公共產(chǎn)品供給市場化的政府監(jiān)管

摘要：在城市公共交通市場化改革過程中，為避免市場失靈，加強政府監(jiān)管尤為必要。浙江省湖州市城市公共交通在全國較早地實施了市場化供給改革，逐漸形成了“政府主導、市場運作、行業(yè)監(jiān)管”“民營化經(jīng)營，政府財政購買服務”的供給模式，這為研究城市公共交通市場化供給的政府監(jiān)管提供了借鑒。地方政府以“最多跑一次”改革為撬動支點，從轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、建立科學合理高效的城市公共交通規(guī)劃管理體系、運用法律法規(guī)和特許經(jīng)營合同規(guī)制公交企業(yè)運營等方式來提高政府監(jiān)管績效。

關鍵詞：政府監(jiān)管;公共產(chǎn)品;市場化;城市公共交通

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1008-2921（2019）06-099-006

隨著城市規(guī)模的不斷拓展，如何有效滿足公眾便利出行的需要，各個地方政府相繼探索市場化供給方式，以此來增加城市公共交通的有效供給。在具體實踐中，城市公共交通市場化供給表現(xiàn)出了一些負外部性的影響，甚至出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。所以，為避免市場失靈，形成市場與政府的良性動態(tài)互動，加強政府對城市公共交通市場化供給的監(jiān)管尤為必要。基于此，在當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，研究城市公共交通市場化供給的政府監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實意義。

城市公共交通就客運工具結構而言，包括公共汽車、無軌電車、有軌電車、出租汽車等。從浙江省湖州市實際情況來看，正在運營的城市公共交通工具包括公共汽車、出租車、網(wǎng)約車、人力（或電動）三輪車、公共自行車等，其中公共汽車占比較大。本研究開展的城市公共交通（下文簡稱為城市公交）研究對象僅為公共汽車。通過對湖州市城市公共交通供給中的政府與市場關系進行案例分析，以期探討優(yōu)化城市公共交通市場化供給的政府有效監(jiān)管路徑。

一、相關研究綜述

關于公共產(chǎn)品與服務市場化供給的研究。國外學者彼得·德魯克（1969）、艾莉諾·奧斯特羅姆（1997）、E.S.薩瓦斯（1999）等對市場化（或民營化）進行了廣泛的研究。國內(nèi)學者，有的是介紹了西方國家公共服務市場化的相關理論，有的是立足國內(nèi)實際研究了本土公共服務市場化改革。如宋世明（2000）分析了西方國家公共服務市場化改革對我國的啟示。句華（2003）梳理了公共服務市場化相關理論內(nèi)涵，探討了其動因。秦虹（2003）研究了市政公用設施的市場化供給。劉厚金（2009）研究了我國公共服務市場化存在先天不足、后天發(fā)育失衡的問題原因。陳思融、章貴橋（2013）認為民營化與逆民營化都是公共服務市場化的正常現(xiàn)象。還有一些學者對公共服務市場化進行了案例研究，王峰（2009）以高速公路市場化供給為例，邵亞萍（2011）以有線電視模轉(zhuǎn)數(shù)的公共服務為例等展開了研究。

關于政府監(jiān)管的研究。政府監(jiān)管亦稱之為政府規(guī)制。國外學者Averch & Johnson（1962）、Kahn（1971）認為政府對企業(yè)之間不良競爭引起的市場失靈必須要進行干預，恢復有序市場秩序。伯恩斯坦（1995）提出規(guī)制機構生命周期理論。施蒂格勒（1996）、史普博（1999）認為政府規(guī)制是一種制度安排。國內(nèi)學者韋曙林（2004）、黃德春（2006）、李俊（2006）、張紅鳳（2006）從不同的角度對西方規(guī)制理論進行了廣泛研究。張會恒（2005）提出要根據(jù)國內(nèi)實際建立相適應的規(guī)制機構。楊志強、何立勝（2007）分析了在我國轉(zhuǎn)型時期處理好經(jīng)濟性規(guī)制與社會性規(guī)制的互動關系。胡枕根、黃天柱（2004）分析了政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)，并提出了對策建議。于永坤（2007）從政府職能轉(zhuǎn)變的角度提出政府規(guī)制要明確相應的范圍和內(nèi)容。還有國內(nèi)學者從某些領域的規(guī)制展開了相關研究，如董新凱（2006）分析了行業(yè)協(xié)會的規(guī)制作用，張麗娜（2007）研究了城市公用事業(yè)市場化中規(guī)制不到位的表現(xiàn)及其建設路徑。

關于城市公共交通的研究。美國學者彼得·卡爾索爾普（1993）首次提出TOD規(guī)劃理論，認為以大型公交站點為基礎的開發(fā)模式可以實現(xiàn)城市組團效益。美國學者阿瑟·奧利沙文（2003） 指出運用稅收杠桿可以調(diào)節(jié)城市交通狀況，提高城市公共交通績效。國內(nèi)學者卓健（2004）介紹了法國城市公共交通的建設和發(fā)展，以及管理機制。周江評（2006）從制度層面研究了美國公共交通法規(guī)。胡欣、江小群（2005）從城市經(jīng)濟學的視角，分析了城市交通擁堵問題，提出要大力發(fā)展城市公共交通，加快城市公共交通管理改革。吳紅（2005）、孫麟（2007）分析了中國城市公共交通面臨的困境后，指出政府壟斷是導致中國城市公共交通供給方面數(shù)量不足和質(zhì)量不佳的主要原因。黃玉蘭（2008）指出城市公交民營化過程中，政府要進行監(jiān)管改革。程愛軍、穆瑞麗（2010）在分析了城市公共交通發(fā)展中面臨的問題后，提出了公交優(yōu)先政府規(guī)制的改革路徑。

綜上所述，國內(nèi)外學者關于公共產(chǎn)品和服務市場化供給、政府監(jiān)管、城市公共交通的研究，為開展湖州市城市公共交通市場化供給的政府監(jiān)管研究，提供了廣闊的學術視野和扎實的理論基礎。

二、研究對象：湖州市城市公共交通市場化改革

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的漸進發(fā)展，湖州市城市公共交通的市場化改革也在不斷的探索之中。以2011年1月湖州市城市公交管理職能由城建部門轉(zhuǎn)到交通運輸部門為時間節(jié)點，可以將湖州市城市公共交通市場化改革分為兩個階段，第一階段是供給主體碎片化改革階段，第二個階段是供給主體整合化改革階段。

（一）供給主體碎片化改革階段

2010年年底之前，湖州市城市公交市場化供給改革呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，全市有六家公交公司運營。經(jīng)過改制成立于1999年9月的湖州市公共交通有限責任公司獨家運營城市公交。城鄉(xiāng)公交由湖州康達公交運輸有限公司、湖州織里三元客貨運有限公司、湖州南潯萬順客貨運有限公司、湖州聯(lián)合巴士運輸有限公司、湖州南潯鎮(zhèn)北客運服務有限公司等五家公交公司運營，而且這五家公司出資人的身份互有交叉（見表1）。截止2010年底，城市公交車輛276輛，城鄉(xiāng)公交253輛;市區(qū)開通城市公交線路28條，旅游專線 1條，線路里程325.1公里;開通城鄉(xiāng)公交98條，線路里程1 828.5公里;公交準點率低于70%，交通小區(qū)間直接聯(lián)通率為25.26%①。

公交運營企業(yè)改制方面，民營資本占比較大。湖州市公共交通有限責任公司1999年完成改制時，國有股份僅占7%。湖州康達公交運輸有限公司、湖州織里三元客貨運有限公司、湖州南潯萬順客貨運有限公司、湖州聯(lián)合巴士運輸有限公司均為民營企業(yè)，湖州南潯鎮(zhèn)北客運服務有限公司為個人獨資企業(yè)。

根據(jù)相關法律法規(guī)，授予特許經(jīng)營權。行政主管部門根據(jù)相關法律法規(guī)，與運營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，授予特許經(jīng)營權。運營企業(yè)根據(jù)協(xié)議，在特許經(jīng)營范圍，各自運營公交線路。例如，湖州市公共交通有限責任公司運營中心城區(qū)城市公交線路;湖州織里三元客貨運有限公司運營織里鎮(zhèn)行政區(qū)域、織里至南潯的城鄉(xiāng)公交線路;湖州南潯萬順客貨運有限公司運營南潯區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)公交線路;湖州康達公交運輸有限公司運營湖州至南潯、練市、雙林、含山、埭溪等市區(qū)到主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村、村村之間的線路。

（二）供給主體整合化改革階段

經(jīng)過十年市場化改革，湖州城市公交逐漸暴露出一些市場失靈的問題。為彌補市場失靈，需發(fā)揮政府主導作用，2011年1月城市公交行政管理職權由湖州市城市建設部門劃轉(zhuǎn)到交通運輸部門，確立了“政府主導、市場運作、行業(yè)監(jiān)管”“民營化經(jīng)營，政府財政購買服務”的供給模式。

1. 整合公交供給主體。針對前期供給主體碎片化的弊端，將原來6家公交運營企業(yè)整合為2家，即湖州市公共交通有限責任公司、湖州康達公交運輸有限公司。重新明確了特許經(jīng)營范圍和經(jīng)營權，優(yōu)化了湖州公交的運營管理結構，公交線路更加合理，市場競爭規(guī)范有序，促進了城市公交、城鄉(xiāng)公交均衡發(fā)展，企業(yè)運營績效顯著提高。

2. 相關政策無縫銜接。為實現(xiàn)“機制順暢、權責清晰、競爭有序、線網(wǎng)合理、管理規(guī)范、運行高效”的目標，湖州市相繼出臺了《湖州市人民政府辦公室關于印發(fā)加快市區(qū)公共交通發(fā)展實施意見的通知》《湖州市人民政府關于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》《湖州市人民政府辦公室關于印發(fā)湖州市政府購買公共交通服務辦法（實行）的通知》《湖州市政府購買公共交通服務實施細則（試行）》《湖州市交通運輸局、湖州市財政局、湖州市審計局、湖州市發(fā)展和改革委員會關于明確湖州市政府購買公共交通服務補貼標準的通知》《湖州市政府購買公共交通服務考核辦法（試行）》《湖州市市區(qū)公共汽車客運服務規(guī)范（試行）》《湖州市市區(qū)公共交通形象識別與廣告管理規(guī)定（試行）》《湖州市市區(qū)公共汽車車型配置與相關技術要求（試行）》《湖州市區(qū)公共交通綜合規(guī)劃》。這些規(guī)范性文件的出臺，對湖州城市公交市場化供給起到了制度規(guī)制的積極作用。

3. 硬件設施得到改善。城市公交作為一項公共產(chǎn)品，其供給質(zhì)量是否良好，主要表現(xiàn)在兩方面，一是車輛的數(shù)量及乘用舒適度，二是線路的合理性及乘坐的便捷性。為此，“十二五”期間，在車輛的保障方面，全市公交車輛數(shù)量由1 263輛增加到1 437輛;更新投入1 227輛（包括天然氣公交車603輛，純電動公交車40輛），更新車輛占原有車輛比為97.15%;空調(diào)車占比100%。其中市區(qū)公交車數(shù)量從529輛增加到740輛，更新投入624輛（包括天然氣公交車289輛，純電動公交車10輛），更新車輛占原有車輛比為117.96%。在運營線路方面，全市運營線路由266條增加到379條。新增優(yōu)化線路共計273條（包括新增113條、優(yōu)化160條），線網(wǎng)密度由2.5公里/平方公里增加到3.0公里/平方公里;其中市區(qū)新增優(yōu)化線路共計131條（包括新增56條、優(yōu)化75條），線網(wǎng)密度由2.5公里/平方公里增加到3.6公里/平方公里。主干線路高峰發(fā)車間隔時間由8～10分鐘縮減至6～8分鐘，平均候車時間從11.3分鐘縮短至8分鐘。“十三五”規(guī)劃湖州公交車輛保障1 750輛，運營線路420條;其中市區(qū)車輛保障930輛，運營線路160條。截至目前，湖州公交車輛保障1 686輛，運營線路413條;其中市區(qū)車輛保障875輛，運營線路153條①。市民“等車久、乘車擠”的難題得到緩解，出行質(zhì)量得到改善。

4. 增加社會公共福利。城市公交市場化供給改革是否成功，還有一個重要的衡量標準，就是在保證提高供給效率的前提下，應該承擔的社會責任不能推卸。湖州市城市公交惠民措施不斷推出，惠及群體范圍不斷擴大，公共交通的公共屬性得到體現(xiàn)。例如，對70周歲及以上老年人、離休干部、市級以上勞動模范、盲人、榮譽軍人、現(xiàn)役軍人、殘疾軍人、烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬、殘疾人和榮獲無償獻血奉獻獎的獻血者等十二類乘客提供免費乘車服務。對60周歲至69周歲老年人、學生等兩類持卡乘客票價優(yōu)惠從八折降到五折。對普通乘客持卡票價由九折降到七點五折，對持卡換乘人員1小時內(nèi)換乘再享半折優(yōu)惠。

（三）湖州市城市公共交通市場化供給中面臨的政府監(jiān)管困境

1. 政府監(jiān)管理念方面。城市公交市場化供給的政府監(jiān)管是一個系統(tǒng)工程，一般應包括立項、準入、運營、風險、服務質(zhì)量等若干子系統(tǒng)，而且監(jiān)管子系統(tǒng)的運行構成了監(jiān)管的整個過程。在湖州市城市公交市場化供給中，系統(tǒng)性監(jiān)管理念沒有完全貫穿監(jiān)管過程。從政府監(jiān)管職能角度，經(jīng)濟性監(jiān)管重于社會性監(jiān)管;這也反映出政府監(jiān)管的目標價值取向不夠均衡。從湖州城市公交市場化供給的政府監(jiān)管手段來看，行政手段運用過多，而經(jīng)濟手段、法律手段相對薄弱。過多的行政性監(jiān)管手段的運用，也反映出地方政府對市場環(huán)境下公交運營企業(yè)獨立法人地位的認識還沒有完全到位。

2. 政府監(jiān)管職責方面。根據(jù)《湖州市人民政府辦公室關于印發(fā)加快市區(qū)公共交通發(fā)展實施意見的通知》（湖政辦發(fā)﹝2011﹞141號）規(guī)定：湖州城市公交由市交通運輸局主管市區(qū)公共交通管理工作，湖州市公共交通管理處具體實施公共交通行業(yè)管理。根據(jù)《湖州市人民政府關于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞33號）第四十六條規(guī)定：規(guī)劃和建設監(jiān)管方面，交通運輸部門會同規(guī)劃、建設、公安等部門，依據(jù)城市總體規(guī)劃，編制市區(qū)公共交通規(guī)劃;運營服務監(jiān)管方面，道路運輸管理機構根據(jù)公共交通規(guī)劃和城市發(fā)展的實際需要，開辟、調(diào)整公共汽車客運線路，配發(fā)公交汽車車輛運營證;安全與應急監(jiān)管方面，交通運輸、公安、建設、質(zhì)量技監(jiān)、安全監(jiān)管等部門依據(jù)各自職責對公共交通安全實施監(jiān)督管理;服務質(zhì)量監(jiān)管方面，道路運輸管理機構根據(jù)車況、高峰期乘客待車時間、乘客擁擠度、到站準時率、乘客滿意度等因素對公共汽車客運經(jīng)營者服務質(zhì)量進行定期考核，并根據(jù)考核結果予以獎懲。由此可見，湖州市城市公交政府監(jiān)管職責被賦予行業(yè)管理部門或者其他執(zhí)法部門，監(jiān)管職責趨于分散，從而導致監(jiān)管權力碎片化，影響政府監(jiān)管的整體性效能。

3. 政府監(jiān)管內(nèi)容方面。根據(jù)《湖州市人民政府關于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞33號）第五條規(guī)定：發(fā)改（物價）、財政、建設（規(guī)劃）、安監(jiān)、國土資源、審計、質(zhì)量技監(jiān)、城管執(zhí)法等有關部門應當根據(jù)各自職責，做好公共交通管理和服務的相關工作。根據(jù)《湖州市人民政府關于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞ 33號）第四十六條規(guī)定：監(jiān)管部門涉及的監(jiān)管內(nèi)容包括規(guī)劃和建設、營運服務、公共汽車、安全與應急管理、監(jiān)督與服務等方面。從具體條款來看，有的條款過于原則化，很難具體操作。例如，監(jiān)督與服務方面，服務質(zhì)量考核應當聽取公眾意見，并向社會公布考核結果。該規(guī)定對聽取公眾的意見沒有明確應當采取什么途徑，應當怎么聽取。有的條款即使做了量化的規(guī)定，但量化裁量空間過于寬泛。例如，根據(jù)《湖州市人民政府關于印發(fā)湖州市市區(qū)公共交通管理辦法的通知》（湖政發(fā)﹝2012﹞33號）第四十五條規(guī)定：“道路運輸管理機構應當建立健全公開辦事和舉報投訴制度，接收社會監(jiān)督，并確保舉報投訴電話有人負責接聽，對當事人的舉報投訴應當受理，并在受理之日起二十日內(nèi)作出答復和處理。”①在諸多的監(jiān)管內(nèi)容面前，各監(jiān)管部門有時受部門利益的驅(qū)使，在具體監(jiān)管實踐中，存在監(jiān)管越位、監(jiān)管缺位、監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。雖然是個別現(xiàn)象，但也會影響到對城市公共交通市場化供給的整體性監(jiān)管績效。

4. 政府監(jiān)管機制方面。城市公交供給若要發(fā)揮市場機制積極作用，避免市場失靈的出現(xiàn)，有效的政府監(jiān)管機制是非常必要的。從政府監(jiān)管網(wǎng)絡來看，社會全方位多層次的監(jiān)管網(wǎng)絡還沒有完全無縫對接，在這種狀況下，城市公交的服務質(zhì)量與公眾的實際需求會有一定的距離，還存在一定范圍的監(jiān)管真空。從政府監(jiān)管方式來看，還沒有完全實現(xiàn)常態(tài)式監(jiān)管，其原因既有主觀因素也有客觀因素。主觀因素表現(xiàn)在監(jiān)管部門和工作人員的監(jiān)管偏好上，選擇性監(jiān)管是導致監(jiān)管低效的最為主要的原因之一;客觀因素表現(xiàn)在監(jiān)管的硬件設備不足，互聯(lián)網(wǎng)+技術的運用沒有完全普及，這也需要地方財政的大力支持才能得以實現(xiàn)。由于受現(xiàn)行行政體制的限制，監(jiān)管部門人員編制有限，對城市公交運行的動態(tài)監(jiān)管往往力不從心，以滿足公共需求為價值導向的政府監(jiān)管很難做到全程動態(tài)監(jiān)管。

三、優(yōu)化城市公共交通市場化供給的政府有效監(jiān)管路徑

基于湖州市城市公共交通市場化供給中，政府監(jiān)管在理念、職責、內(nèi)容、機制等方面存在的一些現(xiàn)實困境，地方政府可以以“最多跑一次”改革為撬動支點，從轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、建立科學合理高效的城市公共交通規(guī)劃管理體系、運用法律法規(guī)和特許經(jīng)營合同規(guī)制公交企業(yè)運營等方面來提高政府監(jiān)管績效。

（一）轉(zhuǎn)向追求公共利益承擔公共責任的政府監(jiān)管理念

“公共服務中的責任問題很復雜，它意味著要對一個復雜的網(wǎng)絡系統(tǒng)進行競爭性規(guī)范和責任的平衡，它涉及職業(yè)標準、公民偏好、道德問題、公法以及最終的公共利益。”[1]所以，城市公共交通作為一項公共服務，所要承擔的公共責任并不是一件簡單的事情。作為城市公交市場化供給的政府監(jiān)管，應該加強公共服務中的責任擔當理念，揚棄監(jiān)管責任擔當簡單化的想法。通過城市公交市場化來提高供給效率，是為了更好地回應公眾對出行的需要。政府判斷城市公交市場化供給是否成功的標準不應該只注重效率，還應該包括是否維護公共利益，承擔相應公共責任等方面的內(nèi)容。政府監(jiān)管城市公交的市場化供給，就是要確保城市公交作為公共產(chǎn)品應發(fā)揮基本功能，避免因為市場化而左右了城市公交供給的公平性。

（二）建立科學合理高效的城市公共交通規(guī)劃管理體系

城市公共交通市場化供給中反映出許多的矛盾，在面對科層制導致的碎片化中，若要長期可持續(xù)的保持城市公交高質(zhì)量高效率的供給，地方政府可以以“最多跑一次”改革為新契機，建立科學合理高效的城市公交規(guī)劃管理體系。借鑒整體性治理理論，結合國內(nèi)外城市公交發(fā)展的成功經(jīng)驗，城市公交規(guī)劃管理體系，以健康、生態(tài)、共享、無縫為理念對未來做好比較充分的預期設計，將城市公共交通規(guī)劃與地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相融合，要做好城市公交體系與區(qū)域交通體系的銜接，以確保規(guī)劃實施效果在交通圈、城市圈發(fā)揮積極的作用。基于湖州目前的城市建設情況，可以實施城市公共交通規(guī)劃管理體系的混合模式，表現(xiàn)為既要做好公交引導城市發(fā)展，也要做好公交適應城市發(fā)展。對于新區(qū)建設可以實施公交引導城市發(fā)展的模式，這可以發(fā)揮增量城市公交的正外部性作用;對于建成區(qū)可以實施公交適應城市發(fā)展的模式，這可以降低建成區(qū)優(yōu)化公交發(fā)展的成本。這種城市公共交通規(guī)劃管理體系的混合模式，可以集約土地利用，節(jié)省城市基礎設施投資，減少建成區(qū)衰退，促進城市可持續(xù)發(fā)展，提高公眾生活質(zhì)量。

（三）運用法律法規(guī)和特許經(jīng)營合同規(guī)制公交企業(yè)運營

若要使城市公共交通市場化能夠健康發(fā)展，必須在法治的框架下規(guī)制公交企業(yè)的運營，才能切實維護公共利益;與此同時，公交運營企業(yè)作為市場主體，其合法權益才能得到保障。從目前我國關于城市公共交通的法律法規(guī)構成來看，還沒有一部關于城市公交的專門法，現(xiàn)階段主要依據(jù)國家行政主管部門制定的政策法規(guī)，以及地方性管理條例和規(guī)范性文件。基于現(xiàn)有的制度框架，地方政府更要以特許經(jīng)營合同為政策工具，做好對城市公交市場化供給的監(jiān)管。湖州市城市公交市場化改革的形式是政府購買公共交通服務，公私合作機制還有待進一步規(guī)范。為保證城市公交服務質(zhì)量和社會效益，以及公交運營企業(yè)的合法權益，簽訂一項完備的特許經(jīng)營合同是必要前提條件。通過契約的形式，明確各方的權力和義務，避免市場失靈和政府失靈的出現(xiàn)。這樣，一方面可以促進公交運營企業(yè)提高服務質(zhì)量，增進經(jīng)濟效益和社會效益;另一方面可以規(guī)范政府監(jiān)管行為，防止政府這只手的不當作為;真正實現(xiàn)城市公交供給中的政府與市場的良性互動，增加社會福利。

參考文獻

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務——服務，而不是掌舵[M].丁煌，譯，北京：中國人民大學出版社，2004：132