縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付問(wèn)題解析及對(duì)策
——以慶云縣為例

陳芳

（慶云縣財(cái)政局，山東 德州 253700）

一、縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付現(xiàn)狀及取得的成效

（一）慶云縣財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革現(xiàn)狀

山東省德州市慶云縣國(guó)庫(kù)集中支付制度改革始于2008年10月，改革以整體規(guī)劃為引領(lǐng)，分兩步實(shí)施。慶云縣2010年底完成縣直預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，2014年9月底完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。十年來(lái)，慶云縣國(guó)庫(kù)集中支付資金從2008年55萬(wàn)元，89筆，發(fā)展到2018年的445788萬(wàn)元，59246筆。2014年年底，慶云縣在全市率先完成國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。目前，慶云縣已完成國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，新的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改變了財(cái)政性資金多重賬戶(hù)分散撥付的方式，為財(cái)政資金安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障。

（二）慶云縣財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革取得的成效

1、有利于資金支付控制，提高預(yù)算的約束力。改革后，財(cái)政部門(mén)控制了資金支付的“龍頭”，要求部門(mén)嚴(yán)格按預(yù)算提請(qǐng)支付，對(duì)無(wú)預(yù)算、超預(yù)算以及不按預(yù)算規(guī)定方式使用資金的情形拒絕支付，增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的約束力，維護(hù)了預(yù)算的剛性。財(cái)政部門(mén)對(duì)涉及民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重點(diǎn)資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，保證在最短的時(shí)間內(nèi)將資金發(fā)放到個(gè)人，減少了資金擠占、挪用、滯撥等問(wèn)題，提高了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金撥付率，對(duì)全面落實(shí)黨和政府各項(xiàng)重大決策發(fā)揮重要作用。

2、有利于監(jiān)督，提高財(cái)政資金運(yùn)行透明度。改革后，財(cái)政資金在財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系內(nèi)運(yùn)行，從預(yù)算分配到資金支付全過(guò)程都清晰可查。財(cái)政部門(mén)利用國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)查詢(xún)預(yù)算單位資金收款人、支付多少、何時(shí)支付、支付內(nèi)容、操作人員等相關(guān)信息，有效提高財(cái)政資金運(yùn)行透明度。財(cái)政部門(mén)由原來(lái)的事后監(jiān)督變?yōu)榱爽F(xiàn)在的事前、事中、事后全程監(jiān)督，為防止腐敗提供了制度保障。

3、有利于財(cái)政資金集中管理，增強(qiáng)財(cái)政保障能力。改革后，資金不再層層撥付到預(yù)算單位，預(yù)算單位收到資金可用額度，預(yù)算單位未實(shí)際結(jié)算前，資金留存在財(cái)政國(guó)庫(kù)，由財(cái)政集中管理，財(cái)政庫(kù)款規(guī)模顯著增加，增強(qiáng)了財(cái)政保障能力。

4、有利于行政事業(yè)單位賬戶(hù)管理制度。改革后，財(cái)政性資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系中統(tǒng)一管理。縣級(jí)財(cái)政部門(mén)為健全國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益，必須規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理，清理預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶(hù)。慶云縣財(cái)政局2016年至2018年三年內(nèi)清理預(yù)算單位違規(guī)實(shí)有資金賬戶(hù)126個(gè)。2019年月，慶云縣財(cái)政局出臺(tái)了《慶云縣行政事業(yè)單位銀行賬戶(hù)管理辦法》，嚴(yán)格規(guī)范了行政事業(yè)單位賬戶(hù)開(kāi)設(shè)、變更、撤銷(xiāo)事項(xiàng)，明確規(guī)定行政事業(yè)單位沒(méi)上級(jí)文件一律不得開(kāi)設(shè)專(zhuān)用資金賬戶(hù)。

二、目前縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付面臨的問(wèn)題及原因解析

（一）部門(mén)預(yù)算編制不細(xì)化、預(yù)算執(zhí)行不均衡。部門(mén)預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付工作的源頭，部門(mén)預(yù)算不細(xì)化、不全面制約了國(guó)庫(kù)集中支付工作的推進(jìn)。部門(mén)預(yù)算編制應(yīng)遵循合法性、真實(shí)性、完整性、科學(xué)性、穩(wěn)妥性、重點(diǎn)性、透明性、績(jī)效性等原則。慶云縣縣級(jí)預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)支出經(jīng)濟(jì)科目未編制到末級(jí)，編制的內(nèi)容缺乏完整性、數(shù)字缺乏真實(shí)性。預(yù)算單位項(xiàng)目預(yù)算編制缺乏分級(jí)管理，項(xiàng)目預(yù)算支出內(nèi)容較少，涉及的層面窄，大部分項(xiàng)目沒(méi)有二級(jí)項(xiàng)目。預(yù)算單位在具體操作過(guò)程中無(wú)法實(shí)時(shí)監(jiān)控到項(xiàng)目資金真實(shí)流動(dòng)情況。部門(mén)預(yù)算編制內(nèi)容不全面導(dǎo)致年終追加預(yù)算的問(wèn)題比較突出。預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員支出無(wú)計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)下達(dá)指標(biāo)后，預(yù)算單位不是按進(jìn)度或需求提前做支出計(jì)劃，而是等到實(shí)際支出發(fā)生時(shí)才提報(bào)計(jì)劃，造成預(yù)算執(zhí)行的不均衡。

造成這種情況的原因，一是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理理念落后、財(cái)務(wù)工作人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺。慶云縣縣級(jí)91家一級(jí)預(yù)算單位，2/3行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度不健全，財(cái)務(wù)管理理念落后?？h級(jí)行政事業(yè)單位200多名會(huì)計(jì)從業(yè)人員中，半數(shù)以上沒(méi)有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)或不具備財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。二是近幾年來(lái)，慶云縣城建力度大，財(cái)政支出壓力較大，受縣級(jí)財(cái)力限制，年終追加預(yù)算情況嚴(yán)重。

（二）代理銀行及清算銀行資金支付效率低。一是代理銀行方面未單獨(dú)設(shè)立財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)窗口?？h級(jí)代理銀行窗口容量有限，代理銀行只指定專(zhuān)人辦理財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，但是未提供單獨(dú)窗口。代理銀行辦理財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，需先墊付資金，再清算。因代理銀行內(nèi)部相關(guān)管理規(guī)定要求墊款時(shí)間不能超過(guò)一天，代理銀行只給預(yù)算單位半天時(shí)間辦理國(guó)庫(kù)集中支出業(yè)務(wù)。這種情形導(dǎo)致預(yù)算單位資金支付時(shí)效性較低。二是縣級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)服務(wù)意識(shí)薄弱。縣級(jí)人行每天只給代理銀行提供一次資金清算的機(jī)會(huì)。如果當(dāng)天不能清算的資金，代理銀行就要墊付一天。代理銀行一般會(huì)等墊付資金清算后才給預(yù)算單位辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付制度配套改革不完善，影響國(guó)庫(kù)改革成效。一是公務(wù)卡制度改革不完善。慶云縣縣級(jí)預(yù)算單位在職在編人員7163人，實(shí)際辦卡量1600張，辦卡率22%；二是縣級(jí)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)事項(xiàng)內(nèi)容不全面。慶云縣預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控自動(dòng)阻斷事項(xiàng)為：預(yù)算單位通過(guò)零余額賬戶(hù)向本單位其他賬戶(hù)劃轉(zhuǎn)資金；預(yù)算單位月度提取現(xiàn)金超過(guò)5000元；預(yù)算單位通過(guò)零余額賬戶(hù)劃轉(zhuǎn)資金給個(gè)人超過(guò)10萬(wàn)元；預(yù)算單位通過(guò)單位零余額賬戶(hù)對(duì)單位企業(yè)劃轉(zhuǎn)資金超過(guò)20萬(wàn)元?？h級(jí)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控事項(xiàng)單一，智能化程度低，未充分運(yùn)用預(yù)算信息數(shù)據(jù)、支付方式等信息提高智能綜合監(jiān)控分析水平。

（四）預(yù)算單位撥款手續(xù)煩瑣。預(yù)算單位部門(mén)預(yù)算批復(fù)后，預(yù)算單位按月申請(qǐng)撥款時(shí)還需填寫(xiě)紙質(zhì)撥款憑證報(bào)送到業(yè)務(wù)科室，再傳國(guó)庫(kù)科；如果是追加預(yù)算還需到預(yù)算科辦理追加手續(xù)，到業(yè)務(wù)科室，再到國(guó)庫(kù)科。預(yù)算單位撥款的流程長(zhǎng)，資金支付效率低。

三、解決縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付問(wèn)題的對(duì)策

（一）提高預(yù)算單位負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算等方面的重視程度。一是由縣級(jí)政府定期組織預(yù)算單位負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)《預(yù)算法》，提高預(yù)算單位負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算編制執(zhí)行的認(rèn)識(shí)。二是財(cái)政部門(mén)定期組織預(yù)算單位負(fù)責(zé)人及財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括國(guó)庫(kù)集中支付制度改革、公務(wù)卡改革、預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控及財(cái)務(wù)核算等理論及業(yè)務(wù)知識(shí)。使預(yù)算單位負(fù)責(zé)人及財(cái)務(wù)人員通過(guò)培訓(xùn)，增強(qiáng)單位會(huì)計(jì)主體意識(shí)、預(yù)算意識(shí)。預(yù)算單位負(fù)責(zé)人督促本單位分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特征以及內(nèi)部狀況，建立健全內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)管理制度。預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格依照財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和會(huì)計(jì)制度辦理業(yè)務(wù)，承擔(dān)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性審核、監(jiān)督責(zé)任。

（二）提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。一是由縣級(jí)金融服務(wù)中心出臺(tái)金融機(jī)構(gòu)考核制度，督促金融機(jī)構(gòu)提高對(duì)縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收支業(yè)務(wù)的服務(wù)水平。二是由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)舉行金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)班。使金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員通過(guò)培訓(xùn)提高工作能力，提高服務(wù)質(zhì)量。三是建立財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、銀行交流溝通制度。通過(guò)交流溝通機(jī)制，三方共同分析實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題，確保國(guó)庫(kù)集中支付中資金運(yùn)行的順暢。

（三）加快部門(mén)預(yù)算管理制度改革。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革和預(yù)算管理制度改革相互依存、相互配套、相輔相成。部門(mén)預(yù)算編制應(yīng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。預(yù)算單位應(yīng)按照政府收支分類(lèi)合理編制預(yù)決算，不斷細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的透明度，確保部門(mén)預(yù)算編制依法、依規(guī)進(jìn)行。

（四）加快推進(jìn)縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理。一是實(shí)施電子支付化能使業(yè)務(wù)人員從打印憑證、人工核算、手工蓋章、取單送單等大量體力勞動(dòng)中解放出來(lái)，提高財(cái)政資金支付效率。二是從基礎(chǔ)上筑牢財(cái)政資金安全防線。電子支付化能實(shí)現(xiàn)“環(huán)環(huán)相扣、互牽互聯(lián)”的內(nèi)控機(jī)制，任何人都無(wú)法單獨(dú)完成資金支付交易，支付流程中任何操作都運(yùn)行在系統(tǒng)的有效監(jiān)督下，最大限度杜絕了資金支付的管理漏洞。三是從整體上提升國(guó)庫(kù)管理水平。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)管理方式進(jìn)行全流程、全方位和重新審視，建立起動(dòng)態(tài)校驗(yàn)、電子驗(yàn)章、自動(dòng)對(duì)賬、全程跟蹤的新型業(yè)務(wù)管理方式，可以為強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理、健全動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制、完善信息分析利用等打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有利于全面提升財(cái)政國(guó)庫(kù)管理水平。

（五）深化國(guó)庫(kù)集中支付制度配套改革。一是加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理，進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。完善預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理，嚴(yán)格審批預(yù)算單位銀行賬戶(hù)開(kāi)戶(hù)、變更、銷(xiāo)戶(hù)，建立預(yù)算單位銀行賬戶(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)。二是完善公務(wù)卡制度改革，擴(kuò)大公務(wù)卡制度的實(shí)施范圍，提高公務(wù)卡的使用效率，加強(qiáng)公務(wù)卡的管理。