地方財政部門內部控制體系建設探析

王興界 李萌

摘 要：我國已實現經濟中高速穩步發展，社會信息化快速發展，國民生活水平進一步提升，人民安居樂業，社會主義法治體系進一步完善。在此背景下，加強行政事業單位內部控制建設、明確權責一致、健全權力監督體系工作有了新要求。從地方財政部門內部控制的背景和意義入手，結合國內文獻，分析當前內部控制體系建設存在的問題，并針對這些問題提出優化建議。

關鍵詞：地方財政部門;內部控制;運行機理;優化設計

文章編號：1004-7026（2019）19-0141-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F810.6? ? ? ? 文獻標志碼：A

內部控制自20世紀引入我國以來，得到了迅速發展，涉及了企業、上市公司、商業銀行、財政部門、事業單位等，范圍非常廣，內部控制理論具有巨大價值。1949年，美國會計師協會的審計程序委員會在《內部控制：一種協調制度要素及其對管理當局和獨立注冊會計師的重要性》的報告中，對內部控制首次作了權威性定義：“內部控制包括組織機構的設計和企業內部采取的所有相互協調的方法和措施，這些方法和措施都用于保護企業的財產，檢查會計信息的準確性，提高經營效率，推動企業堅持執行既定的管理政策。”1997年，我國在開始實施的《獨立審計具體準則第九號——內部控制與審計風險》對內部控制的定義是：“內部控制是被審計單位為了保證業務活動的有效進行，保護資產的安全與完整，防止、發現、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序。”行政事業單位內部控制要素包括5個方面，分別是內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。這5個要素之間不是相互獨立的，存在相互影響、相互聯系、相互制約的關系[1]。

企業內部控制制度是企業內部建立起來的，目的是使各項經濟活動緊密聯系起來并互相制約，是現代經濟下企業內部管理的重要手段。財政內部控制制度是在內部控制制度的基礎上，為了提高財務管理工作的質量和效率，降低資產運行風險，提高財政資金的安全性，規范資金使用，在遵守相關法律法規的基礎上，制定和實施的一系列控制方法、原則和過程。

1? 研究背景和意義

2019年是中國擺脫新常態低迷期、走向高質量發展模式的關鍵年。如何更有效地實施積極的財政政策，財政部門所起的作用非常大。地方財政部門是管理地方財政的特殊機構，如何加強地方財政管理，加強地方財政監督，提高資金使用效率，提升地方財政部門抵抗風險的能力，成為各級地方政府關注的重點。同時，“預調微調”也揭示了地方財政建設必須朝著更為精細化的方向發展。因此，正確認識當前經濟發展局勢，根據客觀要求科學系統地改善并優化原有的地方財政管理模式顯得尤為重要。財政部門政治清明，則財政事業平穩發展;地方財政部門內部控制制度健全，則地方經濟發展，社會穩定。因此，地方財政部門內部控制研究刻不容緩[2]。

1996年，中國注冊會計師協會發布《獨立審計具體準則第九號——企業內部控制與審計風險》，規范注冊會計師在會計報表審計中研究與評價被審計單位的內部控制。2000年，全國人大常委會發布新《會計法》，建立各單位內部會計監督制度。2014年，全面推行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，標志著我國初步建立起了統一規范的政府內部控制體系。2015年，正式實施《財政部內部控制基本制度（試行）》，標志著財政內部控制工作全面啟動。由此可見，內部控制建設是進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制工作，加強廉政風險防控機制建設的創新與突破。

從全球來看，內部控制制度已發展200多年，而我國發展的時間不到整體的1/10，與世界上發達國家相距甚遠。雖然我國內部控制制度起步晚，但是內部控制體系已初具規模，內部控制已經逐漸成為我國行政事業單位內部管理的重要手段。

2? 文獻評述

國內學者對財政部門內部控制體系的研究做了比較多的闡述。徐政旦（1983）在《內部控制制度的設計》一文中從審計的角度寫到，內部控制對審計工作所產生的影響大于其他因素，并突出提到內部控制的檢查是審計師開展一系列工作的前提和基礎。黃履申（1990）在《財務審計中對內部控制組織的研究——介紹美國55號審計標準文告》一文中闡明若干要點，對以后審計工作的發展起了重要的指導作用。在中期，以內部控制理論和各行業間的關系為主。李遠勤（1999）在《現代企業制度的建立與企業內部審計的發展》一文中，從現代企業制度的角度出發，以內部環境為切入點，提出內部審計存在和發展的必要性。林斌、饒靜（2009）在《上市公司為什么自愿披露內部控制鑒證報告？——基于信號傳遞理論的實證研究》一文中，基于信號傳遞理論對我國上市公司為什么自愿披露內部控制鑒證報告進行了理論分析和實證檢驗。在后期，以行業指導為主。李莉（2012）在《論企業內部控制的風險管理機制》一文中，從風險管理和內部控制的關系入手，提出面向風險管理的企業內部控制機制，對風險管理存在的問題提出相應的對策。余華（2014）在《行政事業單位業務層面內部控制建設存在的主要問題及對策探討》一文中，統計并分析了湖南行政事業單位業務層面內部控制建設情況，發現目前行政事業單位內部控制建設在預算方面存在重大缺陷、收支控制力度不夠、會計控制建設滯后、審計與監督不到位等諸多問題，認為應當進一步健全內部會計控制體系，建立以“預算管理為主線、資金管控為核心”的“全程控”內部控制體系框架，建立健全行政事業單位內部控制制度。

通過梳理上述文獻可以看出，對地方財政部門內部控制體系的研究文獻主要集中在地方財政部門內部控制的概念內涵、控制要素、控制方法和原則等理論，而這些分析往往大同小異、千篇一律，無法體現地方差異和創新之處，對地方化、創新化、實踐化缺乏深層次的分析。

3? 地方財政部門內部控制體系存在的問題

3.1? 內部控制意識薄弱

內部環境是指地方財政內部控制所處的控制環境，主要包括管理層面的管理體系、管理理念、領導風格、組織結構、決策程序，以及工作人員層面的職業素質和價值理念。

目前，內部環境存在的最大問題體現在內部控制意識相對薄弱。部分地方財政部門管理人員忽視內部控制建設的必要性，對內部控制建設存在“霧里看花”的情況，內部控制體系建設停滯不前。部分地方財政部門對內部控制的了解認識存在片面性，認為內部控制就是靜態的，忽視了財政內部控制制度是在內部控制制度的基礎上，為了提高財務管理工作的質量和效率，降低資產運行風險，提高財政資金的安全性，規范資金使用，在遵守相關法律法規的基礎上，制定和實施的一系列控制方法、原則和過程，是一個動態過程[3]。

3.2? 風險評估機制不健全

風險評估就是在實施財政目標的過程中，分析存在和隱藏的風險，并對此進行結果評估。然而，風險是不可控因素，人們無法徹底將風險扼殺于搖籃中，只能通過某些渠道提前預知并加以防控，最大程度降低風險。財政部門主管事項多且復雜，面臨的風險系數成倍上升，因此做好風險評估工作在財政部門管理中是重中之重。

當前，國內經濟形勢錯綜復雜，且財政工作事關千家萬戶、各行各業，所面臨的外部環境也漸趨復雜，財政建設也必須更加細致化，因此財政部門所面臨的風險不再是單個、獨立的風險，而是有組織、有結構的系統化風險。財政部門應當重視這種系統性風險，及時轉變風險意識，將個體活動的風險轉化為單位層面的整體風險。但實際上，財政部門的風險意識仍然滯留在原有的階段，未上升到一定的高度，地方財政部門風險評估機制也不健全。正是由于缺乏健全完善的風險評估機制，因此增加了財政部門的風險事件，降低了財政部門人員對突發事件的應急處理能力，在一定程度上增加了財政部門人員不作為、亂作為的風險[4]。

3.3? 內部控制活動落實不到位

內部控制活動是指內部控制建設得以實施的程序，例如不相容職務分離控制、授權審批控制、預算控制和績效考評控制等。地方財政部門作為管理地方財政的特殊機構，不同于其他部門，范圍非常廣泛。內部控制活動落實不到位會直接影響內部環境、風險評估、信息與溝通、內部評價和監督，最終會降低內部控制的執行力。

部分地方財政部門內部控制活動落實不到位主要體現在以下幾個方面。①沒有重視不相容職務分離控制，仍然存在一職多責的現象。②沒有充分考慮授權與職責范圍之間的關系，部分領導為了輕松，過度授權審批。③沒有充分考慮預算控制，資金使用效率不高。④沒有完善的績效考評機制，內部控制工作存在惰性，內部監督不到位[5]。

3.4? 信息與溝通機制落后

良好的信息與溝通機制是做好內部控制活動的第一步，同時也是實施內部監督的重要環節。當前財政信息主要來源于財政信息系統，而財政信息系統與地方財政部門不是一一對應的，因此地方財政部門在獲取信息時會存在如何有效地獲取對自己有用的信息，以及怎樣處理獲取信息的難題。威爾德曾經說過：“管理者的最基本能力就是有效溝通。”財政部門的內部控制工作涉及范圍廣，需要各部門相互配合，但是當前我國很多地方財政部門內部缺乏有效的溝通交流，不能及時向內部控制信息系統提供真實可靠的消息，在一定程度上阻礙了內部控制活動和內部監督工作的開展。

3.5? 內部監督不到位

內部監督是指由于環境的變化和制定者的某些偏好，對內部控制環境、風險預警、內部控制活動、信息與溝通的實施情況持續地跟進、檢查、評價，及時發現內部控制體系運行的缺陷，并據此制定對策。

當前我國很多地方財政部門對內部控制的評價、監管工作落實不到位，這主要體現在以下4個方面。①自我評價不到位。少數領導不重視內部控制工作的年度總結，工作人員跟風辦事，難以發現內部控制存在的問題。②監察部門不獨立。在內部監督的過程中，監察部門會受上級部門和相關部門的影響，對監督工作一掃而過、敷衍了事。③內部信息阻塞。沒有加強與監察部門的信息溝通和交流，容易造成監督工作遺漏或重復，耗用大量的人力和時間資源。④監督方式沒有與時俱進。內部監督的主要方式是寫信和人為舉報，減小了檢舉力度[6]。

4? 優化地方財政部門內部控制體系的建議

4.1? 營造良好的內部控制環境

提高內部控制意識是營造良好的內部控制環境的關鍵。首先，地方財政部門應先營造人人學習內部控制的良好環境，積極宣傳內部控制理念，推廣先進經驗。其次，地方財政部門應加強對領導干部關于內部控制理念、領導風格的教育培訓工作，引導領導層面的人員積極參與內部控制建設，發揮領導作用。再次，注重提升工作人員的職業素質和專業素質，組織與此相關的培訓會、外出交流等活動，提升工作人員對內部控制工作的理解，發揮人才在內部控制創新中的作用[7]。

4.2? 加強風險評估機制建設

加強風險評估機制的建設主要從兩方面入手。首先，及時轉變風險意識，將個體活動的風險轉化為單位層面的整體風險，將財政風險轉化為財政文化，通過文化宣傳的手段在財政管理人員中樹立較強的風險意識。其次，制度應與時俱進，建立完善的風險預警機制。地方財政部門在設定財政目標時，聘請專業的人士分析目標實施中可能存在的風險，然后對存在的風險進行分類、篩選，形成詳細的報告，運用現代化評估方式標明風險出現的概率，按照概率高低建立處置風險的程序。

4.3? 有效實施內部控制活動

為了切實做好內部控制工作，地方財政部門應在遵守《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》前提下，以當地的經濟情況為依據，建立內部控制管理體系和科學的內部控制流程，推動當地經濟快速發展。