戶籍制度改革對人口流動的影響研究

文/戎燕，南京梅山科貿(mào)實(shí)業(yè)有限公司

2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），加大對戶籍制度的改革，推進(jìn)常住城鎮(zhèn)并能夠穩(wěn)定就業(yè)與生活的人口有序市民化。《意見》指出，到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。本文擬在對我國戶籍的演變過程進(jìn)行梳理，探討戶籍制度對人口流動的影響，并對戶籍制度的改革提供相關(guān)的建議。

1 我國戶籍制度的演變過程

中國歷史上的戶籍制度是以家庭、家族、宗族為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度。

1.1 戶籍制度初步形成階段（1949—1958年）

建國初期，我國建立起簡單的戶口登記制度，旨在保障社會安定與公民的自由遷移。1950年，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，這是新中國戶籍制度開始的起點(diǎn)。1955年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，要求所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建立戶口登記制度。1957年，國家頒布相關(guān)文件，禁止農(nóng)村人口盲目外流。1958年，發(fā)布《中華人民共和國戶口登記條例》，中國政府開始對人口自由流動實(shí)行嚴(yán)格限制。

1.2 戶籍制度增強(qiáng)與穩(wěn)固階段（1958—1977年）

1958年頒布的戶籍管理?xiàng)l例，對城市和鄉(xiāng)村劃分了不同的戶口登記方式。在此之后，又發(fā)不了有關(guān)禁止農(nóng)村的勞動力外流、戶口遷移的相關(guān)規(guī)定，對戶口遷移進(jìn)一步嚴(yán)格管理。

1.3 戶籍制度改革探索階段（1977年至今）

1977年，發(fā)布的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，標(biāo)志著戶籍制度有所松動。1985年隨著暫住證制度的頒布，流動人口在非戶籍地長期居住不再非法；1997年開始逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制；2010年將放松落戶限制擴(kuò)大到中小城市；2013年再發(fā)布“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。

2 戶籍制度改革的基本內(nèi)容

此次戶籍制度改革在體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、保障基本公共服務(wù)均等化權(quán)益、土地權(quán)利與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化脫鉤、支持和鼓勵(lì)家庭整體遷移并市民化，以及明確國家財(cái)政責(zé)任等五個(gè)方面具有新突破。

戶籍制度改革指出要增加基本公共服務(wù)的覆蓋人群，這表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口將能夠在逐步享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊幕竟卜?wù)。

3 戶籍制度改革對人口流動的影響

3.1 人口流動數(shù)量不斷增加

在戶籍制度改革的促進(jìn)之下，進(jìn)入城市的門檻在不斷降低，越來越多的農(nóng)村人口將會選擇前往大城市尋找工作機(jī)會。

3.2 流動人口的年齡不斷降低

戶籍制度的改革將會吸引更多的年輕人進(jìn)入到人口流動中來，流動人口能夠享受到和當(dāng)?shù)鼐用裣嗤母鞣N保障。

3.3 人口流動更加頻繁

人口流動可供選擇的機(jī)會越來越多，流動人口可以更大限度地去選擇其所追求的工作機(jī)會而不必留在一處。戶籍制度改革的實(shí)施，能夠更加促進(jìn)勞動力資源的合理分布和流動。

3.4 流動人口傾向于在城市扎根

隨著居住和子女教育等公共服務(wù)問題的解決，更多的流動人口將會選擇居家遷移到城市中來，在城市中扎根。

3.5 流動人口以務(wù)工目的為主

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國農(nóng)民工總量為2.63億人，流動人口中的絕大多數(shù)人還是以務(wù)工為主要的流動原因。

4 對戶籍制度改革的建議

4.1 戶籍制度改革需要穩(wěn)步推進(jìn)

戶籍制度的改革首先需要完善的是直轄市、副省級城市、省會城市和其他大城市的戶口遷移政策。對于流動人口數(shù)量特別龐大的特大城市，可以實(shí)施差別化的落戶政策，適當(dāng)附加條件控制和指標(biāo)控制。

4.2 戶籍制度改革需要分類進(jìn)行

以居住證為識別標(biāo)志，以參保年限為基本條件，分類放寬戶籍管理政策，加快推進(jìn)新生代和舉家遷移的農(nóng)民工落戶城市。有穩(wěn)定就業(yè)和住所的領(lǐng)取居住證人口均可申請落戶，在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)取居住證并連續(xù)參保5—7年以上的人口均可申請落戶。

4.3 各項(xiàng)法律法規(guī)需要及時(shí)跟進(jìn)

制定《流動人口服務(wù)管理?xiàng)l例》，能夠保證流動人口在城市中與當(dāng)?shù)貞艏丝谙碛邢嗤臋?quán)利。同時(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，依法保護(hù)流動人口權(quán)益。各個(gè)地區(qū)也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r因地制宜，制定出符合自身的地方法規(guī)，使戶籍制度改革能在當(dāng)?shù)馗玫貙?shí)行下去。

4.4 各項(xiàng)配套措施要盡早實(shí)行

住房、醫(yī)療、教育、社會保險(xiǎn)等各方面的公共服務(wù)都要進(jìn)行升級，能夠接納流動人口并給予他們與當(dāng)?shù)厝讼嗤拇觥Ｆ渌涮状胧┑膶?shí)行，又需要各相關(guān)部門的通力合作、協(xié)調(diào)進(jìn)行、多管齊下。

4.5 對基層管理進(jìn)行完善

大力構(gòu)建省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）和居（村）社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。對基層管理進(jìn)行完善，保證流動人口充分參與到基層社會管理中來。