管好小作坊守護大民生
——市場監管部門開展食品小作坊監管工作綜述

2019-12-16 01:36:00茍明

中國質量監管 2019年6期

關鍵詞：生產

文本刊記者茍明

小作坊食品種類豐富，通常涵蓋了幾乎所有的傳統食品，米線、米粉等面制品，豆腐、腐乳、豆皮等豆制品，麻花、豆米糖這類休閑食品，花卷、面包等面食，米酒、高粱酒等酒類……可以說多數饞勁兒在小作坊里就能得到滿足。在生產上，通常使用最為簡單的食品機械設備進行產品生產，其他步驟由人工制作完成。

作為食品生產加工經營業的重要組成部分，食品小作坊在民生保障方面發揮了積極作用。但由于規模小、分布散、衛生條件參差不齊、生產方式落后，導致了食品小作坊成為食品安全的薄弱環節，成為當前迫切需要解決的“難題”。近年來，各級市場監管部門攻堅破難，在食品安全監管工作中堅持“抓大不放小”，推動地方立法、強化幫扶指導、加強專項整治、嚴格監管執法，小作坊食品安全水平不斷提高，監管工作取得積極成效。

弄清“底子”

“要對食品小作坊進行有效監管，首先要進一步摸清食品小作坊底數，掌握小作坊食品安全狀況。”福建省泉州市市場監管局負責人在介紹經驗時說道。根據年初工作部署要求，他們精心組織各縣（市、區）局、各直屬分局在歷年來食品小作坊摸底調查基礎上，以各基層監管所、鄉鎮社區及市場監管協管員為主，深入開展摸底排查，進一步摸清全市所有地方傳統食品品種底數，完善小作坊監管檔案；由各基層管所負責，在社區公告欄、集貿市場、生產加工集聚區等重點區域張貼小作坊專項治理整頓通告，并向食品生產小作坊發放《食品生產加工小作坊監管告知書》，督促其改進和完善生產加工條件，依法依規組織生產，保證所生產的食品質量安全。

邊普查，邊排查。市場監管部門不放過任何一次與小作坊的接觸機會。如山東省招遠市阜山市場監管所監管人員就對轄區內食品生產經營小作坊進行了調查摸底，全面摸清轄區小作坊分布、數量及基本狀況，并按小作坊的種類進行分類登記建檔。在現場檢查過程中，監管人員以小作坊資質、生產設備、生產加工場所衛生條件、“三防”設施、食品安全管理與記錄、索證索票情況、信息公示等內容為檢查整治重點，對存在問題的當場指出，責令其限期整改并提出合理化建議，消除隱患。同時，監管人員對小作坊的人員培訓、原料及食品添加劑的使用、索證索票、食品安全管理制度等方面進行了指導，增強經營者的食品安全意識，為食品安全提供保障。

據了解，各地市場監管部門普遍開展了小作坊基本情況普查、質量安全風險調查和風險隱患排查工作，基本做到了“底數清、情況明”，有的地方還開展了小作坊食品安全形勢分析工作。今年，市場監管總局也對小作坊的普查建檔工作也進行了具體部署，要求對小作坊100%登記建檔，實施動態管理。具體內容包括小作坊業主、生產地址、食品品種、原料來源、銷售區域等信息都要記錄在案。還要指導建立小作坊食品安全信用檔案，及時記錄小作坊許可（登記、備案）信息、日常監督檢查結果、違法行為查處情況等，并依法向社會公布。

立法引領

其實，小作坊不“小”，意思指的是總量不小、問題不小，而且與人民群眾的生產、生活息息相關。如江西省現有食品生產加工小作坊8262戶、從業人員5萬余人。然而由于立法上的空白，其長期游離于監管之外，基層監管缺少法律手段。

為解決這一突出問題，自2016年起，江西省深改委就將食品小作坊等“四小”立法工作納入重點關注項目，省人大將這項立法工作列入年度確保立法的項目。江西省人大常委會成立了食品“四小”特定問題調查委員會，在全國省級層面首次啟動特定問題調查這一法定監督方式。2017年5月1日《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》草案正式實施。填補了江西省食品小作坊依法治理的空白，標志著全省對食品小作坊的監管步入法治化軌道。緊接著，2019年1月3日，江西在全國率先以省政府辦公廳名義印發實施《江西省食品生產加工小作坊三年提升計劃》，將三年提升的任務和目標進行分解，明確了牽頭部門、責任部門和完成時限，確保各項工作落到實處。為實施清查登記。江西省市場監管局制定并下發《江西省食品小作坊登記管理辦法》，規定了登記的條件和程序，加大宣傳教育力度，一個季度進行一次調度、一次通報，去年上半年基本完成了全省小作坊的清查登記工作。

加強法規體系建設，扎實促進規范提升。這是管好小作坊的一條必經之路。陜西美食歷史悠久、名揚天下，和名勝古跡一樣對中外游客有著巨大的吸引力。而這些美食的生產者很多為小作坊。長期以來，食品小作坊一直生存于政策邊緣，屢屢發生食品安全問題，是食品安全監管的難點。2015年7月，在陜西省人大常委會的大力支持下，《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》出臺，省市場監管部門及時配套制定《陜西省食品小作坊監督管理辦法》《陜西省食品小作坊生產許可指導目錄》《食品生產加工小作坊“一票通”制度》等多個文件。

去年，針對食品小作坊存在的問題和高風險品種，該局又制定印發《陜西省白酒小作坊生產經營管理辦法（試行）》等文件。其中，7項規范性制度文件是全國率先出臺。

食品小作坊法規體系建設，基本解決了長期以來食品小作坊生產加工缺失規范、檢驗監管無標準無依據的問題，使小作坊食品安全管理及生產加工過程有章可循，從業者對食品安全的關鍵環節和風險控制點熟悉掌握，監管人員能有針對性地開展日常監督工作，實現既提高小作坊規范管理水平、又確保食品安全雙贏的目的。

實際上，自新《食品安全法》頒布實施以來，各地積極推動食品小作坊監管立法，切實加強小作坊監管制度建設。截止目前，除西藏外，其余30個省（區、市）已經全部制定并頒布實施了小作坊地方法規或政府規章。河北、四川等12個省份配套出臺了小作坊許可（或備案）管理辦法，黑龍江、福建等省份制定了食品小作坊現場檢查指南，江蘇、廣西等省份發布實施了小作坊衛生規范、監督檢查辦法等，浙江、甘肅等省份專門制定了小作坊綜合治理“三年計劃”。

建章立制。這是做好小作坊監管的重點工作。在4月中旬召開的食品小作坊監管工作會議上，市場監管總局負責人就要求各地市場監管局，結合機構改革和職能轉變，認真做好小作坊監管法規、規章和制度梳理、修訂、轉化工作。結合地方“三小”立法，有針對性制定規范性文件，確保小作坊監管有法可依、有章可循。明確小作坊的生產經營匯范圍和準入條件，細化制定小作坊的“正面清單”和“負面清單”，讓生產者明明白白生產、監管者明明白白監管。

規范提升

食品“小作坊”分布零散、人員素質較低，是食品安全監管的重點和難點之一。但另一方面，這些小作坊又關系廣大人民群眾的生活便利問題，簡單粗暴的關停不合時宜。為此，各地都在食品生產加工“小作坊”規范化建設上想辦法，破解監管難題。

“我們是去年1月4日領到了食品生產許可證，現在生產規模也上去了，這一切要感謝市場監督管理局工作人員的關心”。位于江蘇省張家港市冶金園（錦豐鎮）的蘇州醬必居食品有限公司總經理詹亞軍高興的說。

該公司原來是家食品小作坊，面積200平方米左右，主要生產咸肉、醬臘肉等腌制食品，每年銷售額也就二三十萬元。隨著企業的發展，受小作坊的規模限制，生意一直沒有大的起色。張家港市市場監督管理局了解到這一情況后，主動到企業進行指導，按照行業標準，將生產場地擴大到2000平方米左右，建立起了一整套食品衛生體系，終于從一家食品小作坊轉化為一家食品公司。

據張家港市場監管局食品生產流通科科長陸惠清介紹，他們對全市124戶小作坊辦理了備案登記，建立信息檔案，納入許可登記管理，為精準監管提供有力保障。對規模較大，生產條件較好的小作坊，加強服務支持，鼓勵做大做強，引導全市食品加工小作坊逐步進入健康發展軌道。開展第三方監督抽檢，對食品小作坊加工產品每年開展抽樣檢驗。目前，全市有兩家食品生產企業由小作坊發展而來，生產經營勢頭良好。

為了破解食品小作坊安全監管難題，該局還強化源頭防控和長效治理，全力做好食品小作坊安全監管工作；以示范店創建為突破口，提升規范化水平；啟動全市食品小作坊整治提升工程，并將其納入民生工程，現已改造建設12戶小作坊通過蘇州示范小作坊驗收，占蘇州示范戶總數的40%，位列蘇州第一。

而浙江瑞安市市場監管局多方合力，打造篁社索面小作坊集聚區，推動傳統特色小作坊食品走上集約規范的特色之路，目前第一期15家小作坊已全面完成改造。在改造前，該局集中召開小作坊經營戶動員會，傳達改造方案等文件精神，并就衛生管理、食品安全等知識進行培訓，將優惠政策進行充分解釋說明，消除經營戶顧慮。并多次聯合鄉鎮工作人員、村“兩委”挨家挨戶進行講解動員，轉變經營戶不愿改造的抵觸思想，由“要我改”轉變到“我要改”，從而扭轉工作被動局面，加快整規速度。

此外，本著環境整潔、設施齊全、操作規范的原則，該局對小作坊進行了從軟件到硬件的全方位整改，同時又兼顧每家小作坊的實際情況，經過現場勘查，細化具體的改造方案，使之兼實用、規范于一體。同時，由業務線骨干和經營戶及裝修方實時對接溝通，注重改造過程的全程監督，跟蹤指導，解決了改造成本和效率效果之間的矛盾。

最值得一提的是，該局還特地制定驗收標準和經費補助方案，按照生活和生產區分離、墻面清潔、吊頂裝飾、三防設施齊全等十項標準，分ABC三個等級進行驗收，通過驗收的分別給予10000元、8000元、6000元的經費補助，有效提高了經營戶改造積極性。通過已改造小作坊的示范帶動作用，讓更多經營戶投入到改造提升中，擴大了集聚區的輻射力。

宣傳引導，提前介入。近年來，各級市場監管部門積極工作，從場所布局、規范設置、人員培訓等各個環節，進行全程指導和幫扶，使“小作坊”能按照標準要求設置生產經營設施，規范制作工藝流程，同時提高從業人員的質量意識、誠信意識、守法意識和自律意識，營造出重視食品安全的濃厚氛圍。

嚴抓日常

不久前，浙江溫州市飛云市場監管所與多部門聯動，取締了云周街道高旺村一家無證加工豆腐小作坊。據悉，該豆腐加工小作坊位于該村一個角落位置，小作坊內環境衛生臟、亂、差，存放原料的水桶非食品級別，三防設施缺乏，洗手消毒更衣設施缺乏，完全達不到食品小作坊生產加工的許可條件標準，執法人員當場予以取締，并加大后續監管力度。

原來，自去年開展“四無”整治行動以來，該所高度重視小作坊的清查整治工作，責任區干部對小作坊開展每季度至少一次的日常監管，加強對小作坊食品安全風險的管控，重點管控小作坊內外部環境衛生、原料存儲、生產過程、產品等方面的風險。對存在風險隱患的小作坊督促整改，及時進行有效監管。同時，加強小作坊的監督抽檢工作，小作坊抽檢覆蓋率達100%，今年來，抽檢登記在冊的9家小作坊101批次，其中不合格1批次。

在食品安全日益獲得重視的當下，小作坊食品的安全情況往往令人擔憂。所以，很多地區都會有針對專門食品品類的專項檢查，通過食品安全快速檢測設備的抽檢進行食品安全的檢查，近日黑龍江、遼寧等地就對酒類、肉制品、糕點制品等品種的小作坊進行專項檢查，嚴格規范小作坊的生產行為。也有的地區將小作坊納入常規檢查體系，如甘肅省近日印發《關于餐飲業質量安全提升工程的實施意見》，指出將在2020年實現食品小作坊登記備案率和監管覆蓋率達到95%以上。

在日常監管過程中，監管部門如發現小作坊環境衛生存在“臟、亂、差”和臺賬不齊全等情況，當場開具責令整改通知書，要求限期整改，對不能在規定時間內整改的依法立案查處。嚴格落實小作坊風險等級色標分類管理制度，鼓勵綠色（正常）小作坊爭創示范點，對黃色（整改）、紅色（停業）的小作坊進行高頻次的日常監管。

以這樣的的工作措施和內容，全國31個省（區、市）及新疆生產建設兵團均把小作坊納入日常監督檢查，共開展小作坊監督抽查60多萬次，覆蓋率達到100%，遼寧、山東、廣東等省份將小作坊納入風險分級管理，著力提升日常監管的靶向性。河南、重慶等12個省份組織開展了小作坊專項整治。各地進一步加大執法力度，嚴肅查處了一批“黑窩點”“黑作坊”，有力地打擊了小作坊食品安全違法違規行為。

創新服務

在浙江杭州的龍門面筋坊里，五六個水龍頭嘩嘩的正流著水，小板凳一排排開去，30歲的潘女士正埋著頭在洗面筋，“現在在這里洗面筋方便多了，有自來水還有水池，污水可以直接排走。”據潘女士回憶，以前洗面筋都是在家門口的小溪里。

作為富陽當地小作坊的代表食品，油面筋一直深受消費者的喜愛。“但是之前在戶外溪水里洗面筋，不但食品安全得不到保障，洗出來的淀粉水還污染了溪水。”富陽區市場監管局龍門市場監管所所長孔令洋表示，自從2017年建了這所龍門面筋坊免費提供給居民洗面筋之后，這兩個問題就得到了解決。不僅如此，龍門監管所還對龍門地區19家面筋小作坊都實行統一標準和標識，對操作工的服裝和油面筋的市場定價也設置了統一標準。

除了油面筋，在4月18日開展的全國食品生產加工小作坊監管工作現場會上，來自全國各地的食品生產監管干部還現場參觀了富陽的土燒酒、紅糖和牛肉等當地特色小作坊，交流各地小作坊監管經驗，探討進一步加強小作坊監管的路徑。

“抓好小作坊，就是管好大民生。杭州的小作坊得以舊貌換新顏，與近幾年來我局在小作坊治理提升上花的大力氣分不開。”杭州市市場監管局有關負責人說，2014年以前，大部分小作坊游離在監管盲區，生產場所條件差，無證無照現象普遍，食品安全風險較高。為此，杭州市圍繞“如何設置小作坊準入門檻，哪些食品允許小作坊生產，怎樣實施后續監管”等關鍵問題率先實施小作坊食品品種“負面清單”管理。截至目前，全市取締不符合條件小作坊715家，改造提升為食品生產企業26家，完成現場整改和申報備案1213家，探索了一條具有杭州特色的小作坊監管之路。

小作坊的啟動資金少，因而生產條件通常較為簡陋，通常對食品的原料、加工、成品不作區分，甚至與生活區混雜，生產條件極其惡劣。內蒙古巴彥浩特創新服務方式，通過建立工業園區幫助小作坊改善生產條件。工業園本身實行分區，隔離面食、熟食、豆制品等產品生產，其內配備監控室進行作坊生產的統一監管，將小作坊變身透明廚房。并且設立了快檢室，通過專業食品快速檢驗檢測設備對園區食品進行快檢，保障食品安全。在這種情況下，入駐的小作坊食品生產商也自覺團結起來對設備進行換新升級，以豆腐生產為例，該園區有十一家小作坊合作成立豆制品加工坊，丟棄了原先灰塵遍布的生產設備實現流水線生產，產量、質量均得到提升。