政策認知、行為響應與農(nóng)村環(huán)境碎片化治理

經(jīng)曉靜

摘要：推動鄉(xiāng)村環(huán)境有效治理是提升基層治理效能的關鍵。豫東H鄉(xiāng)“清潔工程”的實證調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理的行為響應往往達不到政策預期，主體缺位、執(zhí)行異化、監(jiān)督失范和行為固化四個層面因素使得環(huán)境治理呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。必須以整體性治理為切入點，以自主性建構(gòu)與主體歸位為基礎，以規(guī)范執(zhí)行與服務落實為保障，以標準式查驗與雙向監(jiān)督為手段，以落地式引導與習性淡化為落腳點，逐步擺脫農(nóng)村環(huán)境治理碎片化的治理格局，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境有效治理。

關鍵詞：農(nóng)村環(huán)境;政策認知;行為響應;碎片化治理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1008-2921（2019）06-094-005

一、問題與解釋

21世紀以來，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化進程的加速推進，我國農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，并影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。黨的十八大以來，我國政府對農(nóng)村環(huán)境問題的重視上升到了一個新的高度，習近平總書記更是多次強調(diào)像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。2016年中央一號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》著重強調(diào)了要加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理。2017年黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，生態(tài)宜居、治理有效等成為新的發(fā)展要求。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，提出到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強。2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，指出要統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。此外，國家還出臺了《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》等政策文件，鼓勵社會力量積極參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來。各級政府為響應黨和國家號召，紛紛擴大了財政投入，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。在新一輪的農(nóng)村環(huán)境集中整治過程中，也出現(xiàn)了一些問題。如，主體空泛化治理、政策執(zhí)行異化、監(jiān)督失范等，都表明農(nóng)村環(huán)境治理在一定程度偏離了政策預期效果，呈現(xiàn)出低效或無效的碎片化治理狀態(tài)。所以，對農(nóng)村環(huán)境治理來說，要以整體性思維為切入點，在環(huán)境政策認知的基礎上，以精準的行為響應為依托，廣泛動員、多方參與，從而使農(nóng)村環(huán)境治理逐步擺脫碎片化，走向整體性，這也是我國當前農(nóng)村環(huán)境治理亟需解決的現(xiàn)實問題[1]。

二、政策認知：農(nóng)村環(huán)境治理的邏輯起點

（一）政策直覺

政策直覺是指對政策的直觀感覺，也指沒有經(jīng)過分析推理得到的觀點，是基于人類的職業(yè)、閱歷、知識和本能存在的一種思維形式和價值判斷，并且這種思維形式和價值判斷會對參與者行為產(chǎn)生長期影響。在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，環(huán)境政策依托科層制路徑逐級傳遞到基層單位，這一過程中，各級地方政府一方面要響應中央政府的環(huán)境政策號召，積極落實上級的環(huán)境政策。另一方面，還要結(jié)合地方的實際情況對環(huán)境政策本身做出第一判斷，評價其與地方整體利益的契合程度，以指導后續(xù)的行為走向。另外，在社會公眾層面，公眾也會根據(jù)直覺對環(huán)境政策做出基本判斷，判斷對其利益有無損益，從而采取支持或抵制的態(tài)度。因此，政策直覺作為環(huán)境治理第一判斷標準，往往能對政策印象、政策知悉以及政策的未來走向產(chǎn)生影響。

（二）政策印象

邏輯思維中，個體接觸新事物、新情境時，一般會按照既有的經(jīng)驗將其進行歸類，形成對新事物和新情境的初步認識，從而明確對自己的意義，這一過程稱為印象形成。在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，經(jīng)過環(huán)境政策下沉，也即政策直覺之后，再接觸環(huán)境政策會對政策本身產(chǎn)生一種印象，基于此種政策印象，基層政府會開展相應調(diào)研，進行相應評估和制定相應策略。同時，社會公眾也會根據(jù)自己對政策的印象來決定今后的行為，是響應還是消極應對，或是抵制政策內(nèi)容。所以，政策印象作為政策直覺和政策認知的中間過程，其自身轉(zhuǎn)變程度如何，會直接影響參與者對政策的認知程度以及政策的未來走向，其作用不言而喻。

（三）政策知悉

一般說來，政策知悉水平的高低往往體現(xiàn)著人們對政府政策和國家大事的關心程度。在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，好的政策執(zhí)行水平需要以良好的政策知悉程度為依托，良好的政策知悉水平又是人們理性地評價政策、進行治理參與的理論基礎[2]。政策知悉一般分為兩個層次。一是基層政府對地方政府層面的政策知悉。這一層面的政策知悉，基層政府更多是充當環(huán)境治理政策的中間傳遞者，對政策的認知和了解程度直接關系著下一層級對政策的認知理解程度，由此基層政府是推進環(huán)境治理的關鍵所在。二是社會公眾對基層政府層面推行政策的知悉。公眾根據(jù)這一層面的知悉程度對政策進行利弊權(quán)衡，并據(jù)此作出行為響應。

因此，農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，上級政府通過科層制路徑，將農(nóng)村環(huán)境治理政策逐級下沉，并最終傳遞到基層政府單位，基層政府根據(jù)基層實際情況對政策內(nèi)容做出反應，社會公眾同樣根據(jù)基層政府傳達的政策和精神進行利弊權(quán)衡，做出或支持或抵制的的行為響應。由此，政策認知也在事實上成為農(nóng)村環(huán)境治理的邏輯起點。

三、一個案例：豫東H鄉(xiāng)環(huán)境治理實踐

豫東H鄉(xiāng)下轄24個行政村，常住人口約為4.4萬人，農(nóng)忙時務農(nóng)，農(nóng)閑時務工。2018年4月份開始，H鄉(xiāng)成立臨時工作組，對下轄行政村的環(huán)境問題開展集中整治工程，規(guī)定各村村民不得隨意丟棄、焚燒和掩埋生活垃圾，且必須把生活垃圾投放到固定的垃圾桶中。除此之外，H鄉(xiāng)還對長期遺留下來的垃圾和不衛(wèi)生的街道開展了清理工程，要求各村村民按要求打掃街道，以營造干凈衛(wèi)生的村容村貌。

在清街工程的走訪和調(diào)查中，通過對門牌號進行簡單隨機抽樣，抽取了豫東H鄉(xiāng)117戶村民作為樣本。他們表示鄉(xiāng)級政府開展的清潔工程改變了以往對垃圾的粗放處理方式，使得鄉(xiāng)村環(huán)境出現(xiàn)一定程度的向好趨勢。但另一方面，雖然已經(jīng)認識到農(nóng)村環(huán)境治理的重要性，但村民普遍存在依賴思想和觀望情緒，主動參與不夠，更多表現(xiàn)為選擇性或偏差性參與[3]。在訪談調(diào)查中，村民表示，H鄉(xiāng)常住人口中以老、弱、幼人口居多，絕大部分農(nóng)村青壯年勞動力更多地愿意把土地承包出去，選擇外出務工，只有春節(jié)期間短暫回鄉(xiāng)，導致農(nóng)村環(huán)境治理主體嚴重缺失。同時，熟人網(wǎng)絡下的鄉(xiāng)村社會，由于血緣和親緣關系的鉗制，村支書和村主任作為基層政府實施環(huán)境治理的代理人和責任人，其更是鄉(xiāng)村宗親社會中的一份子，所以他們很難利用制度和規(guī)定對村民實行有效獎懲，加上村民固有習慣的使然，導致清潔工程往往無疾而終，垃圾圍村有復蘇的趨勢。除此之外，村民還對政府提供的清潔工程服務表達了不滿，主要問題在于政府傾向于減少開支，沒有建立專業(yè)的垃圾清理隊伍，而是利用村中的閑散勞動人員和農(nóng)用工具清理回收街道垃圾。由于沒有經(jīng)過培訓，缺乏專業(yè)素質(zhì)，形成工作人員閑時清理、忙時無人問津清理狀態(tài)，使得街道清理存在很大的不固定性，最終垃圾以回流街道告終，嚴重影響村民的日常生活。在此基礎上，村民更傾向于恢復以往對垃圾或流或埋或燒的處理方式。因此，豫東H鄉(xiāng)關于環(huán)境治理的實踐并未按照政策制定的軌道執(zhí)行下去，而是嚴重偏離了政策預期，呈現(xiàn)出一種碎片化的環(huán)境治理模式，清潔工程陷入停滯不前的狀態(tài)。

四、響應失范：農(nóng)村環(huán)境碎片化治理的表現(xiàn)

（一）過程參與中的主體缺位

為了滿足工業(yè)化和城市化進程的需要，農(nóng)村青壯年人口持續(xù)流向城市，使得農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、關系網(wǎng)絡和社會資本等出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)變，在此基礎上，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種中空化形態(tài)，空心化社會由此生成[4]。由于青壯年勞動力持續(xù)流失，基層政府也缺少了可以直接調(diào)動的參與主體，使得農(nóng)村環(huán)境治理工程很難真正貫徹執(zhí)行下去。豫東H鄉(xiāng)作為勞動人口的輸出地區(qū)，村中有一定知識和文化程度的勞動力常年在外務工，鄉(xiāng)村成了事實上中空地帶，其治理主體嚴重缺位，剩余村民對政策的認知程度普遍較低，使得政府針對基層開展的“清潔工程”以失敗告終。因此，在環(huán)境治理實踐中，我們假設政策認知是正向關系，而且執(zhí)行也符合政策要求和實際情況，但缺少了相對于整個系統(tǒng)最重要的治理主體。至此，農(nóng)村的環(huán)境治理演變成了政府層面的單一治理，治理效果低下且在此基礎上的行為響應難以把控。

（二）跟進服務中的執(zhí)行異化

農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，最終產(chǎn)生社會效用關鍵在于貫徹政策要求和精準執(zhí)行政策要義，這也往往是環(huán)境治理能夠產(chǎn)生作用的起點[5]。 由于缺乏資金、人員、技術、設施等必要支持要素，加上缺少專業(yè)系統(tǒng)管理，使得農(nóng)村環(huán)境治理的落地執(zhí)行出現(xiàn)較大偏差，服務難以跟進，甚至出現(xiàn)一定程度的異化，難以滿足公眾需求。豫東H鄉(xiāng)開展的“清潔工程”實踐中，由于缺乏完善的設施裝備和專業(yè)人員，政府轉(zhuǎn)而從村莊中招募閑散人員和交通工具（農(nóng)用）進行垃圾清理和回收，但回收效果欠佳，并且一定程度上形成了二次污染。除此之外，由于對工作人員缺乏有效的規(guī)制和成果驗收機制，其工作存在很大程度上的不確定性，垃圾回收不及時，形成規(guī)模各異的垃圾堆積點，垃圾圍村有復蘇趨勢。

（三）熟人網(wǎng)絡中的監(jiān)督失范

“熟人社會”是費孝通先生提出的一個社會學意義上的概念，是指人們按親疏、內(nèi)外、生熟程度，區(qū)別性對待與之交往的不同對象，這種人與人之間的私人關系，構(gòu)成一張張看不見的關系網(wǎng)[6]。在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，受熟人社會的影響，科層制依賴下的基層權(quán)利體系往往出現(xiàn)不同程度的走樣和變形，從而使得在此基礎上形成的農(nóng)村環(huán)境治理實踐產(chǎn)生偏差和行為失范。豫東H鄉(xiāng)“清潔工程”實踐中，村支書和村主任作為第一責任和監(jiān)督人員，但同時又是宗親關系中的一員，和本村人員一定程度上存在血緣和親緣關系，這種雙重角色的鉗制使得村支書和村主任難以有效的對“清街工程”實踐實行有效監(jiān)督，也不能對違規(guī)村民采取一定的強制處罰措施，這種缺乏了外部約束的環(huán)境治理，其行為響應效果必然大打折扣。除此之外，豫東H鄉(xiāng)基層政府也沒有針對“清潔工程”實踐制定有效的監(jiān)督約束機制，只是出于單一的任務式治理和政績考量而開展農(nóng)村環(huán)境治理實踐。

（四）鄉(xiāng)習延續(xù)中的行為固化

在長時間的生產(chǎn)生活中，村民已經(jīng)形成了一種被廣泛認同的，與正式規(guī)章制度不沖突的，隱性非正式的鄉(xiāng)風習慣，并且它還將對整個鄉(xiāng)村的發(fā)展繼續(xù)產(chǎn)生影響[7]。豫東H鄉(xiāng)開展的“清潔工程”是為了打造清潔鄉(xiāng)村，營造良好生活環(huán)境，但由于生活習慣的固化，村民更多是燒土灶進行日常生活，對于可以焚燒的垃圾會選擇直接丟進土灶焚燒。這樣一方面可以充當生活燃料，節(jié)省燃料開支，另一方面也省去了丟垃圾的麻煩。除此之外，由于農(nóng)村基礎設施的缺失，村民很大程度上把不屬于垃圾桶回收的東西（廚余廢水、建筑垃圾等）丟進垃圾桶，這樣一定程度上毀壞了垃圾桶，也在很大程度上阻礙了垃圾回收的難度，降低了回收效率。因此，農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，長期延續(xù)下來的風俗習慣已經(jīng)固化，必須經(jīng)過長時間的引導來改善。

五、農(nóng)村環(huán)境整體性治理的踐行路徑

（一）自主性建構(gòu)與主體歸位

一方面，基層政府應該抓住資源回流支援鄉(xiāng)村的機會，落實相應的吸引人才策略，鼓勵本土人才投身鄉(xiāng)村建設，使得農(nóng)村環(huán)境治理擁有可供直接調(diào)配的群眾力量，最終實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理的平衡。另一方面，在主體歸位的基礎上實現(xiàn)自主性建構(gòu)，徹底激發(fā)參與主體的治理活力，真正改變農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)實狀況。在此層面上，政府應當充分聽取民眾的意見，知悉民眾所需所求，開展差異化治理實踐，改變以往民眾被動式參與環(huán)境治理的低效狀態(tài)。

（二）規(guī)范化執(zhí)行與服務落實

由于農(nóng)村缺乏最基礎的資源條件，使得環(huán)境治理中的政策執(zhí)行和服務保障難以跟進和落實，這也是農(nóng)村環(huán)境治理實踐可持續(xù)發(fā)展的難題。因此，在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理實踐中，要制定嚴格的執(zhí)行標準和程序，同時制定一定的獎懲手段，對規(guī)范化執(zhí)行的參與主體進行獎勵，對執(zhí)行異化的參與主體進行懲罰，一定程度達到規(guī)制效果，擺脫農(nóng)村環(huán)境整體性治理的低效或無效狀態(tài)[8]。除此之外，由于農(nóng)村環(huán)境治理在很大程度上缺乏系統(tǒng)性、整體性，使得民眾對治理問題的反饋難以落到實處，其提供的服務也難以落到實地。所以，要建立響應機制，第一時間解決民眾反應的問題，保障服務落實。

（三）標準式查驗與雙向監(jiān)督

對農(nóng)村環(huán)境碎片化治理，關鍵的因素便是考核和監(jiān)督。環(huán)境治理工程如果只是對村民做出了短期泛化的監(jiān)督要求，加上農(nóng)村環(huán)境治理缺少技術手段支持，就會導致其自身的失范行為難以捕捉。因此，要實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的整體性治理，關鍵是要建立常規(guī)性的檢查和考核機制，從而對基層政府和村民的行為進行一定程度的約束。在自上而下的監(jiān)督存在的同時，也可以設立自下而上的監(jiān)督機制，依托村民與政府的雙向監(jiān)督作用，保證基層政府的參與效力，在此基礎上，通過二者的相互作用，最大限度地激發(fā)農(nóng)村環(huán)境治理的活力[9]。

（四）落地式引導與習性淡化

一方面，基層政府要通過多種渠道的宣傳方式，使民眾對政策有清晰的了解和認知，明白政策是為民眾自身謀福利，從而一定程度地消減民眾對政策的抵制心理。同時制定相應的獎懲手段，引導村民自發(fā)參與環(huán)境治理實踐，使環(huán)境治理實踐真正融入農(nóng)村社會網(wǎng)絡。另一方面，在習性淡化層面，作為長效影響，要建立長效機制，通過接觸新事物、新知識和新觀念來改變自身對固有習慣的認知，并自覺投身到農(nóng)村環(huán)境治理實踐中來，身體力行支持農(nóng)村環(huán)境治理。通過自上而下的落實式引導與習性淡化破除固化的習慣，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理[10]。

六、結(jié)論與啟示

隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興進程的推進，農(nóng)村環(huán)境治理非常重要。政府、企業(yè)和社會各種力量紛紛開始介入農(nóng)村環(huán)境治理，原有中空的環(huán)境治理格局被打破。在此基礎上，鄉(xiāng)村的內(nèi)生社會網(wǎng)絡遭到?jīng)_擊，一個新的鄉(xiāng)村治理方式逐漸顯現(xiàn)并融入既有的鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡中去，使得鄉(xiāng)村的生態(tài)、社會環(huán)境狀況獲得了極大改善。

農(nóng)村環(huán)境治理在呈現(xiàn)向好發(fā)展趨勢的同時，其治理在時間和實踐上都出現(xiàn)了不接續(xù)的碎片化狀態(tài)，治理低效或無效。通過對豫東H鄉(xiāng)“清潔工程”的實證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理往往達不到政策預期。四個層面的響應失范使得農(nóng)村環(huán)境治理難以存續(xù)，進而出現(xiàn)無果而終的斷裂狀態(tài)。一個富有彈性和活力的鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系，既可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興所提出的生態(tài)宜居和治理有效的戰(zhàn)略目標，又可以有效應對復雜、嚴峻和治理任務多元化的挑戰(zhàn)，最終擺脫碎片化治理的低效或無效，達成一種在時間和實踐上接續(xù)的高效治理狀態(tài)[11]。因此，農(nóng)村環(huán)境治理應依托整體性治理思維推進，逐漸建立信任、協(xié)調(diào)、責任和整合的治理機制，擺脫碎片化狀態(tài)，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。

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