(jù)。最高院電話回復(fù)不僅存在適用前提的局限性，而且其本身也存在于現(xiàn)行法律法規(guī)相違背的地方，根據(jù)新法優(yōu)于舊法，上位法優(yōu)于下位法的原則，理應(yīng)排除其在諸多條件下的適用。