基層公共文化領域PPP模式應用研究

李 昶

一、引言

（一）研究背景

通過多年的不斷努力，我國現代公共文化服務體系基本建成，設施網絡初步形成。但從整體上看，我國公共文化服務水平仍然較低，特別是基層公共文化服務體系存在較多短板。如公共文化設施運營效率不高，公共文化產品和服務供給數量不多、種類較少、質量偏低，參與公共文化活動的千人指標較低等，與人民群眾快速增長的美好生活需要不相適應，存在著城鄉之間、地區之間、供給和需求之間的不平衡不充分的問題，與構建現代公共文化服務體系的總體要求還有較大差距。在中國特色社會主義進入新時代的形勢下，構建中國特色現代公共文化服務體系，是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進文化事業發展繁榮的必然要求，是提高文化治理體系現代化、治理能力現代化的重要途徑，也是弘揚社會主義核心價值觀、建設社會主義文化強國、實現中華民族偉大復興的重大任務。

（二）研究目的

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，到2020年全國要基本建成“覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平”的現代公共文化服務體系，公共文化設施網絡全面覆蓋、互聯互通，公共文化服務的內容和手段更加豐富，服務質量顯著提升，公共文化管理、運行和保障機制進一步完善，政府、市場、社會共同參與公共文化服務體系建設的格局逐步形成，人民群眾基本文化權益得到更好的保障，基本公共文化服務均等化水平穩步提高。

為推動上述目標的實現，本課題通過理論探索、實際調研和學術研究，將為基層公共文化服務體系建設采用政府和社會資本合作（PPP）模式建設提供理論依據、建設模式、運營機制、績效評估、保障措施、對策建議等。

（三）研究意義

目前，國內外公共文化領域主要是對大型公共文化綜合體建設或運營采用PPP模式，在基層公共文化設施建設或運營方面，國內外尚無先例。我國公共文化服務體系建設的重點、難點和痛點均在基層，東中西部、城鄉之間基層公共文化設施建設水平差別很大，服務效能也參差不齊。如何加快基層公共文化設施的標準化建設、提高設施運營和服務效能，是目前急需解決的重大課題，研究意義重大。

一是探索基層公共文化服務體系建設的新途徑，吸引社會資本，解決政府財政困難、投入不足的問題，具有經濟意義。

二是探索改變基層公共文化服務體系的運營模式，以地級市（盟、州）行政區為單位建立新的社會化運營機制，提高基層公共文化服務效能，具有現實意義和長遠意義。

三是在基層公共文化領域采用政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

四是通過PPP模式推動基層公共文化服務體系建設，能夠堅定文化自信，提高群眾的文化獲得感，促進和諧社會建設，為實現中華民族偉大復興的中國夢做出貢獻。

二、PPP模式基本理論及應用模式

（一）PPP模式定義

PPP（Public-Private Partnerships） 是指政府和社會資本合作，在基礎設施和公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，以特許經營的方式，明確責權利關系，由社會資本負責設施建設和提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理收益。通過PPP模式，政府與社會資本結合成利益共同體，贏虧共擔。

PPP模式實質上是在公共基礎設施和公共服務領域，由社會資本與政府合作的項目融資、建設和運營管理的合作模式。

（二）在公共文化領域應用范圍

根據《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（國辦發〔2015〕42號）》 《財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（國辦發〔2015〕42號）》 《文化和旅游部、財政部關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（文旅產業發〔2018〕96號）》規定，鼓勵社會需求穩定、具有可經營性、能夠實現按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式，重點包括但不限于具有一定收益性的文化產業集聚發展、特色文化傳承創新、公共文化服務、非物質文化遺產保護傳承以及促進文化和旅游、農業、科技、體育、健康等領域深度融合發展的文化項目。涉及到的文化領域可分為三類：一是公益性公共文化設施，二是準公益性公共文化設施，三是文化產業設施。

公益性公共文化設施：圖書館、博物館、文化館（群眾藝術館）、檔案館、文史館、城市規劃館、烈士陵園、廉政教育館、反腐教育館、全民健身中心、城市公園，鄉鎮/街道和行政村/社區基層綜合性文化服務中心（站） /室、文化廣場、農家書屋、城鄉閱報欄（屏）、文化宣傳墻等，廣播電視播出傳輸覆蓋設施、公共數字文化服務點以及其他建筑物、場地和設備。

準公益性公共文化設施：科技館、美術館、安全教育體驗館、影劇院、體育場（館）、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、名人故居、歷史文化街區等。

文化產業設施：新聞出版、影視制作、書店、文化產業園區（基地）、休閑旅游景區、雙創平臺、交易平臺、旅游集散中心、文化主題小鎮、旅游綜合體、鄉村旅游等泛旅游產業項目中道路、交通、服務中心等基礎設施和服務設施。

（三）PPP模式的主要參與方

PPP模式的主要參與方包括政府、社會資本、金融機構以及其他機構。

政府包括財政部門、文化行政管理部門、政府指定單位。社會資本，從所有制形式看，有國有企業、民營企業和外商投資企業等；從參與方式看，包括單獨投資人和聯合體投資人。金融機構主要包括銀行、產業基金、信托、保險等。其他機構則包括咨詢機構、設計單位、承包商和分包商、監理公司、材料供應商、專業運營商、產品和服務購買方、產品和服務提供方、保險公司以及專業機構（績效評估）等多個主體。

（四）PPP模式的運作方式

根據財政部文件規定，PPP模式包括以下幾種：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）。其中，運營（Operate） 是關鍵環節。

（五）PPP模式的風險控制

在基層公共文化領域實施PPP模式過程中，應把握好對各類風險的控制。風險主要包括政策風險、項目建設風險、運營管理風險、融資風險、財政可承受能力風險、信用風險、財務風險、法律風險等。

控制風險的措施：一是對風險進行識別，確定可能存在的風險來源；二是對風險進行論證及評估，制定切實可行的對策；三是根據風險承擔原則，明確政府和社會資本方應承擔的風險；四是加強風險防范措施，盡可能消除風險對項目的影響；五是風險與收益及回報掛鉤，在承擔風險的同時應獲得相應的回報；六是強化風險防范監督意識，建立健全風險防范監督預警機制。

（六）PPP模式的回報機制

PPP項目的回報機制主要有三種，第一種是使用者付費，第二種是可行性缺口補助，第三種是由政府直接付費。

基層公共文化領域PPP模式應根據各地具體情況，因地制宜設計不同的回報模式。一般情況下采用第三種形式，按照績效由政府直接付費，政府按照服務的標準和績效設立相關的指標，按照績效評估結果、特別是服務效能和群眾滿意度來進行付費，特殊情況可采用第二種付費機制和第三種付費機制相結合的形式。

（七）PPP模式的退出機制

社會資本方退出PPP是由PPP操作模式而確定，主要退出方式包括以下三種。

一是資產移交退出，主要有BOT、ROT、BOOT等模式。移交資產通常是項目公司不涉及資產的所有權，在社會資本方獲得了投入資本和合理利潤后，達到一定的經營期限即可無償進行資產移交，完成整個PPP項目的運作，移交完成后項目公司即可注銷解散，資產由政府接收后再進行維護和運行。

二是股權轉讓退出，既可以內部進行股份轉移，也可以和外部第三方進行轉讓，在過程中實現提前退出。但一般情況下，中途退出進行股權轉讓往往是項目公司所不允許的。

三是資產證券化退出，但資產證券化的條件要求比較高，要保證依法合規運營、管理，有穩定的現金流和收益，資產證券化是PPP的一個重要發展方向。

（八）PPP模式在基層公共文化領域的應用步驟

根據基層公共文化站（中心、室）點多、面散、體量小的特點，基層公共文化領域采用PPP模式應以地市級（至少為縣級）行政單位為單元，既可以僅針對區域內的全部基層公共文化設施打包建設，也可以將地市級、縣區級圖書館、博物館、文化館（群藝館）、美術館等公益性公共文化設施與基層公共文化設施打包建設。

以某地級市為例，截至2018年6月底，全市共轄2區、9縣，有185個鄉鎮、14個街道辦事處、327個社區居民委員會、3448個村民委員會。目前，3個縣級圖書館、5個縣級文化館、6個縣級博物館未達標準，103個鄉鎮/街道文化站（中心）未達省標或未建有、3105個社區/行政村文化中心（室）未達省標或未建有。經測算，全部基層公共文化設施將在2022年通過新建、購買、改擴建、租賃或共建共享等方式達到省級標準，需新增面積約26萬平方米，投入約22億元（含設備用品，不含劃撥土地）。

如采用PPP模式打包建設，則可充分發揮社會資本的力量，極大地減少各級政府的一次性投入或同樣的投入規模建設更多的公共文化設施，在較短時間內實現全覆蓋和達省標，同時通過社會化專業機構的管理服務，能夠極大地推動基層公共文化服務體系建設。

根據PPP模式要求，基層公共文化服務體系建設可分為5個階段19個步驟。

三、基層公共文化服務體系界定及要素構成

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》及《國家基本公共文化服務指導標準》。2015年10月，國務院辦公廳出臺了《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》 （國辦發〔2015〕74號），之后各省市區相繼出臺了與之配套的文件政策。2017年3月，《中華人民共和國公共文化服務保障法》正式實施，標志著全國基層公共文化建設進入新的歷史階段。

基層公共文化是指鄉鎮/街道、行政村/社區向轄區內常住人口提供的基本公共文化服務。基層公共文化服務體系的要素構成主要包括以下七個方面。

（一）基層公共文化設施

鄉鎮/街道綜合文化服務中心主要包括多功能活動廳、圖書室（數字閱覽室和信息廳）、展覽室、輔導培訓室、排練室、電影廳、健身室、無障礙設施及戶外文化廣場等，應為老年人、未成年人提供活動區域；行政村/社區綜合文化服務室主要包括多功能活動廳、圖書室（數字閱覽室和信息廳）、輔導培訓室、村史館、無障礙設施及戶外文化廣場等，應為老年人、未成年人提供活動區域。基層公共文化設施設計時應動靜相宜，互不干擾。

（二）公共文化設備用品

公共文化設備用品主要包括文化活動設備和用品（演藝、科普、講座、體驗等）、廣電設施（廣播、電影、電視）、體育設施（健身等）、流動設施（演出、放映、科普、體驗等）及輔助設施（無障礙及安檢等）。

（三）公共文化服務內容

基本服務內容有讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、送地方戲、設施開放及開展文體活動等。推動群眾文化活動廣泛開展，鼓勵打造具有地方特色的“全民閱讀”“全民運動”“全民廣場舞”“全民科普”等各類群眾性文化服務品牌，打通公共文化服務的“最后一公里”。

（四）公共文化人才隊伍

包括基層公共文化管理服務專職人員、群眾文化團體、志愿者隊伍、社會參與公共文化服務人才隊伍、文化能人等。根據國家和地方的相關要求，應加大對基層公共文化人才隊伍的培訓，不斷提高其綜合能力和業務能力。

（五）公共文化體制機制

科學高效的基層公共文化體制機制能夠保障基層公共文化服務體系建設順利進行。應建立基層公共文化服務體系協調機構，完善法人治理結構，完成圖書館、文化館總分館制改革，深化基層公共文化服務體制機制改革，鼓勵社會資本參與基層公共文化設施建設和運營，引導社會力量和城鄉居民積極參與公共文化服務項目規劃、建設、管理、服務和監督。

（六）服務績效評估體系

建立基層公共文化服務績效考核機制，重點加強對基層公共文化服務項目資金使用、實施效果、服務效能、千人指標、達標情況、創新舉措、隊伍建設等方面的監督和評估，并引入社會專業機構進行第三方評價，不斷增強基層公共文化服務評價的客觀性和科學性，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（七）相關政策法規體系

2017年3月1日正式實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》是文化建設領域具有全局性意義和基礎性地位的重要法律，規定了近20項制度安排。要繼續細化、實化涉及基層公共文化服務的制度，建立起多方位、多層次的配套制度體系，包括建立健全基層公共文化資金保障制度、服務基本化標準化社會化數字化制度、行政主體監管制度、公共文化設施管理單位運行制度、人才隊伍建設制度等，使其成為有機融合的制度體系。

四、基層公共文化領域實施PPP模式的作用

近年來，國家大力推進PPP模式在基礎設施建設和公共服務領域的應用取得非常顯著的成效。在基層公共文化領域實施PPP模式，對推進基層公共文化服務體系建設，也具有十分明顯的作用。

（一）有利于轉變公共文化部門職能

近年來，我國不斷推進政府職能轉變，進一步推動“放管服”改革，與新時代相匹配的服務型政府正加速形成。基層公共文化領域實施PPP模式，促使公共文化行政部門由過去的“辦文化”向“管文化”轉變，公共文化行政部門負責制定政策、規劃和標準，落實績效監督考評機制，公共文化設施的運營管理服務則由社會機構承擔，這些措施將對公共文化部門深化職能改革起到極大的促進作用。

（二）提高基層公共文化治理能力

實施PPP模式，使公共文化部門從過去的基礎設施建設、公共文化服務的提供者轉化為監管者，可以充分發揮社會機構在公共文化設施建設、運營和服務方面的優勢，提高公共文化資源的使用效能，推動參與運營的社會機構在保證服務質量的前提下降低成本。公共文化部門作為監管者，充分行使職能部門職權，根據社會機構提供公共文化服務的數量、水平及群眾的滿意程度付費，能夠激發社會機構的積極性和主動性，為群眾提供更多、更好的文化產品和服務，達到提高基層公共文化治理水平和治理能力的目的。

（三）解決基層建設經費不足的難題

多年來，我國基層公共文化設施建設欠賬較多，特別是中西部地區基礎差、底子薄，大量基層公共文化設施尚未達到國家和省級建設標準，不能滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需求。通過PPP模式，可以充分發揮民間資本的作用，彌補政府在基層公共文化方面的資金瓶頸，在較短時間內大幅度提高公共文化供給和服務水平，推動現代公共文化服務體系建設。

（四）提升基層公共文化服務效能

多年來，我國多數基層公共文化機構由于缺少專職、專業的文化人才隊伍，導致管理服務水平較低，沒有發揮出應有的效能。采用PPP模式，通過投資機構與公共文化專業運營機構組成聯合體的方式，建立科學、公平、公正的績效考核體系，在一定程度上能夠有效解決基層高素質人才不足且身兼多職的問題，充分發揮社會化運營的優勢，提高基層公共文化服務效能，滿足群眾基本文化需求。

五、對策建議

目前，我國基層公共文化領域PPP模式尚屬空白。但國家PPP主管部門和文化主管部門對在基層公共文化領域采用PPP模式的態度非常明確，大力支持、優先安排。地方文化部門對此也非常感興趣，部分地市希望能夠先行先試。

（一）充分體現 “文化例外”原則

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”。基層公共文化是我國現代公共文化服務體系建設的重點、難點和關鍵點，關系到我國全面建成小康社會戰略的成敗。因此，基層公共文化領域PPP模式應采用“文化例外”的原則，在PPP模式現有規定的基礎上，適當放寬建設標準：一是投資額度可低于億元的最低標準；二是不納入“財政承受能力論證”中占一般公共預算支出比例不超過10%的范圍；三是在項目篩選階段，國家PPP基金可先期介入，達到通過項目增信而降低融資成本等目的。

（二）加強頂層設計和充分論證

基層公共文化PPP模式現階段應遵循“頂層設計和摸石頭過河相結合”的基本原則，通過試點構建符合基層公共文化服務體系實際的制度體系，特別是新時代的基層公共文化服務標準、績效監督評估和創新服務。建立基層公共文化PPP協調管理機構，制訂制度框架、采購流程、標準合同，健全利益共享和風險分擔等相關機制，加強項目運作的規范性，降低社會資本的參與風險。建議文化和旅游部聯合財政部出臺鼓勵社會資本參與基層公共文化建設的專項政策，并組織專家對基層公共文化PPP項目進行充分論證，選取代表性強、可提供經驗借鑒的項目向社會資本推薦，以期切實推進項目落地。

（三）成立高水平專業研究機構

基層公共文化領域PPP模式不同于基礎設施和一般公共服務領域PPP模式，也不同于大型公共文化設施PPP模式，具有小而散、點多面廣、情況各異的特點。如城區和農村有較大的差異性，而且不同地區之間的經濟社會發展水平、基層公共文化政策等也有區別。因此，國家文化和旅游主管部門、PPP主管部門應與相關單位合作，成立專業研究機構，或開展理論性研究，推動實施基層公共文化領域PPP模式，促進基層現代公共文化服務體系建設。

（四）培育高水平專業運營主體

2015年，國務院辦公廳轉發的文化部等部門《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》 （國辦發〔2015〕37號） 要求，承接政府向社會力量購買公共文化服務的主體主要為具備提供公共文化服務能力，且依法在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織和符合條件的事業單位，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。因此，應優化發展環境，加大稅收、財政資金支持，加強金融服務，促進服務于基層公共文化的市場主體快速發展。

（五）東中西部各選擇試點城市

由于基層公共文化領域PPP模式屬于新生事物，尚無可以借鑒的成功經驗和失敗教訓，因此在東中西部地區各選擇一個具有代表性的城市進行試點非常必要。試點城市統籌合理使用中央和地方的公共文化建設資金和運營資金，在設施建設、設備用品購買、文體活動開展、人才隊伍建設等方面勇于創新，大膽探索和試驗，不同城市因地制宜。文化設施基本達標的東部地區，可采用TOT模式；文化設施欠賬比較多的中西部地區，可采用BOT模式。對實施效果好、社會評價高的基層公共文化領域PPP項目進行經驗總結和案例推廣。

（六）健全全生命周期管理體系

PPP模式實施周期較長，一般不低于10年，最長可達30年。由于基層公共文化服務的特殊性和重要性，需要建立健全全生命周期的管理體系，實施動態的行政監督管理。政府在遴選社會資本方時，一定要把對方的運營能力作為重要考察標準。同時，政府要提高自身對合同的管理能力和績效監督評估水平。

（七）明確政府和市場責任邊界

基層公共文化領域PPP項目的復雜性遠高于其他PPP項目。因此，要深化文化部門、財政部門和社會資本方對基層公共文化領域PPP模式的理解認識，防止一刀切、簡單套用PPP模式，把公共文化服務效能作為界定PPP模式的核心。厘清政府責任與市場機制的邊界，政府的主體責任不能放松，更不能推給社會資本方，要把社會資本方提供公共文化產品和服務的數量、質量、創新程度和群眾滿意度、參與人數作為政府付費的重要依據，強化績效評價和項目監管，確保項目順利實施、規范運作。政府和社會資本方均要明確各自的責任、權利關系和風險分擔機制，誠實守信，嚴格履約。

（八）與旅游公共服務融合建設

全國各級政府機構調整改革將于2019年3月底前完成，在基層公共文化領域PPP建設規劃中，應通盤考慮基層公共文化與全域旅游公共服務的融合問題。一是充分利用公共文化資源，如鄉村記憶、非物質文化遺產、群眾文化團隊等，推進全域旅游的發展；二是采用PPP打包模式，推進景區廁所革命；三是采用PPP打包模式，推進旅游服務平臺（集散中心、接待中心等）的建設和管理服務，將其納入基層公共文化服務領域。