黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的邏輯理路與實(shí)現(xiàn)路徑

覃燕

（廣西大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣西 南寧 530004）

2016年10月黨的十八屆六中全會公報(bào)指出要：“堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”。[1]權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，隨著中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐不斷向基層延伸，權(quán)力監(jiān)督存在盲點(diǎn)和漏洞的問題日益凸顯出來并引起黨的高度重視。中國共產(chǎn)黨在全面從嚴(yán)治黨中堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，破解監(jiān)督難題，織密監(jiān)督之網(wǎng)。如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合來加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨的重要課題。

一、堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的理論分析

黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合理論的提出和運(yùn)用到具體的管黨治黨實(shí)踐中是隨著馬克思主義政黨治理理論的成熟而不斷發(fā)展完善的。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合有其特定的邏輯理路。

（一）理論邏輯：黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是馬克思主義執(zhí)政黨的必然要求

馬克思、恩格斯在創(chuàng)建共產(chǎn)主義同盟時(shí)，就認(rèn)識到黨內(nèi)監(jiān)督的重要性，馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)主義者同盟章程》明確指出“為盟的利益必須對被暫令離盟者、被開除盟籍者和可疑者加以監(jiān)視”[2]。這里的“監(jiān)視”也就是“監(jiān)督”，主要是黨內(nèi)監(jiān)督，指的是對因?yàn)檫`反紀(jì)律而被處分、或者可能做出一些損害黨的形象和利益的黨員進(jìn)行“監(jiān)視”，體現(xiàn)了馬克思、恩格斯對維護(hù)執(zhí)政黨的利益和形象而必須進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的思想。馬克思、恩格斯還提出了“公眾監(jiān)督”思想，馬克思說公社“以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的”[3]，馬克思認(rèn)為加強(qiáng)公眾監(jiān)督可以有效防止權(quán)力濫用。在蘇維埃政權(quán)成立后，權(quán)力過于集中而個(gè)人獨(dú)斷專權(quán)的問題逐漸暴露出來，列寧越來越認(rèn)識到加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督可以避免造成個(gè)人獨(dú)斷專權(quán)和黨的分裂，列寧指出“我認(rèn)為增加中央委員人數(shù)的重大好處在于減少中央委員會決策時(shí)的個(gè)人的、偶然的因素…又能防止在這個(gè)機(jī)構(gòu)與群眾聯(lián)系不夠的情況下可能引起的分裂”。[4]列寧也非常重視群眾監(jiān)督，他在《蘇維埃政權(quán)的當(dāng)前任務(wù)》中指出：“依靠人民的制約監(jiān)督，能夠有效地消除國家機(jī)關(guān)中存在著的官僚主義和拖拉作風(fēng)等不良現(xiàn)象。”[5]。在列寧看來，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督是防止權(quán)力濫用，消除官僚主義作風(fēng)和提高工作效率的可靠保證。

（二）歷史邏輯：黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢

黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢并貫穿于管黨治黨的全過程。中國共產(chǎn)黨成立初期就高度重視黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，1931年中央工農(nóng)檢察部發(fā)布了《怎樣檢舉貪污浪費(fèi)》的指示，強(qiáng)調(diào)要發(fā)動群眾反對貪污腐敗，并指出：“一個(gè)貪污案子如果不發(fā)動那一機(jī)關(guān)的全體群眾，就不能徹底根查清白，就不能禁絕以后再發(fā)生貪污事件。”[6]群眾是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要依靠力量，發(fā)動群眾監(jiān)督，通過群眾監(jiān)督可以減少甚至是禁絕貪污腐敗事件的發(fā)生，使黨可以跳出歷史周期律，鞏固執(zhí)政地位。新中國成立初期的“三反五反”運(yùn)動就是充分發(fā)動群眾監(jiān)督的力量，并加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，才得以清除一大批腐敗分子。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨總結(jié)文化大革命的慘痛教訓(xùn)，在加強(qiáng)黨的建設(shè)中對權(quán)力的監(jiān)督和制約進(jìn)行了探討，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合被明確提出來。鄧小平指出：“反腐敗不搞群眾性政治運(yùn)動，但必須要緊緊依靠群眾來監(jiān)督。同時(shí)堅(jiān)持要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的檢查。”[7]鄧小平認(rèn)為在依靠群眾監(jiān)督的同時(shí)也要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督同時(shí)進(jìn)行也就是要兩者同向發(fā)力、共同發(fā)揮作用。黨的十八大以來，習(xí)近平高度重視在全面從嚴(yán)治黨中黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，他多次在重要講話中強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合”。梳理中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是中國共產(chǎn)黨管黨治黨強(qiáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）實(shí)踐邏輯：黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是全面從嚴(yán)治黨的必然要求

黨的十八大以來，習(xí)近平高度重視黨的建設(shè)，要求把全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，向縱深發(fā)展。堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的關(guān)鍵。例如，在查處黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的貪污腐敗問題中，很多線索都是群眾舉報(bào)的，都是發(fā)揮群眾力量，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的成果。據(jù)媒體報(bào)道，劉鐵男、李春城、楊達(dá)才等人落馬都與群眾監(jiān)督舉報(bào)有關(guān)。“信訪舉報(bào)”是群眾發(fā)揮監(jiān)督作用的主要方式，也是紀(jì)委發(fā)現(xiàn)問題線索的重要渠道。據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站消息，2018年前9個(gè)月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)259.9萬件次，處置問題線索117.6萬件，談話函詢24.2萬件次，立案46.4萬件，處分40.6萬人（其中黨紀(jì)處分34.2萬人）。[8]這些違紀(jì)違法案件的重要線索來源都跟群眾的監(jiān)督舉報(bào)密切相關(guān)。實(shí)踐證明，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，才能增強(qiáng)黨的先進(jìn)性、戰(zhàn)斗性和純潔性，筑牢黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，保持黨的長期執(zhí)政地位。

（四）現(xiàn)實(shí)邏輯：破解監(jiān)督難題，織密監(jiān)督之網(wǎng)的需要

當(dāng)前監(jiān)督問題是全面從嚴(yán)治黨中的重要問題。習(xí)近平在黨的群眾路線實(shí)踐活動總結(jié)大會上的講話中指出：“群眾的眼睛是雪亮的，群眾的意見是我們最好的影子。只有織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，開啟全天候探照燈，才能讓‘隱身人’無處藏身”。[9]中國共產(chǎn)黨是世界上擁有黨員人數(shù)最多的執(zhí)政黨，八千多萬黨員分散于中國的省、市、縣、鄉(xiāng)、村等各個(gè)地方。十八大以來，黨對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督范圍不斷擴(kuò)大，從“八小時(shí)以內(nèi)”到“八小時(shí)以外”的監(jiān)督不斷增強(qiáng)，到要求監(jiān)督無死角、無盲區(qū)、無漏洞，不管是監(jiān)督的對象還是監(jiān)督的內(nèi)容，其監(jiān)督范圍之廣泛、監(jiān)督任務(wù)之繁重，僅僅依靠黨內(nèi)監(jiān)督的力量是非常困難的，也是不可能做到的。要織密監(jiān)督之網(wǎng)，對全體黨員進(jìn)行有效的監(jiān)督就必須發(fā)動群眾監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是加強(qiáng)對權(quán)力監(jiān)督的重要手段，也是織密監(jiān)督之網(wǎng)，讓“隱形人”無處藏身的迫切要求。

二、黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑

黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合是新時(shí)代加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，必須優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）正確處理好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關(guān)系

處理好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關(guān)系，是建立和健全黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的體制機(jī)制的基本要求。其一，黨內(nèi)監(jiān)督帶動引領(lǐng)群眾監(jiān)督。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相統(tǒng)一，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督”，[10]因此，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合首先要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動引領(lǐng)群眾監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督只有帶動引領(lǐng)群眾監(jiān)督，黨的宗旨和奮斗目標(biāo)才能更好更快地實(shí)現(xiàn)。其二，群眾監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要補(bǔ)充。中國共產(chǎn)黨是一個(gè)具有牢固的廣泛的群眾基礎(chǔ)的黨，密切聯(lián)系群眾是黨的法寶，群眾也是黨內(nèi)監(jiān)督真正發(fā)揮作用的最主要根據(jù)和力量來源，這要求黨在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)必須把群眾監(jiān)督作為重要補(bǔ)充，沒有群眾監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督就不會得到真正實(shí)現(xiàn)。其三，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督辯證統(tǒng)一，黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相互影響。黨內(nèi)監(jiān)督必須依靠群眾，把群眾監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要補(bǔ)充。堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相統(tǒng)一，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動引領(lǐng)群眾監(jiān)督，破解監(jiān)督難題，織密監(jiān)督之網(wǎng)。

（二）加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)和推動作用

堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，需要發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)和推動作用。黨章規(guī)定了黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中的責(zé)任主要是領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門本單位黨內(nèi)監(jiān)督工作，檢查監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)情況等。把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，就是要切實(shí)發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推動作用。推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，必須加強(qiáng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和推動作用，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的優(yōu)勢，使兩者相互促進(jìn)、相得益彰、緊密結(jié)合。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行，否則就會陷入無序狀態(tài)，導(dǎo)致失控的局面，產(chǎn)生嚴(yán)重后果。加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)和推動作用，是保證黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有序進(jìn)行，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效的關(guān)鍵。

（三）堅(jiān)持以人民為中心

中國共產(chǎn)黨是全心全意為人民謀利益的黨，沒有自己的任何私利。習(xí)近平也多次指出：“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民。[11]黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督都是為了維護(hù)人民的利益，是黨的意志和宗旨的體現(xiàn)。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的最終目的都是為了加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，避免權(quán)力的濫用。在中國共產(chǎn)黨管黨治黨的實(shí)踐中貫徹群眾路線，凝聚群眾力量，接受群眾監(jiān)督體現(xiàn)了以人民為中心的思想。十八大以來，中國共產(chǎn)黨在全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中，把強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督當(dāng)作是管黨治黨的重要抓手，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，同時(shí)通過群眾監(jiān)督不斷強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來。

三、以問題為導(dǎo)向

堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的題中應(yīng)有之義。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合就是為了解決全面從嚴(yán)治黨中出現(xiàn)的問題。群眾的監(jiān)督熱情要用解決問題的實(shí)效來維護(hù)，要著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，強(qiáng)化問題意識，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。黨的十八大以來，習(xí)近平針對黨內(nèi)存在的監(jiān)督問題，要求加強(qiáng)權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督，讓人民群眾監(jiān)督權(quán)力，針對黨內(nèi)政治生態(tài)惡化，黨的自我凈化能力的問題，要求強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力。針對“微腐敗”損害群眾利益的問題，習(xí)近平明確指出：“相對于‘遠(yuǎn)在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切。‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’，它損害的是老百姓的切身利益，揮霍的是基層群眾對黨的信任。”[11]習(xí)近平要求借助群眾監(jiān)督力量徹查“微腐敗”，堅(jiān)持“老虎”和“蒼蠅”等腐敗和作風(fēng)問題，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

四、建立黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的體制機(jī)制

建立完善黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的相關(guān)制度是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的重要保障，因此必須做好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)。一是要建立群眾參與監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制。從群眾參與監(jiān)督的實(shí)踐表明，群眾參與監(jiān)督的積極性和他們自己的切身利益密切相關(guān)。因此，給予群眾一定的物質(zhì)利益是對群眾因?yàn)楸O(jiān)督而花費(fèi)的時(shí)間、精力甚至是金錢等損失的一種有效的補(bǔ)償，更有利于激發(fā)群眾監(jiān)督熱情、激發(fā)群眾監(jiān)督積極性、主動性。二是要建立健全群眾監(jiān)督舉報(bào)制度。拓寬群眾監(jiān)督渠道是群眾進(jìn)行信訪舉報(bào)的前提，安全暢通的信訪舉報(bào)渠道需要制度來保證。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)發(fā)揮群眾監(jiān)督作用“要注意暢通兩個(gè)渠道，一個(gè)是建言獻(xiàn)策渠道，一個(gè)是批評監(jiān)督渠道”[9]，群眾監(jiān)督舉報(bào)是黨獲得線索的重要來源之一，建立完善群眾監(jiān)督舉報(bào)制度，暢通監(jiān)督渠道是發(fā)動群眾監(jiān)督的重要前提。三是完善監(jiān)督保護(hù)制度。2016年3月，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》對于保護(hù)監(jiān)督舉報(bào)人的合法權(quán)益、鼓勵(lì)群眾依法舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的各種問題具有重要意義。建立健全監(jiān)督保護(hù)制度有助于充分調(diào)動廣大人民群眾監(jiān)督的自覺性、積極性、主動性。四是建立黨內(nèi)監(jiān)督主體聯(lián)系群眾制度。黨內(nèi)監(jiān)督主體應(yīng)該通過多種方式與群眾接觸，密切聯(lián)系群眾。

隨著全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深推進(jìn)，要求消除監(jiān)督的死角和盲區(qū)，織就一張全天候、全方位、全覆蓋、深層次的監(jiān)督之網(wǎng)。要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督同時(shí)出擊、同向而行、共同發(fā)力，為有效推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，提高管黨治黨的科學(xué)化水平思想指導(dǎo)和行動指南。