專職人民調解員制度建設研究

齊蘊博/中央司法警官學院

改革開放后，我國進入了社會轉型期，在這一時期，矛盾糾紛激增，群體性糾紛頻現，申訴纏訪數量多發，社會影響惡劣。這些問題使得人們不得不重新審視當時的糾紛解決方式，尋求更好的解決方法，其中如何更好發揮人民調解的作用，承擔起糾紛解決的“第一道防線”，成為了一個重要課題。在反復探索中，創新發展傳統的人民調解制度，創建一支“專職人民調解員隊伍”成為了一個改革方案，即通過公開招聘、擇優聘任，招聘一批以調解社會矛盾糾紛為職業的人民調解員專職從事調解。目前專職人民調解員在全國多地展開了探索，取得了很好的社會效果，但是專職人民調解員制度建設的必要性、專職人民調解員制度的建設以及未來發展路徑在理論研究上仍然有很多問題需要思考與探討。

一、專職人民調解員制度建設的必要性分析

（一）人民調解員職業化發展是社會糾紛復雜多元的必然要求

隨著我國進入社會轉型期，社會糾紛變得復雜多元。從當前的糾紛類型上看，一方面，傳統的糾紛依然存在，但是融入了很多新問題。如因外出打工分居導致的家庭糾紛、贍養糾紛，男女是否享有平等繼承權的糾紛，婆媳的家庭地位的糾紛等。這些糾紛雖然仍然是傳統的家庭糾紛，但是內容已經發生了新的變化。主要原因是由于社會轉型，新型經濟體的出現，人們生產生活方式發生了轉變，加之傳統價值觀與現代理念的沖突、習慣法與國家法的沖突、法律不健全以及社會心理失衡等原因，導致一些傳統糾紛裹挾了現代理念、傳統觀念、法律規范、鄉土習俗等因素，使得傳統糾紛變得異常復雜。另一方面，新型糾紛不斷涌現，在某一行業或者某一領域出現了一些新型糾紛。例如醫療糾紛、道路交通事故糾紛、保險糾紛、知識產權糾紛、房地產拆遷補償糾紛、農民工工資拖欠糾紛等。這類新型糾紛特征明顯、涉及主體多、影響面大、專業性更強。這也注定，作為一名人民調解員要獲得社會的認同，調解好糾紛，必須精通專業知識、相關法律、風土人情，還同時具備政治素養、心理知識、調解技巧等等。因此人民調解工作必須要與時俱進，不斷創新完善，培養出專業精通的職業人民調解員，這是時代的要求。

（二）人民調解員職業化發展是保證人民調解員隊伍穩定的需要

《人民調解法》規定，“村民委員會、居民委員會的人民調解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生；企業事業單位設立的人民調解委員會委員由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產生。”目前我國共有人民調解委員會70 余萬個，其中附設于村委會與居委會的約占到80%以上，是全國人民調解員最主要工作的地方。但是從目前的調研情況來看，調解的社會效果并不十分理想。農村人民調解委員會的委員，往往由村委會委員直接擔任，很少另行推舉。一旦換屆，新當選的委員直接替換了原來的人民調解委員會委員，即便是非常優秀的調解員，積攢了大量的調解經驗、取得了群眾的信任，也會因為換屆而喪失調解員的身份，前期司法行政機關對其的培養也“付諸東流”，影響了調解工作的持續力。另外，隨著國家經濟的轉型，農村中的“精英”紛紛向城市流轉，很多人即便“身份”在農村，但是精力與時間都在村外，使得農村傳統的人民調解工作效能在不斷衰微。

在城市中，居委會的人民調解工作衰微得更為明顯。傳統的熟人社會已經逐漸被陌生人社會所取代，群眾的社會自治力量已經降低。在這種陌生人的社會里，即便存在有能力并善于調解的居民，由于大家互不了解，召開居民會議，推選其作為人民調解員的可能性亦不大。另外相比農村的人民調解委員會，居委會工作人員流失與更換的比例更高，居民對社區居委會中的人民調解委員會不甚了解，社區居委會對于居民及其家庭生活情況亦是難以全面掌握。在這種互相陌生的情況下，居委會還承載著太多的行政機關分配的工作，“上面千條線，下面一根針”，由居委會主動承擔大量糾紛的調解工作恐怕非常困難。調解隊伍的不穩定，很容易使調解工作失去“治未病”與“治欲病”的能力，變成了“不告不理”與“難以處理”。而創建專職人民調解員隊伍，使其能以調解為職業，可以確保調解隊伍的穩定性，發揮人民調解更大的作用。

（三）人民調解員職業化發展是提升調解工作效能的需要

人民調解工作是一項非常專業的工作，其工作內容除了涉及相關法律政策外，還要因地制宜、因人制宜，考慮當地的經濟、人文等，并運用好適當的調解方法才能有效地化解糾紛。因此人民調解工作融合了法學、社會學、心理學、調解技巧等多學科的知識，具有極高的專業性。發展專職人民調解員，是人民調解工作走向專業化的必經道路。

首先，專職人民調解員工作時間有保證。較之兼職人民調解員，調解糾紛是專職人民調解員的一份職業，是其本職工作。設立專職人民調解員可以保證人民調解員的工作時間，遇有案情復雜、需要長期多次協調解決的糾紛時，專職人民調解員能夠集中精力與時間化解，而不受其他工作的干擾。其次，專職人民調解員的專業性可以得到保障。專職人民調解員一般經過擇優選拔，具備專業特長，經驗豐富，這為調解工作打下了良好的專業基礎。專職人民調解員還可以接受繼續教育與培訓，使其專業素質得到提升。再次，人民調解員調解矛盾糾紛不收費，兼職調解員沒有報酬，或者回報較低，有時候還要自貼通信費、交通費。專職人民調解員有專門的薪金制度，這為調解員解除了后顧之憂。最后，對于專職人民調解員可以制定工作考核機制，規定其工作職責與任務目標，將工作效果與工資、獎懲相掛鉤，調動人民調解員的工作積極性、保證調解糾紛的數量與質量。可以說，建立專職人民調解員制度是提升調解工作效能的必然要求。

二、專職人民調解員制度建設中存在的問題

目前全國各地都在大力發展專職人民調解員，數據顯示，全國專職人民調解員已經達到了42 萬余人。雖然專職人民調解員隊伍發展迅速，但是從目前的現狀看，還是存在諸多問題。

（一）缺乏相應的頂層設計

專職人民調解員制度的建設涉及多個方面，包括招錄原則、招錄程序、招錄條件、身份定位、工作職責、考核獎懲、財政保障等方面。但是對此國家層面尚未出臺相應的實施辦法，這導致專職人民調解員聘任與管理相對混亂，沒有形成統一的制度。當前關于專職人民調解員的身份各地規定不盡相同，有直接聘用、有政府購買服務、有勞務派遣、有事業編制等，還有一些地方對專職人民調解員隊伍建設無從下手。

（二）人員老化現象嚴重

從各地專職人民調解員的建設來看，普遍存在著專職人民調解員人員老化的問題。很多地方的專職調解員主要由退休的法官、檢察官、司法行政機關工作人員等退休人員組成，這些調解員經驗豐富，但是其精力與健康往往讓人擔憂。在調解工作中，遇有一些突發事件、群體性事件、敏感類糾紛時，精力充沛、反應敏捷、年富力強的中青年調解員就顯得更為重要。其次隨著國家社會的發展，立法在不斷調整與完善，快節奏的立法與法律修訂，老年人學習起來相對吃力。再有各地政府為了不斷提升調解人員的素質與能力，投入很多經費與精力對調解員進行培訓或者繼續教育，但是由于年齡較大的調解員學習能力漸弱、工作年限較短，對于培訓與繼續教育的“回報率”相對較低。因此專職人民調解員隊伍應該注重老中青的科學搭配。

（三）經費保障不足

從目前調研的結果來看，專職人民調解員的待遇保障不足。很多地方專職人民調解員的工資只有當地公務員的三分之二或者一半，甚至有些只能達到當地的最低工資標準。其次，保險購買不足。建設專職人民調解員的目的在于打造業務精通、大眾熟悉、工作高效的精品調解隊伍，相對與兼職人民調解員，專職調解員的工作職責與標準要求更高，對其待遇也應當符合其社會效益與職業要求。經費保障不力很難留住人才，不利于建立一支穩定優秀的專職人民調解員隊伍。

（四）考核標準設計不科學

目前對于專職人民調解員的考核標準比較模糊，有的考核標準是按照調解糾紛的數量與調解糾紛的社會影響力而定，有的考核標準規定為“德、能、勤、正、廉”。這樣的考核標準存在一定弊端。首先以調解糾紛的影響力或者數量來考核人民調解員是不夠科學的。在實務中很多復雜的糾紛看起來不起眼，但是由于及時調解避免了糾紛的擴大與升級，雖然是小糾紛但是調解的難度并不低，成效并不小。另外很多地方的調解員協助當地的社會治理，使得當地文化氛圍和諧，糾紛基數少，調解糾紛的數量較少。如果以此考核調解員，調解員就會被認定為“不作為”，這樣也是不科學的。以“德、能、勤、正、廉”作為考核標準更是難以操作。筆者認為人民調解工作的考核除了要結合調解糾紛的數量、影響力、疑難程度之外，還要將主動調解的糾紛數量、避免發生的糾紛數量以及是否降低了轄區民轉刑案件的發生率、是否降低了轄區民事訴訟的數量等事項納入到評估標準中來。

（五）有些專職人民調解員脫離了司法行政機關的管理

近幾年國家開始鼓勵多元化的糾紛解決方式，各個地方均大力發展行業性專業性人民調解委員會，但是由于財力或人力的不足，很多行業性專業性人民調解委員會不得不依附于法院、公安局、衛生局、房管局、教育局等機關設立。本著“誰設立，誰管理，誰負責”的原則，人民調解員的選擇、考核、辦公場所和經費提供均由相應部門負擔，導致司法行政機關難以介入管理。更有甚者，一些公司或者社會組織以人民調解名義參與調解，變相盈利，導致人民調解隊伍管理無序。因此目前亟需將所有人民調解委員會與人民調解員納入到司法行政規范化管理中來，人民調解工作不能被濫用。

三、專職人民調解員制度的發展路徑

（一）明確專職人民調解員職業化的定位

職業化意味著調解作為一項專門的職業，具有獨特的職業教育、職業準入、職業思維模式、職業道德與紀律、專業知識、職業技能、職業培訓、職業保障、職業級別管理以及相應的監管等等。目前，很多地方關于專職人民調解員職業化的定位尚不明確，不愿設置專職人民調解員或者雖有專職調解員之名重視程度卻不夠，導致專職人民調解員作用發揮不佳。對此首先要在社會各層面普及專職人民調解員職業化發展的重要性與必要性，明確專職人民調解員職業化的定位，動員社會各個方面積極參與進來。只有如此，才能在學術研究、法規建設、學科教育、職業體系構建、財政保障上進行投入，推動專職人民調解員隊伍的職業化發展，在化解民間糾紛上發揮更為重要的作用。

（二）相關部門與地方政府的支持與保障

人民調解員隊伍的管理與指導雖然由司法行政機關來實施，但是整個隊伍的構建實則需要多部門的配合與支持。例如高校調解專業的建設、專職人民調解員的崗位設置、人民調解員的資格取得、人民調解員的級別管理與晉升、人民調解員職業培訓、人民調解員的崗位責任、人民調解員的財政支持等，需要教育部門、人社部門、財政部門、民政部門、司法行政機關等多部門的支持與配合。雖然在2018年3月中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，并會同六部委聯合下發，但是很多具體的可實施方案仍需要各部門協同制定。另外我國地方差異較大，在具體的落實上，也需要地方政府結合本地實際情況制定可行性的實施方案，僅僅由司法行政機關一個部門推動專職人民調解員的職業化建設無疑是非常困難的。

（三）完善專職人民調解員選聘與管理規范的頂層設計

制定科學的選聘辦法與管理規范則是推動專職人民調解員發揮作用的最為重要的依據。對此頂層可以做出指導性的規范，各個地方可以因地制宜制定符合當地情況的聘任與管理方法。

從聘任程序的制定來看，一般應包含以下內容：1.選聘原則，特別是要包含公開與擇優的原則；2.選聘程序，特別是要明確符合當地情況的招聘條件、考試程序以及崗前培訓，須注意的是，沒有經過司法行政機關組織的聘用或登記的人員不得以人民調解員的名義參與調解；3.工作職責，要針對專職人民調解員的工作內容制定與其相符的職責要求；4.管理制度，主要包含考核內容、獎懲標準，有條件的地方還可以制定專職人民調解員的分級管理制度；5.待遇保障，要明確專職人民調解員的薪金待遇及相關的保險權利。

（四）加強人民調解（員）協會的作用發揮

人民調解員逐漸走向專業化與職業化，肩負著化解糾紛的重任，如果所有的調解員管理、調解員隊伍建設事無巨細都由司法行政機關來完成是比較困難的，應該更好地發揮人民調解（員）協會的作用，加強行業自治。人民調解（員）協會是聯系司法行政機關與人民調解員隊伍的重要橋梁，人民調解（員）協會一般由人民調解員、專家、學者以及與調解工作相關的司法行政機關工作人員組成，最能了解人民調解工作的情況，最能夠在人民調解隊伍健身中發揮重要作用。例如在人民調解員執業標準、職業規范、職業道德、職業紀律、調解形象、調解工作指引、調解員登記、國內外調解經驗交流、學術探討、調解人員技能培訓等方面可以依托協會完成，這非常有助于打造一支素質高、專業強、業務精、作風好的人民調解員隊伍。通過協會的引領，可以輔助司法行政機關對人民調解員的管理，強化專職人民調解員的職業意識與自豪感，吸引優秀人才進入到人民調解隊伍中來，提供調解員繼續教育與業務交流的良好平臺，促進專職人民調解員隊伍的良性發展。