環衛一體化PPP項目績效評價體系構建與實踐

趙國華 李穎

環衛一體化PPP項目因其初始投資規模相對較低、項目預期現金流穩定、實施效果良好等諸多因素而備受投資人和地方政府青睞，成為近年來大熱的一類PPP項目。作為典型的強運營行業，其高效優質的績效產出依賴于運營期項目公司的專業運營與地方行業主管部門的良好監管。但是該類PPP項目包含道路清掃保潔、垃圾清掃、垃圾分類、垃圾收轉運和垃圾終端處理等內容的建設和作業，實施內容繁多且運營復雜，因此客觀、全面地實現環衛一體化PPP項目的績效管理具有一定難度。

截至2019年7月31日，財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫中66.4%的環衛類PPP項目已進入執行階段，項目落地率較高，處于建設期或運營期的高風險階段。本文以環衛行業示范項目——江西省某環衛一體化PPP項目為例，闡述其運營期績效評價體系構建的理論方法、原則、指標體系設計及績效評價工作流程，并就實務應用中遇到的問題進行剖析，最后對PPP項目績效評價結果的應用提出幾點建議，希望借此能夠對環衛一體化PPP項目績效評價起到一定的參考和借鑒作用。

環衛一體化PPP項目績效評價體系構建

PPP項目績效評價理論基礎

目前，國內最廣泛應用的考核方法是目標管理法（MBO），它是以科學管理理論和行為科學理論為基礎形成的一套管理制度，通過科學的制定目標，依據目標進行考核評價來實施組織管理任務的全面管理系統。目標管理法的關鍵是企業要設計一個完整的績效系統來實現企業的高效運作。實施目標管理不但是有利于企業更加高效地工作，而且企業為未來的績效考核制定了目標和考核標準，使考核更加科學化、規范化，保證考核的公開、公平與公正。鑒于此，江西省某環衛一體化PPP項目績效評價以目標管理法為基礎，以明確約定的PPP項目目標和分級的評價標準、指標體系為導向和依據，來考察PPP項目的績效目標實現情況。

PPP項目績效評價原則

關于績效指標設計的經典闡述被稱為SMART原則。SMART原則源于目標管理，這一觀點流傳甚廣、影響很大，對各類組織提高績效管理水平起到非常積極的促進作用。

但是，基于績效管理實踐，SMART原則對組織管理實際應用的需求滿足并不充分，提出的五個標準未能涵蓋績效指標設計時需要重點考慮的關鍵因素。因此，在SMART原則的基礎上進行優化完善，SMART CAKE（Consistent/一致的、Agreed/共同討論協商一致的、Key/關鍵的、Each/個性化的）原則應運而生，該原則更能滿足PPP項目績效評價和管理在實際應用中的需求。在設計江西省某環衛一體化PPP項目的績效評價指標時，這九個標準涵蓋了項目績效的關鍵影響因素，結合目標管理理念和量化考核思想，明確了PPP項目績效評價指標，通過對目標層進行分解，使得各級目標得到明確考評，充分體現了PPP項目的物有所值（VFM）要求，為科學有效地實施PPP項目績效評價和管理打下基礎。

PPP績效評價指標體系設計

PPP項目績效評價指標的確定，是構建環衛一體化PPP項目績效考核指標體系的前提。PPP項目的最終導向是公共服務的優良供給與高效產出，因此項目的產出水平應作為績效考核的重點。環衛一體化PPP項目績效評價指標是衡量環衛PPP項目績效目標實現程度的評價工具。PPP項目績效評價指標體系主要由四個部分組成：明確的績效考核目標（目標層）；全面的考核維度（準則層）；可量化的關鍵指標因子（因子層）；公正、科學的權重關系。由于環衛一體化PPP項目一般具有強運營屬性、涉及內容細致、現場作業情況復雜等特點，因此為了合理分化運營風險，在設計該PPP項目運營期績效評價指標時充分吸取各參與主體的意見。

基于以上績效理論研究，針對國務院、財政部、發改委相關文件中績效考核涉及的項目投入、項目產出、設計效果、實現效果、實現效益、可持續性、公眾滿意度七個方面，結合該PPP項目的特征，篩選出四個一級績效評價指標，即環境效益、項目公司管理、經濟效益、公眾滿意度。通過這四個績效評價指標的設置，大致可以覆蓋《PPP項目合同》中約定的社會資本方/項目公司應承擔的責任與義務，也能滿足政策預期范圍內的考核內容。綜合一級績效評價指標的考核內容，可細化量化出二、三級指標。江西省某環衛一體化PPP項目運營期績效指標設計如表1所示。

依據相關領域已有PPP項目的績效考核指標賦權情況，地方財政部門、實施機構會同第三方咨詢機構按照指引和項目實際情況對原有PPP項目合同及實施方案等相關文件及制度進行梳理，通過多次專家調查，運用層次分析法，結合項目特點確定指標權重，形成該PPP項目運營期績效評價指標體系。

PPP項目績效評價工作程序

該PPP項目績效評價工作的程序為：確定績效評價對象→下發績效評價通知→成立績效評價工作小組→確定績效評價工作方案→組成績效評價專家工作小組→基礎數據審核與溝通→現場調研與資料準備→數據資料整理分析→報告撰寫與提交→對報告征求相關方意見→根據反饋意見修改報告→績效評價報告確認→績效評價報告財政部門備案→績效評價結果應用→糾偏與整改/按效取得項目收益。

環衛一體化PPP項目績效評價體系應用

反饋實操問題

通過采用環衛一體化PPP項目績效評價體系，可以反饋在實操中存在的問題，具體如下。

（1）績效考核中的一些子項指標內容不夠貼合該項目特征，需要根據項目實際需求對考核內容改進優化。

（2）項目公司缺乏公司管理經驗，考核初期公司內部管理（人事及財務）不規范、項目管理（設備及檔案）不夠專業。

（3）監管部門缺乏項目實施經驗，監管職責和范圍不夠明確。

（4）項目公司運營情況及信息不夠透明等。

績效考核調整與優化

從環衛一體化PPP項目績效評價體系可以看出，PPP項目績效考核還有待于進一步調整與優化。

（1）為提升項目公司綜合服務水平，加大監控力度，月度績效總評分在原有基礎上，額外增加以下分值：如遇區級以上明察暗訪或重大活動檢查中出現問題被新聞媒體曝光、群眾投訴等情況，當月考核總分中扣除5～10分。

（2）為更好地體現績效考核的公正性、易操作性，對“環境效益”維度的考核方式進行了優化：原考核中環境效益維度由實施機構或委托第三方逐日考核，現調整為由各鄉鎮場管理小組逐日考核、實施機構逐日抽查和第三方考核單位隨機抽查三個部分，鄉鎮場管理小組逐日考核部分作為鄉鎮場環境效益得分，占環境效益總分的60%，實施機構逐日抽查和第三方考核單位隨機抽查的平均值為區環境效益考核得分，占環境效益總分的40%，公式如下。

環境效益月度考核得分=鄉鎮場環境效益考核得分×60%+區環境效益考核得分×40%。

（3）績效評價指標體系應針對項目目標實現程度進行設計，即使是同行業項目也應針對具體項目設置其該有的一些特征指標，不能以一概全。

（4）為有效加強PPP項目的公開透明管理，建議在現有綜合信息平臺基礎上增加績效評價板塊，以此引導實施機構和社會資本的行為方式，實現財政部門對績效數據的匯總和分析，盡快建立全生命周期的績效管理和評價體系。

結語

隨著PPP行業全面規范化發展及大量PPP項目進入運營績效考核階段，尤其是績效考核又與財政預算績效管理相掛鉤，建立科學完整的績效評價體系尤為重要。PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據，對于未來PPP項目績效評價結果的應用，筆者提出以下三點建議。

（1）對于績效達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司及時足額安排相關付費。

（2）對于績效評價不達標的項目，應分析原因并嚴格區分責任承擔方，屬于項目公司（社會資本）責任的，項目實施機構應督促項目公司（或社會資本）限期整改，評價結果和整改結果報送財政部門，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼付費。不屬于項目公司（社會資本）責任的，項目實施機構應明確責任主體并督促限期整改，評價結果和整改結果報送財政部門，財政部門應當按照合同約定向項目公司（社會資本）及時足額安排相關付費。

（3）項目實際績效優于約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據。

趙國華，上海交通大學PPP研究中心咨詢部主任，上海交通大學設計研究總院副院長。

李穎，上海交通大學PPP研究中心研究助理。