檢察機關內設機構改革研究

1978年檢察機關恢復重建后，檢察機關內設機構經歷了三個階段的發展變遷①，當前正處于第三階段，即檢察機關內設機構改革階段。近年來，部分地區檢察機關敢為人先、勇于嘗試，對內設機構的設置進行大幅度的調整，如廣東省佛山市順德區檢察院將原有14個內設機構整合為“三局一辦”，海南省基層檢察院則將部門整合為“五局一部+檢察室”，深圳市福田區檢察院將15個內設機構整合為“四局一委一處一室”等。雖然各地檢察機關整合部門的模式不一，但均采取了相同的措施精簡機構，如統一機構名稱，合并職能相近的部門，減少部門數量，基層檢察院部門基本保持在個位數，是典型的“大部制”改革。

一、檢察機關內設機構改革中出現的問題

在已進行內設機構改革的檢察機關，尤其是基層檢察院，改革好處顯現：一是部分工作職能得到優化。改革后綜合管理部門合并，統一管理對宣傳、信息材料等事務性工作，規范了與業務部門的銜接，提高了行政管理的質量。二是辦案力量得到充實。業務部門合并后，入額院領導、部門負責人的管理工作減少，得以全身心地投入辦案。三是辦案質效得到提升。改革中推行捕訴合一，提高了批捕質量，縮短了審查起訴周期。單設刑事執行檢察、民行檢察等部門，提升了法律監督水平。

但是，我們也應該清楚認識到，內設機構改革中出現了一些問題。

1.內部管理弱化。改革之初，部分檢察院在內設機構改革中過度強調“去行政化”，院領導、部門負責人對辦案權限、管理權限把握不準，存在少管、怕管、不會管的問題。此外，辦案團隊一般規模較小、人員流動性強，且員額檢察官大多無管理經驗，導致團隊內部管理松散。

2.法律監督職能弱化。實行捕訴一體化之后，部分長期從事公訴工作的檢察官未能及時調整辦案思路和重點，缺乏相應的偵監業務知識，工作中不善于、不主動開展監督立案、監督撤案等偵查監督工作。長期從事偵監工作的檢察官開展審判監督的能力不夠，導致抗訴質量不高。

3.業務監督弱化。依托科層制管理模式下的“三級審批制”不復存在，固然保障了檢察權獨立運行，也少了一重對辦案的審核把關機制，導致同一部門內不同員額檢察官辦案標準不一，司法辦案不規范問題增多。

4.機構整合效果不佳。有的地方內設機構只完成了流于表面的“物理式合并”，各部門仍按照改革前的模式運作，大部門內部形成小部門，部門間壁壘明顯、溝通協作不足，沒有實現“化學式合并”。

這些問題主要出現在內設機構改革的初期、試點階段，隨著改革機制的完善，有的已有明確規范，其它問題深入改革的全面開展、深入推進也會將被解決。

二、當前檢察機關內設機構改革中應當注意的問題

“無規矩不成方圓”，必要的司法管理是檢察權高效運行的保障。如前所述，當前內設機構改革中出現了業務監管和內部管理弱化等問題，因此我們要堅持問題導向，加強監督管理，做到“放權不放任、有權不任性”。

1.理順業務部門與相關內部組織、會議的關系。

辦案組織并非脫離部門之外的存在，通常一個業務部門內有若干辦案組織，其設置、數量、人員以及業務內容等均由部門研究決定。在現行考核機制中，部門負責對員額檢察官、司法輔助人員的工作實績進行審核評定。由此可見，業務部門雖不實體監管辦案組織的具體業務，但進行宏觀指導管理。

檢察官聯席會議是檢察機關業務部門召開的，由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見的專門性業務會議。②由此可知，與檢委會不同，檢察官聯席會議非全院性會議，在業務部門內或跨部門組建;參會人員無論具有多重身份，參會時身份為員額檢察官，地位平等;討論意見不具有強制約束力，僅為員額檢察官提供智力支持。此外，檢察官聯席會議還承擔了集體業務學習、統一法律適用、總結類案規則、過濾檢委會案件等功能。綜上，在內設機構改革中，檢察官聯席會議是部門內設議事咨詢機構，負責提供業務上的“軟”指導。

新修訂的《人民檢察院組織法》將檢察委員會設在辦案組織一章，這說明，在我國檢委會是一種特殊的辦案組織形式。通過《人民檢察院組織法》規定的檢委會職責，及各地檢察機關辦案職權清單中明確的檢委會職權范圍，可以看出檢委會是檢察機關內重要業務決策機構。鑒于員額檢察官必須執行檢委會的決定，在內設機構改革中，應充分發揮檢委會議事議案職能，加強對重大案件的質量把關、內部監督，對重大事項的決策把握。

2.完善案件監管機制。隨著“三級審批制”的取消，檢察機關應建立健全監管機制，加強對案件的全流程監管，努力實現辦案效果的“三個統一”。如蚌山區檢察院建立重點案件管理制度，規定案件管理部門在受理十一類重點案件后，書面通知業務部門負責人、分管檢察長、檢察長，共同研究確定分案方式。員額檢察官在辦理重點案件時，分節點向以上領導匯報，共同研究討論，但討論結果不具有約束力，僅供具有決定權的員額檢察官參考。依托統一業務應用系統，分管檢察長在審批用印、審核案件時，應加強對案件監督把關，與承辦檢察官意見不同時，要及時進行溝通，依職權作出自己的決定或提出意見。業務部門或研究室可定期對分管檢察長與檢察官意見不一的案件進行統計，結合法院判決進行分析，從而指導辦案。

3.加強檢務督察。2018年底，最高檢監察局正式更名為檢務督察局，負責“黨務、業務、事務”三大監督內容。充分發揮檢察督察作用，可有效解決內設機構改革中出現的問題。當前基層檢察院大多人員緊缺，無法單設檢務督察部門，多在綜合業務部門下設立檢務督察辦公室，無專職督察人員，制約了督察工作的開展。督察人員未經過專業培訓，缺乏專業知識，不敢監督、不會監督、不善監督。對于督察中發現的問題，通常進行口頭通報、要求整改，但部分問題仍反復出現，無相應的懲處措施，以上種種都影響了檢務督察職能的有效發揮。綜上，在內設機構改革中，檢察機關應設立檢務督察部門，由院領導負責，充實人員力量，將督察工作與與流程監督、案件評查、機關效能管理、執法檔案建設等工作相結合，提升檢務督察實效。

4.優化對檢察輔助人員的管理。當前，檢察機關內員額檢察官按比例配置，但因行政人員短缺，導致檢察輔助人員的實際占比提高。在四種輔助人員中，書記員的占比較高，如蚌山區檢察院，檢察官助理、司法警察、檢察技術人員共13人，聘用制書記員8人，業務部門輔助人員4人。鑒于書記員與其他三種人員的數量、招聘方式、專業要求、工作內容等不同，可設立檢察輔助機構，對書記員進行集中單獨管理，加強日常管理、調派差遣以及培訓學習等。具體應以檢察機關的編制數、案件量為標準，在省、市院或規模較大的基層檢察院，改變現有的書記員與員額檢察官固定搭配的模式，由專門部門管理、調配書記員。辦案部門或者檢察官提出申請，該部門分配人員給予輔助，統計書記員工作量，與業務部門共同進行考核評定。在規模較小的基層檢察院，由業務部門負責管理書記員，根據員額檢察官的辦案情況分配書記員，基本為固定搭配，若有臨時情況，則在部門內進行統一調配。

[注釋]

①邱學強：《恢復重建以來檢察機關內設機構改革的歷史經驗與啟示》，載《檢察日報》2018年11月13日。第一階段：20世紀80年代，以“檢察”命名的內設機構設置模式。第二階段：20世紀90年代至2012年，以“多元化”命名的內設機構設置模式。第三階段：2013年以來，以扁平化、“大部制”為主要特點的檢察機關內設機構改革不斷推進。

② 魯建武：《檢察官辦案責任制理論和實踐問題探討》，載《深化依法治國實踐背景下的檢察權運行—第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》2018年。

*本文系2018年度安徽省人民檢察院檢察理論研究課題《檢察機關內設機構改革研究》成果。