如何為重慶市PPP項目績效審計保駕護航

□ 敬 翰12

(1.西南科技大學經(jīng)濟管理學院 四川 綿陽 621010；2.綿陽市商業(yè)銀行城郊支行 四川 綿陽 621000)

PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府與社會資本合作模式，是一種為滿足公共產(chǎn)品或服務的需要，提高其供給能力，政府部門與私人部門通過簽訂特定協(xié)議，共同投資、建設、運營公共項目或服務，以達到減輕財政負擔、公私風險共擔、利益共享，從而保證項目從設計到移交全生命周期順利進行，而達成的一種長期合作關系。在中央和地方政府大力推廣下，PPP改革推行五年以來，在深度和廣度方面都得到了巨大的發(fā)展。PPP模式經(jīng)過2014—2017年的推廣、拓展、落地、規(guī)范，2019年是歸位平飛年。重慶一直處于PPP投融資模式探索的前沿，目前已覆蓋16個區(qū)縣和8個行業(yè)，承包項目19個，投資488億元，總體著陸率68%。它包括三個國家PPP示范項目，包括曾家堰、嘉陵江大橋和巴南區(qū)龍州灣隧道。

2018年7月，重慶市發(fā)展和改革委員會和重慶市財政局致函區(qū)、縣政府和市政部門部署從嚴格的政策要求、明確的適用范圍、規(guī)范的審查程序、強化動態(tài)管理四個方面積極穩(wěn)妥推進PPP項目的改革。每一個PPP項目都承載著大量的資金，相關項目是否嚴格遵循法律法規(guī)、是否物有所值、是否關注相關利益者的需求，都是對PPP重點考核的指標。因此，為保障社會公眾的利益及政府財政資金安全，對PPP項目進行績效審計就顯得尤為必要。所謂“績效”，就是成績或業(yè)績的效果、效率。績效審計是以保障財務收支的合法性為前提，以改善組織團體、個人或項目的績效水平為目的，對審計對象的經(jīng)濟性、效率性和效果性(即“3E”)進行評價。PPP項目績效審計，是以公共物品理論為基礎，以相關利益者理論為思想，以代理委托理論為審計目標，對PPP項目全生命周期的合法合規(guī)性及結果的效益性進行監(jiān)督，最終提出審計意見，改善績效情況的一種審計活動。

隨著PPP項目在我國的快速發(fā)展，一系列的問題隨之而來，尤其是重慶市對如何開展PPP績效審計還未形成一套完善的審計方案，在實踐中只能借鑒和沿用傳統(tǒng)公共項目的績效審計方法，但事實上，PPP績效審計與公共項目績效審計在審計目標、審計對象、審計重點、審計方法上都存在差異性，不加以細分地一概而論會出現(xiàn)許多審計漏洞。雖然財政部出臺了50號文、87號文、92號文，國資委出臺了192號文以及資管新規(guī)征求意見稿等，對PPP項目中存在的一些不規(guī)范的行為做出了約束，但是針對重慶市的PPP項目的績效審計中仍存在許多問題亟待解決。

一、重慶市PPP項目績效審計中存在的問題

(一)事后審計無法體現(xiàn)PPP項目績效審計的建設性

目前重慶市對PPP項目的績效審計是在項目竣工結算時進行審計，沿用傳統(tǒng)公共項目績效審計的方式，重點對財務績效的真實性、合法性和準確性進行監(jiān)督，忽略了PPP項目還負有社會效益和環(huán)境效益的責任。如果項目過程中出現(xiàn)相關人員互相包庇、惡意提高項目成本、從中收受利益的情況，監(jiān)督者也不能及時發(fā)現(xiàn)過程中產(chǎn)生的問題，更不能進行及時整改，績效審計沒有發(fā)揮出提供建設性意見的監(jiān)督作用。

(二)績效評價指標忽略相關利益者的權益

隨著PPP項目投資主體日益多元化，財政資金不再是公共投資項目的單一來源，而逐漸地以私人資金作為主要來源。但傳統(tǒng)的績效審計方式依然以“3E”審計為主，審計指標依舊以政府為核心，忽略了PPP項目利益相關者的理論基礎，忽略了除政府以外的其他利益相關者的權益，忽略了PPP項目仍屬于公共項目的本質(zhì)。

(三)PPP項目績效審計缺少相關法律作為監(jiān)督依據(jù)

PPP項目屬于公共建設項目的領域，但PPP項目績效審計卻缺少相關法律進行監(jiān)管。《審計法》規(guī)定，財政資金占項目投資的50%以上或50%以下且擁有項目建設權或運營權的屬于審計范疇，但PPP項目作為一種特殊的公共項目，私人資金占項目總金額的比例勢必會超過政府資金，如果對這樣的特殊情況缺乏相關的法律監(jiān)管，必將造成嚴重的審計漏洞，使社會公眾的利益受損。

(四)缺乏量化的PPP項目績效審計評價指標

PPP績效評價指標是經(jīng)過雙方溝通而確定的，雖然之前國家已經(jīng)頒布了行業(yè)績效評價標準，但目前PPP項目涉及的范圍廣泛，僅僅依靠行業(yè)標準來進行績效審計已經(jīng)不能切合各項目的實際情況了。加之，PPP的績效評價不僅限于財務績效方面，需要考慮各方利益而制定、因此出現(xiàn)了審計人員為簡化工作，未針對各項目實際設計審計指標，敷衍了事，審計質(zhì)量不高的情形。

二、PPP項目績效審計的優(yōu)化路徑

(一)對PPP項目績效審計實行“一事一審”的全過程跟蹤

為改善PPP項目績效審計在項目竣工決算后進行審計缺乏建設性的弊端，相關部門需要實行對PPP項目“一事一審”。任何需要額外財政資金和資源分配，需要設定或調(diào)整公共產(chǎn)品價格和公共服務標準的項目，必須報告重慶市政府批準。對于停車場、污水處理和其他項目，具有明確的商業(yè)模式、成熟的技術解決方案、充足的市場競爭和穩(wěn)定的資源，在滿足招標條例要求、項目PPP融資限額和財務預算保證的基礎上，區(qū)、縣可以自行審查方案并實施。此外，對PPP項目績效進行全過程跟蹤審計更能展示出績效審計的作用。審計人員在項目建設初期參與項目，對項目建設的設計、運營各個階段進行監(jiān)督審計，對過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋、及時控制、及時調(diào)整，科學有效地對項目各階段進行監(jiān)督，提出有利于整個項目發(fā)展的建設性意見，有力地遏制住風險，避免資源的浪費。

(二)嚴守“兩個10%”紅線，建立健全PPP項目績效審計評價指標體系

開展物有所值的評估，嚴格控制財政“紅線”，各區(qū)、縣所有PPP項目預算的年度支出，不得超過一般公共預算支出的10%，其政府債務服務利息支出不得超過財政支出的10%。在設計評價指標之前，首先需要明確體系建立的原則，考慮各個PPP項目的不同特征，有針對性地側(cè)重重點考察指標，貫徹“二八原則”。其次需要考慮PPP項目績效審計評價指標的全面性，在進行指標選擇中，需要覆蓋項目的設計、建設、運行的全生命周期，定性與定量的指標結合在一起進行評價，不僅要對審計結果進行客觀評價，也要對一些主觀情況進行補充說明。最后最重要的是評價指標必須考慮利益相關者的關注點，站在不同的視角，對經(jīng)濟、環(huán)境、社會等方面進行涉及，使設計出的指標更具有實用性。

(三)實行“穿透原則”審查，加快完善PPP項目績效審計相關法律法規(guī)

針對目前法律在PPP項目績效審計中的缺失和特殊性，相關單位應該推動完善相關法律法規(guī)，借鑒成熟國家的政策法規(guī)，拓寬審計范圍。為避免權責不清，官商勾結，需要明確PPP項目績效審計涉及各方的權利與責任。所有尚未由當?shù)刂С只饘嵤┑捻椖繉⒉挥枧鷾省２粚⒇斦Y金分配給與政府績效評估無關的項目，或社會資本實際上沒有承擔項目建設和運營風險的項目。不得削弱或放棄社會資本投資的建設和運營責任，不得承諾最低的投資回報或為社會資本提供收入差異。不同意將項目運營責任退還給政府資助的代表或第三方。對PPP項目過程中的投融資審查、招投標程序、市場定價等全過程設立監(jiān)督機制，規(guī)范PPP項目市場，提高社會資金利用率。