新制度主義視角下我國公務員考試錄用制度變遷

張藝凡

(中國海洋大學，山東 青島 266100)

公務員隊伍的質量直接影響到政府的行政效能，關系到行政命令的下達與執行。一整套科學的、規范的、制度化的公務員錄用制度能夠為公務員隊伍引進高素質人才，補充新鮮血液。但在計劃經濟體制的影響下，我國公務員考試錄用制度的理論研究和制度實踐起步較晚，制度的制定和實踐過程中的都存在很多不足，梳理我國公務員考試錄用制度的變遷歷程并總結其原因是十分必要的，以史為鑒能夠幫助我們在理解我國公務員錄用制度變遷路徑的基礎上，推動其向適應經濟和政治改革的方向進一步科學化、制度化發展。

一、概念分解與理論來源

(一)概念分解：公務員、考試錄用、制度與公務員考試錄用制度

首先，何為公務員？我國《中華人民共和國公務員法》第二條規定：我國公務員是指依照法律履行公職、行政編制內由國家財政負擔工資福利的工作人員。其次，何為考試錄用？公務員考試錄用是指國家采用公開考試和嚴格考察相結合的辦法，使符合法定條件的人員通過公開公平競爭取得公務員資格并擔任相應職務的一種人才選拔方式。最后，何為制度？新制度主義認為，制度應包括正式制度、非正式制度以及制度實施機制。我國公務員考試錄用制度也應該由正式考試錄用制度、非正式考試錄用制度與考試錄用制度實施機制三種要素構成。本文的考試錄用制度是指其正式制度，即法律、法規、政策成文規定的制度。

(二)理論來源：新制度主義與制度變遷

與傳統的制度主義相比：首先，新制度主義在關注規則、程序和意識的標準外更強調制度的過程與變遷，將制度變遷看做是一份動態的過程，分析制度變遷的邏輯起點與路徑選擇。其次，新制度主義將價值與事實結合起來，分析組織、規范、文化、習俗等是如何影響人的社會行為，怎樣影響人的決策活動以及政策選擇。最后，與傳統制度主義相比，新制度主義融入統計等量化手段，系統模型的構建都得到了運用。而制度變遷制度變遷是一種從原本的制度向另一種效益更高的的新制度不斷演化的過程，制度變遷的誘因在于行為主體期望獲取最大的“期望利潤”，即獲取一種原本制度無法達到，只有通過制度創新或者新制度的建立才能獲得利益。制度變遷是否會發生取決于行為主體對于潛在利益與支付成本的平衡博弈，只有行為主體認為認為可能獲取的利潤大于新制度安排或制度創新所需要支付的成本時，制度變遷才會最終實現。制度變遷行為主體的特征、既定利益約束、路徑依賴等都會顯著影響制度變遷的方向、路徑和策略。

二、公務員考試錄用制度的變遷歷程

在計劃經濟時代，我國行政機關補充工作人員，主要采用統包統配和個別選調的方法，干部身份的取得途徑比較固定，一般有以下幾種：求學、軍人提干、轉干、內招、子女頂替等。這幾種干部來源渠道難以保證干部的高素質，在我國計劃經濟的特殊時期還較為適用，但卻越來越難以適應社會的發展。本文以1978年為起點，將我國公務員考試制度的變遷過程劃分為兩個階段：1978年至1992年為前期準備與經驗積累階段；1993年至今為正式確立與規范化、法制化階段，其中1993年所頒布的《國家公務員暫行條例》為二者的分界線。

(一)前期準備與經驗積累階段(1978-1992)

1978年黨的十一屆三中全會以來，各地區，各部門積極改革，通過設立公務員資格條件，面向全社會，公開考試，公平競爭，擇優錄用的方式選拔任用機關工作人員。改革開放以后，1982年原勞動人事部在《吸收錄用干部問題的若干規定》(以下簡稱“規定”)中正式提出，錄用干部要“實行公開考試，自愿報名，進行德、智、體全面考核，堅持考試，擇優錄取用”，這一規定得到了全社會的廣泛好評，也開啟了我國公務員考試錄用制度改革的新時代。首先，這一《規定》首次提出了考試錄用的概念。①雖然當時提出的考試錄用的概念與如今公務員考試錄用制度中的概念有所不同，且在當時考試錄用只能作為一種補充形式，并沒有發揮多大功用，但它的意義在于邁出了我國公務員錄用制度改革的第一步。我國公務員考試錄用制度正式開始實施是在1989年，1989年中共中央組織部、人事部聯合頒布了《中共中央組織部關于國家行政機關補充工作人員實行考試辦法的通知》，當年即依法招收了第一批國家行政機關的補充工作人員，這是我國公務員錄用制度理論走向實踐的第一步，為全面公務員錄用制度的全面實行積累了經驗。

(二)正式確立與規范化、法制化階段(1993-至今)

1993年國務院頒布的《國家公務員暫行條例》確立了行政機關公務員的考試錄用制度。這一條例的頒布推進了我國公務員錄用制度向制度化、規范化發展，它以行政法規的形式將公務員錄用制度固定下來，使之“有法可依”。之后，我國公務員考試錄用制度不斷向前發展，這些發展主要體現在考試科目、內容、考試方法的創新上面。2005年全國人大委員會頒布的《中華人民共和國公務員法》是我國第一部帶有干部人事管理總章程性質的法律，也是至今我國公務員隊伍工作的績效評估的主要依據。《公務員法》規定，公務員職務實行選任制、委任制及一定范圍的聘任制。此外《公務員法》還確立了“公開選拔、公開上崗”法律制度，這標志著我國公務員制度將向更加透明、更加公平、公開的方向發展。

三、公務員考試錄用制度變遷的原因

公務員考試錄用制度是政治制度的一部分，制度會隨著社會、經濟的發展，根據政治體制發展的需要而逐漸完善。我國公務員考試錄用制度的變遷不是突變性的，更不是單一的、自上而下指令性的，而是順應人們需要的，適應我國現代化建設的，制度變遷過程的一個動態結果，且這個結果還將隨著我國改革的不斷深化而深化。

(一)改革開放：公務員考試錄用制度變遷的本質推手

經濟基礎決定上層建筑，政治體制要隨著經濟的發展和經濟體制改革的深入而不斷完善，革除上層建筑中與經濟基礎不相適應的部分。改革開放以后我國實行社會主義市場經濟體制，原來計劃經濟時期封閉式，關系式的公務員錄用方式難以保證我國公務員隊伍的質量和水平，行政效率低下，行政人員專業化素質不高現象屢見不鮮，“鐵飯碗”成了公務員的代名詞。傳統的干部錄用制度已無法適應我國經濟、政治現代化的需要。因此，我國在實踐中積極探索，從80年代初期開始引入公開競爭機制，在干部錄用中引進考試手段、擇優錄用。

改革開放以后，我國引入了市場競爭的機制，公開、公平、競爭的觀念逐漸深入人心，也對于我國公務員資格的獲得有了新的要求。一方面，公平競爭，擇優錄取滿足了人們內心的需求，也更能體現公平、公正。另一方面，公務員考試錄用也有利于群眾的監督，可以從制度和機制上克服用人問題上的不正之風，促進政府機關的廉政建設。

(二)公務員隊伍素質的提高：公務員考試錄用制度變遷的內在要求

我國不斷深化政治體制改革，對于政府部門工作人員的能力和素質提出了更高要求。有計劃地舉行公平競爭的考試，有助于優化公務員隊伍的結構，提高公務員隊伍的素質。在改革開放初期，公務員考試內容主要集中在經濟方面，原因在于當時的政府各項工作迫切要求公務員具備一定的經濟知識，這與當時國家工作重心放在經濟建設上是相吻合的；在步入21世紀之后，我國經濟取得了長足發展，公務員的考試內容也開始從只涉及經濟知識向包括經濟、民生等多角度過渡，這也體現了公務員考試內容是始終隨著國家發展脈絡在不斷進行變化的；在最近的幾年時間里，公務員考試內容也有了新變化，開始更加注重生態保護、經濟新常態、惠民政策、和諧社會建設等多方面的考察。而公務員考試的題目，也在不斷地進行優化，題目的設置也更多地放在了對于考試人員的文字理解能力上面。這些都說明了隨著社會的不斷發展，政府的各項工作對公務員的能力素質也提出了新要求。

(三)發達國家改革的經驗：公務員考試錄用制度變遷的經驗動力

很多學者將發達國家的公務員制度與我國做比較研究，其中以日本、德國、及美國偏多。日本的公務員制度源起于明治天皇時期，在美國占領日本之后，日本政府按照資產階級的民主原則和效率原則，遵循新憲法的精神，以美國人事行政顧問團的草案為基礎，確立起了戰后日本的公務員制度，對于日本各方面的發展起到了很大的作用。德國公務員制度起源于19世紀晚期，在1990兩德實現統一之后，進行了一定的調整，德國公務員制度重視人事管理運作機制的立法；強調統一的法制，實行分權管理；重視協商機制。美國的現代公務員制度可以說開始于1883年《彭德爾頓法案》，之后多屆美國政府不斷頒布法案完善美國公務員制度。1976年卡特就任美國總統之后，美國國會通過了《公務員制度改革法》。

四、結論

公務員考試錄用制度是國家非常重要的政治制度之一，選拔優秀的人才對于提高政府行政能力水平、執政能力都有著非常大的益處。中國的公務員制度最早可以追溯到九品中正制，再到后來的科舉制，改革開放之后建立起了現代中國公務員制度。相信隨著中國的不斷發展，公務員考試錄用制度也會不斷的推陳出新，緊跟中國的發展腳步，為未來的各項事業發展做出貢獻。

[ 注 釋 ]

①1982年的考試錄用概念是指國家機關、企事業單位從社會上的城鎮、知識青年、閑散專業技術人員、自學成才的人員中通過考試方式錄用干部的制度，它不同于公務員制度中的考試錄用概念.