常熟市交通建設融資存在的問題及對策分析

黃游靖

引言

交通運輸是經濟社會發展的基礎性、先導性和服務性行業。長期以來，常熟市經濟社會發展所需資金主要依靠政府財政投入，特別是交通運輸基礎設施建設資金供給渠道單一，籌措資金規模不足，資金問題嚴重制約著交通發展的規模和速度。截至2018年底，常熟市境內公路總里程達3418公里，公路密度為2.678公里/平方公里，“五高、七縱、七橫、二環”的干線公路網骨架初步形成。航道總里程達527.29公里。交通基礎設施規模呈現總體適應、結構不斷優化的格局。根據市政府“交通強市”計劃，2019年度具備開工條件的重點交通項目計劃總投資41.85億元，當年度計劃投資12.95億元，面臨巨大的融資壓力，僅靠地方財力已無法覆蓋如此龐大的資金缺口，常熟市交通運輸行業面臨著提升融資能力、保障重大交通項目資金需求的巨大壓力。

一、常熟市交通建設融資現狀

2014年至2019年是常熟市交通建設史上資金投入最多的一段時期，累計完成投資102.47億元，建設資金主要來源于財政撥款和銀行貸款，具體情況如下：

——財政撥款。2014-2019年財政累計撥款62.14億元，占比60.64%。

——銀行貸款。2014-2019年銀行累計貸款25.02億元，占比24.42%。

——其他資金。2014-2019年其他資金15.31億元，占比14.94%。

表1 2014-2019年常熟市市本級交通建設資金來源(單位：億元)

二、常熟市交通建設融資存在的問題

（一）交通建設涵蓋范圍擴大，資金需求結構更趨復雜

隨著綜合運輸體系的發展，常熟市交通運輸行業的項目建設內容不斷擴大，項目范圍涵蓋公路、鐵路、運輸站場、航道等領域，這些項目有其自身的行業屬性，屬性的差異導致資金供給渠道的不同，資金需求結構更趨復雜。

（二）融資渠道單一，融資風險增大，不能夠滿足交通發展的需求

目前，常熟市交通建設的資金來源主要為財政撥款和銀行貸款，這兩種方式與國家宏觀調控、行業政策、金融監管政策、貨幣政策的相關性高，一旦經濟下滑、國家宏觀政策調整甚至轉向，將直接影響交通建設資金的籌集與投放。因此，需多渠道保障項目資金來源，分散政策風險。

（三）融資難度加大

隨著“三去一降一補”的持續推進，以及國家嚴控地方政府隱性債務，各金融機構收緊頭寸，商業銀行信貸規模進一步收縮。受此影響，常熟市交通運輸部門通過銀行貸款形式間接融資的難度空前加大。

（四）融資經驗不足，缺乏高素質的專業隊伍

近些年來，常熟市交通建設領域融資主體主要是交通局下屬國資公司，除發行過一期企業債外沒有其他直接融資的經歷，新形勢下需要更多熟悉投融資管理、資本運作的專業人才以適應大規模市場化融資的需要。

三、提高常熟市交通建設融資能力的對策

基于以上常熟市交通建設融資方面存在的問題，提出以下拓寬常熟市交通建設融資渠道的對策：

（一）做大做強現有融資平臺，提升平臺融資能力

目前，常熟市交通建設領域主要有三家公司承擔融資、建設職能：常熟市交通公有資產經營有限公司（AA+）、常熟市交通投資發展有限公司（常熟市交通公有資產經營有限公司的二級子公司）、常熟市交通物流產業發展有限公司，融資主體分散，不易于形成規模優勢，且三家公司的資產都以公益性資產為主，經營性資產較少，融資可持續性能力低。

表2 常熟交通公有資產公司下屬子公司明細

以常熟市交通公有資產經營有限公司為例，公司承擔了常熟市大部分交通基礎實施建設項目，在資金和資產注入、政府補貼等方面獲得了市政府有力支持，地位突出。從資產構成看，公司資產主要以公益性資產為主，經營性資產較少。如表所示，常熟交通公有資產公司目前有18家全資或控股子公司，其中母公司及旗下全資子公司城鄉綠化建設公司、交通投資公司2家公司職能定位為城市基礎設施及公用事業投資建設主體，為主要的公益性資產分布單位。另外，分布經營性資產的16家子公司，絕大部分年營業收入低于1000萬元，基本處于分散運作、各自為陣的狀態。

建議對上述公司進行內生式及外延式資產重組，在整合自身優質經營性資產的同時，繼續整合旅游等優質資產，設立常熟市交通旅游投資集團有限公司，充分發揮該集團公司的資產優勢和信用優勢，以該集團公司為主體，實現市場化運作，合理配置交通、旅游行業優勢資源，建立高效、規范、合理的決策管理機制，鼓勵公司實行規模經營、滾動發展，提高融資和還貸能力。

（二）穩定銀行信貸渠道，充分發揮其應有的長期融資作用

銀團貸款額度大、周期長、風險較小，在經濟下行、減稅降費的新常態下，交通基礎設施領域的財政撥款將愈趨緊張，應通過財政返存手段等進一步鞏固銀行信貸渠道，繼續保持和各大銀行的良好合作關系，爭取其更多的信貸資金。

（三）積極創新融資方式，走多元化的市場融資之路

對常熟市交通行業來說，除財政撥款和銀行貸款融資渠道外，應大力通過以下方式進行融資：

1.通過PPP、開發交通設施衍生品等方式吸納民間資本

PPP（Public-Private-Partnership）公私合營模式，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，明確風險分配框架、項目運作方式、項目投融資結構、回報機制、配套安排等，通過組建項目公司，讓民營部門參與公共基礎設施的建設，政府部門定期向項目公司付費。同時，可通過出讓交通設施廣告使用權、冠名權、土地資源開發權等附屬衍生品進行融資。

2.通過發行地方政府債券解決資金來源

地方政府債券是由省政府發行后轉貸給市、縣兩級政府的債券，按照資金的用途和償還資金的來源分為一般責任債券（普通債券）和專項債券（收益債券），募集資金一般用于鐵路、公路、機場、水利工程、生態環保、醫療健康、水電氣熱等公用事業、城鎮基礎設施等方向。可通過發行地方政府債券，保障我市重大交通項目資金來源。

3.通過發行中期票據融資

中期票據是一種經交易商協會一次注冊批準后、在注冊期限內連續發行的公募形式的債務證券，它的最大特點在于發行人和投資者可以自由協商確定有關發行條款(如利率、期限以及是否同其他資產價格或者指數掛鉤等)。可依托常熟市交通公有資產經營有限公司這一平臺，在銀行間市場交易商協會注冊發行中期票據。

4.通過發行短期融資券融資

短期融資券是指具有法人資格的企業，依照規定的條件和程序在銀行間債券市場發行并約定在一定期限內還本付息的有價證券，是企業籌措短期（1年以內）資金的直接融資方式，具有籌資成本低、籌資數額大的優勢。可依托常熟市交通公有資產經營有限公司這一平臺，在銀行間市場交易商協會注冊發行短期融資券。

5.通過發行非公開定向債務融資工具融資

非公開定向發行債務融資工具是指向特定數量的投資人發行的債務融資工具，并限定在特定投資人范圍內流通轉讓，其發行方式具有靈活性強、發行相對便利、信息披露要求相對簡化、適合投資者個性化需求、有限度流通等特點，且由于是非公開發行，可突破《證券法》關于公募發行債券“累計債券余額不超過公司凈資產百分之四十”的限定。

6.通過發行企業債券融資

企業債是指具有法人資格的企業，依照法定程序發行、約定在一定期限內還本付息的有價證券，一般是由中央政府部門所屬機構、國有獨資企業或國有控股企業發行，最終由國家發改委核準，按照期限可劃分為短期企業債券（1年以內）、中期企業債券（1年以上5年以內）和長期企業債券（5年以上），具有籌資成本低、籌資數額大的優勢，且發行不會稀釋股東權益。常熟市交通共有資產經營有限公司于2014年4月底發行了23億元7年期付息式固定利率企業債，票面年利率7%，募集資金全部用于常熟市三環路東南環快速化改造項目。此次企業債的成功發行為全市交通領域拓展融資渠道進行了有益的探索與嘗試，結合公司財務狀況及交通領域建設資金需求可擇期續發。

7.通過對公路資產售后回租進行融資

售后回租是指承租人將自有或外購的資產出售給出租人（一般為資產管理公司或租賃公司），然后向買方租回使用并定期支付租金的融資租賃方式。這種融資方式能盤活存量資產，具有程序簡單、租約靈活、節約成本等優勢。2014年4月，常熟市廣播電視總臺將市國資辦劃撥至其名下的路面資產為標的資產出售給遠東國際租賃有限公司，融資總金額5億元；遠東國際租賃有限公司再將該資產返租給常熟市廣播電視總臺，租期6年，常熟市廣播電視總臺在租賃期內向遠東國際租賃有限公司按期支付租金，常熟市廣播電視總臺繼續保持對標的路面的管理權，至期滿時購回資產所有權。鑒于此，可依托常熟市交通公有資產經營有限公司，通過市國資辦的資產劃撥函將全市的路面資產劃撥給上述公司，實現融資目的。

（四）加強融資人才的培養，為可持續發展提供智力保障

投融資管理、資本運作需要完善的體系支持，這種體系包括決策規則、比選標準、項目評審規則、項目運營規則、項目風險防范措施等。交通建設融資涉及范圍廣、資金需求量大、參與方眾多、政策性強，需要一支高素質的人才隊伍，這支隊伍既要了解交通運輸行業，還要熟悉資本市場、金融市場，能敏銳洞察政策變化。為此，一方面要強化對原有投融資人員的業務培訓，另一方面還要引進相關的投融資專業人才，并建立配套的人才激勵機制及績效考評機制等。

四、結語

長期以來，受思想觀念、體制機制的束縛，靈活多變的市場化融資方式在常熟市未能得到有效實踐。當經濟發展到“十三五”這個時代門檻，交通建設資金需求動輒以數十億計數時，融資的重要性似乎愈加明顯。我們相信，只要經濟社會向前發展，常熟市交通建設融資問題永遠是一個重要的研究課題。