回望農村土地制度改革和創新軌跡

戎燕

（南京梅山科貿實業有限公司，江蘇 南京 210041）

土地制度分為廣義和狹義上的定義：廣義上的土地制度指的是所有和土地問題有關的制度，是人地關系中人與人關系的法定結合形式。狹義的土地制度，則專指因利用土地而發生的土地產權關系。

我國是農業大國，農村人口賴以生存的基礎是土地，從新中國成立后，農村土地制度不斷進行著改革和創新。本文將在回顧新中國成立后土地制度變遷的基礎上，總結我國農村土地制度的改革和創新之處，為今后的農村土地制度改革提供一定思路。

一、改革開放前（1949年—1978年）土地制度變化的路徑

1950年發布的《中華人民共和國土地改革法》，制定的基本目標為：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力。”具體辦法是：“所有沒收或征收得來的土地和其他生產資料，均應統一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。”此次土地改革推進了農業和國民經濟的發展，穩定了當時的社會。到1952年土地改革基本完成，封建土地所有制終結。

1953年至1957年，推進了第一次土地集體經營的改革，農民從原先的個體所有制變為集體所有制。農業合作化從截至1953年底社會主義初級萌芽的互助組，發展到1954年至1955年土地入股統一經營的初級社，再到1955年至1956年土地、耕畜、農具等一系列折價后歸集體所有的高級社。

1958年通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，發動了人民公社運動。1958年—1962年，土地和其他生產資料歸人民公社所有；1962年—1978年，公社、大隊、生產隊三級分別對土地以及其他生產資料擁有所有權。在這階段的土地制度的規定中，集體統一經營，農民沒有經營自主權，導致生產效率低下，農民生活水平提高緩慢。

二、改革開放后（1978年至今）土地制度變遷過程

1978年中共十一屆三中全會后發布的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，對“包工到作業組，聯系產量計算勞動報酬”的責任制進行了肯定，1979年中共十一屆四中全會后發布了了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，初步肯定了“包產到戶”的辦法。1979年—1982年，家庭聯產承包責任制建立。在分配上，農民交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的；在服務上，國家、集體應向農戶供應生產資料、提供技術服務。1997年—1998年，第一輪15年土地承包到期，延長承包期30年，2002通過《農村土地承包法》，2004年—2006年，對1998年開始的二輪延包進行完善。

1988年修改的《憲法》和《土地管理法》中，對“國有土地和集體土地使用權可依法轉讓”進行了明確規定；1993年十四屆三中全會后對“在堅持土地集體所有制的前許土地使用權依法有償轉讓，少數經濟比較發達的地方，延長土地承包期，允許繼承開發性生產項目的承包經營權。允許群眾自愿的原則，可以采取轉包、入股等多種形式發展適度的規模經營。”進行了明確規定。

1998年十五屆三中全會明確指出：“土地使用權的合理流轉，要堅持自主、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓，少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自愿的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營”。2003年十六屆三中全會明確指出“完善農村土地制度”“有償流轉土地承包經營權”，并對建立現代產權制度進行了明確。2008年十七屆三中全會明確指出“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。”2012年十八大明確指出“堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力，發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。”

三、我國農村土地制度改革和創新的總體思路

我國的農村土地制度改革始終是以維護農民權益，促進農民增收和農村發展為目標的。

新中國成立之初，通過土地改革，對地主階級的土地進行了沒收，然后再分配給農民，土地所有制由過去的封建剝削改為農民所有。此類改革極大地解放了農村生產力，促進了農業、經濟和社會整體的發展。

50年代末，農民土地所有制變為集體所有后，農業的基本建設條件得到了極大改善。從60年代初開始，到70年代末結束，通過治理大江大河，為農業和農村發展奠定了堅實的物質基礎。

改革開放后，1978年安徽鳳陽小崗村發明了“包產到戶”的方法，家庭聯產承包責任制的建立就是在這種實踐的基礎上進行的。土地政策的制定體現了一種漸進性，并且分階段進行，每個階段的改革能從以往的改革中得到經驗。土地政策還具有一定的帶動性，土地政策的制定遵循先實行再推廣的原則。

土地政策的制定越來越規范，質量越來越高，內容越來越豐富。政策的制定也更多地以人為本，以農民為主體。這些改革和創新對完善土地所有權及土地管理制度，提高農村土地的產出率能夠發揮重要作用。