農村宅基地制度改革：難點與破解*
——以余江縣為例

劉 根

井岡山大學政法學院，江西 吉安 343009

中國廣大農村經過幾十年的改革后并逐步走向富裕，空心村、一戶多宅、超面積建房、濫占耕地等現象相當普遍。為了節約用地，嚴肅法紀，美化鄉村，2015年以來中央開始推行新一輪農村宅改試點，探索行之有效的宅基地制度。筆者在調研中發現，在宅改工作中，村民資格如何認定，宅基地如何分配、使用、流轉等，為宅改普遍面臨的問題。這些問題直接關系到宅基地制度改革的成敗，關系到正在進行的宅基地“三權分置”改革，關系到億萬農民的切身利益。結合江西余江縣宅基地改革實踐，本文認為，推進農村宅改工作需要創新制度，夯實基礎，著力解決以下七個難題：

1.村民資格的認定。村民資格認定是宅基地改革中首先遇到的一個普遍性問題。余江縣出臺具體辦法明確規定村民資格的范圍、取得、喪失和村民的權利義務，破解了村民資格認定的難題。除國家行政事業單位及國有企業錄用的在編人員外，在本集體經濟組織生產、生活的人員及其繁衍的后代，以及與其形成婚姻、合法收養關系的人員，應當認定為本集體經濟組織成員。①原籍在本集體經濟組織的大中專院校學生、畢業生、現役軍人、復員退伍軍人、服刑人員、刑釋解教人員、外出經商、務工人員、法律法規政策規定的而其他情形人員不喪失農村集體經濟組織成員資格。農村集體經濟組織成員資格的取得方式包括四種：因集體經濟組織初設而取得；因出生而取得；因婚姻或者收養關系而取得；因法律政策規定遷入務農而取得。農村集體經濟組織成員資格因下列情形而喪失：死亡或者宣告死亡的；取得其他集體經濟組織成員資格的；未在集體經濟組織所在地生產、生活，未與農村集體經濟組織形成權利義務關系，不以該集體經濟組織所有的土地為基本生活保障的(包活全家遷出本集體經濟組織所在地)。農村集體經濟組織成員在該集體經濟組織內享有土地共有權、保留性土地使用權、農林用地承包經營權、集體資產管理與處置的參與權、集體資產收益分配權等項完整權利，承擔耕地、耕地保護區域內共有生產、生活設施與集體合法利益維護等完全義務。該“辦法”還是規定了其他集體經濟組織成員資格認定、喪失的程序。上述規定完善和細化了村民資格認定、喪失，彌補了法律法規政策的不足，具有很強的針對性和可操作性。

2.宅基地的使用。宅基地超面積部分如何處理是一個關鍵問題，是收回還是退出？是無償拆除還是有償使用？余江縣建立了宅基地有償使用制度，村民可以有償使用，也可以有償或者無償退出。有下列情形之一的，應收取宅基地有償使用費：“一戶一宅”超過標準面積的(標準面積120m2-240m2)；“一戶多宅”的多宅部分，其中涉及“多宅一戶”的在其他人員都有意愿退出的情況下，不愿退出的須交納整棟宅基地的有償使用費；非本村集體經濟組織成員通過繼承房屋或者其他方式占有和使用宅基地的。宅基地使用費收取標準具體分為三種情形。②對于精準扶貧建檔立卡對象、五保戶，經過村民會議或者村民代表會議集體公議，給予照顧，給予減免。宅基地有償使用費由村民事務理事會負責收取，鄉鎮政府和村委會應當積極協助。具體收取方式分為按年度交納、按時間段交納和一次性交納，由交納對象自愿申請選擇，逾期不交者，每日加收1%的滯納金。宅基地有償使用費主要用于本村公益事業。宅基地有償使用制度強化了土地公有制性質，逐步解決了因歷史原因形成的宅基地超標占用、閑置浪費問題，促進了宅基地的有序退出。

3.宅基地的退出。余江縣確立了宅基地退出機制。根據本人申請，可采取無償、有償和享受政府相關優惠政策三種方式退出宅基地。戶外的廁所、閑置的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內道路及公共設施建設的院套等建筑物或者構筑物，實行無償退出，也可實行有償退出。“一戶多宅”的多宅部分，或者非本村成員退出在本村占有和使用的宅基地，按照標準給予補償。③具體補償標準也可以由本村集體組織與宅基地退出戶協商確定，并在本村予以公布。宅基地退出按照以下程序進行：申請人提出申請，鄉鎮政府審核，經審核符合規定的，由申請人與集體經濟組織簽訂《自愿退出宅基地協議》，再由縣國土局報縣政府批準后，注銷宅基地使用權證。房屋退出按照協議在規定期限內騰退、拆除或者清除建筑物或者構筑物，并由村集體經濟組織驗收。

4.宅基地的流轉。宅基地流轉有助于宅基地退出。除《農村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》以外，余江縣還專門發布了《關于加強農村宅基地流轉的實施辦法》，以規范宅基地的有序流轉。“實施辦法”規定，農村宅基地可以采用轉讓、抵押、贈與、出租等方式進行流轉，但僅限于全縣范圍內。轉讓方必須同時滿足以下條件：(1)轉讓方流轉后在農村或者城鎮仍有合法住宅，流轉后不得再申請宅基地；(2)流轉的宅基地或者房屋，必須依法取得宅基地使用權，且產權明晰無爭議；(3)流轉的宅基地必須符合土地利用總體規劃、村莊規劃；(4)流轉的宅基地不得擅自改變用途；(5)必須經過村民事務理事會同意；(6)空閑無建筑物的宅基地不得流轉。受讓方應符合以下條件之一：(1)符合立戶條件且無宅基地的；(2)人均宅基地面積不足25m2，拆除原有住宅并退出宅基地的；(3)原宅基地退回村集體經濟組織的；(4)法律、法規規定可以申請建房的其他情形。宅基地流轉程序具體包括申請、審查、審核、簽訂流轉協議、備案和變更登記。流轉雙方需同時向村民事務理事會提出申請，經村委會審核、鄉鎮政府批準后，雙方簽訂流轉協議，最后辦理變更登記手續。

5.宅基地的分配。退出的宅基地如何利用，今后宅基地如何分配，如何管理，直接關系到村民宅基地的退出意愿，也是村民十分關心的問題。余江縣出臺了《農村宅基地擇位競價指導意見(暫行)》等政策文件，對宅基地的分配和利用做出詳細規定。宅基地利用的總體原則是，實行宜耕則耕、宜林則林、宜建則建，綜合利用。宅基地的分配則實行有償使用、擇位競價，允許宅基地在本縣有條件流轉，鼓勵退出宅基地的村民進城落戶，保留其村內宅基地資格。宅基地擇位競價方案由村理事會制定，鄉鎮人民政府批準，競得結果須在本村公示。同時，余江縣還規定了宅基地的競價底價，水田不得低于280元/m2，旱地園地不得低于160元/m2，其他土地不得低于100元/m2。為了保證宅基地分配的公平、公正、規范、有序，全縣還專門印發了《宅基地競價須知》、《現場競價規則》和《申請書》、《確認書》樣本。宅基地競價制度豐富了宅基地分配方式，促進了土地資源合理利用，保障了新農村建設、舊村改造的資金需求。

6.宅基地增值收益的分配。通過改革，宅基地增值收益該如何分配、使用，這也是宅基地改革的一個重要環節。余江縣建立了宅基地增值收益分配機制，加強對宅基地增值收益分配使用監管。余江縣《農村宅基地增值收益分配指導意見(暫行)》指出，宅基地是集體資產的重要組成部分，其增值收益主要包括：土地增減掛鉤收益、擇位競價、有償使用費、流轉、出租、抵押融資、對外投資等。宅基地增值收益堅持“收益決定分配”的原則，實行民主決策機制，分配情況納入村務公開的范圍，接受審計監督和政府監督。該“意見”規定，在集體收入有盈余的情況下，村集體可以提取一定比例的公益金，結余部分可以在集體經濟組織成員中分配，但集體與個人的收益分配比例不得高于增值凈收益的30%。同時，縣農業局負責領導和協調此項工作，鄉鎮政府和村委會應加強對宅基地增值收益分配行為的規范管理。根據《關于加強農村宅基地流轉的實施意見》，宅基地流轉收益分為房屋收益和宅基地收益。房屋收益歸房屋產權人所有，宅基地收益在村集體經濟組織和原宅基地使用者之間合理分配。宅基地轉讓集體收益原則上不得低于50元/m2，宅基地出租集體收益原則上每年不低于2元/m2，具體標準各地根據實際情況自行確定。

7.村民建房管理。為了規范農村村民新建、擴建、改建住宅，保護耕地，維護農民合法權益，實現節約集約用地，余江縣先后頒布了《農村村民建房管理暫行辦法》和《農村村民建房批后監管實施意見》。該“暫行辦法”首先指出，農村宅基地是指農村村民的住房和廚房、廁所、畜禽舍等輔助用房以及庭院、天井等用地，重申了宅基地所有權歸集體，村民只有使用權，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。“暫行辦法”規定了村民建房的正面清單和負面清單。余江縣不但明確規定了村民申請建房的條件，④而且還詳細規定了11種不得申請建房的情形。農村建房須經鄉鎮人民政府審核審批，公示無異議后報縣土管局備案，竣工驗收合格后，依照規定辦理不動產登記。在糾正以往土地管理中“寬松軟”的問題，該“暫行辦法”實行問責制度，鄉鎮對本轄區內村民建房管理工作負總責，本轄區年度內出現違法違規審批建房3次(起)以上的，對鄉鎮黨政主要領導和直接責任人一律免職。村委會、村民理事會、村民非法買賣合作和轉讓宅基地的，視情節給予10-50元/m2的處罰。此外，村民建房須交納5000元/棟履約保證金，房屋竣工驗收合格的，則全額退還，而驗收不合格的則予以沒收。“實施意見”則對批后監管的范圍、監管方式、監管內內容、工作職責、責任追究做出了明確規定。村民建房批后監管采取建房檢查驗收和平時不定期巡查相結合的方式，平時巡查每周不少于三次，并實行嚴厲的問責制度。總之，上述措施體現了嚴格管理，依法管理，規范管理。

農村土地三項制度改革正在中國廣大農村如火如荼的逐步展開，可謂是中國農村又一次波瀾壯闊的土地革命。余江縣在宅基地制度改革實踐中積極探索，有效地破解了村民資格認定難、有償使用費收取難、宅基地流轉難、宅基地退出難等一系列難題，為宅基地“三權分置”改革和新農村建設奠定了良好基礎。

[ 注 釋 ]

①《余江縣農村集體經濟組織成員資格認定辦法(試行)》第4條規定，下列人員認定為農村集體經濟組織成員：由集體經濟組織成員繁衍，并在該集體經濟組織共有的土地上生產、生活的后代；與集體經濟組織成員形成法定婚姻關系的，國家行政事業單位及國有企業錄用的在編人員除外；父母或者一方具有集體經濟組織成員資格的子女，符合承包經營條件，但未承包到集體土地的；合法程序收養的子女；因國家政策性遷入(下放未回城的知青等)或者經法定程序加入的.

②《余江縣宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》規定，(1)“一戶一宅”的，有償使用根據其超起征面積實行階梯式計費.超出面積1-50m2的部分按照每年10元/m2計費；超出面積51-100m2部分按每年15元/m2計費；超出面積101-150m2部分按每年15元/m2計費；超出面積151m2以上部分按每年25元/m2起征，每增加50m2標準提高5元/m2計費，以此類推.(2)“一戶多宅”的：其中一宅超起征面積的，超過部分與多宅部分累計按階梯式計費；一宅未超起征面積的，多宅部分全部按照階梯式計費，不扣除一宅不足面積部分.(3)非本集體經濟組織成員通過繼承或者原屬于本村成員時占用、使用本村宅基地的按照每年5元/m2收費，以其他方式在農村占有和使用宅基地的按照每年20元/m2收費，超過150m2以上的，每增加50m2收取標準提高5元/m2.

③《余江縣宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》規定，“一戶一宅”及“一戶多宅”全部退出的，補償標準上浮20%，但需要提供有房居住的證明.全部退出宅基地到城鎮居住的村民和符合宅基地申請條件而放棄申請資格到城鎮居住的村民，可以優先租住本縣保障性住房或者購買政府優惠的商品房.對于自愿退出的建筑物、構筑物按照以下標準補償：住房按照建筑面積20-150元/m2；廚房、廁所等輔助用房、畜禽舍、柴火間等按照占地面積10-30元/m2補償.

④《余江縣農村村民建房管理暫行辦法》第13條規定：村民符合下列情形之一的具備申請建房條件：(1)符合立戶條件且無宅基地的；(2)人均宅基地面積不足25m2，拆除原有住宅并退出宅基地的；(3)因征地拆遷或者村莊改造需要搬遷的，一戶多宅除外；(4)原有住宅危舊或者因災倒塌且無其他住宅，需要在原址改建并符合村莊規劃的，但不得超過規定面積；(5)原有住宅危舊或者因災倒塌且無其他住宅，需要另擇地址建房，原宅基地已經退回集體經濟組織的，一戶多宅除外；(6)法律法規規定可以申請建房的其他情形.