淺談對新《干部人事檔案工作條例》的幾點認識與思考

文·李麗環(huán)

2018年11月28日，人民日報發(fā)文刊登了中共中央辦公廳印發(fā)的《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱條例），對干部人事檔案工作的體制職責、內(nèi)容分類、日常管理、利用審核、紀律監(jiān)督等做出新的規(guī)定。這是時隔二十七年后，黨和國家總結(jié)、吸收黨的十八大以來從嚴管理干部人事檔案工作經(jīng)驗的成果，是黨中央堅持從嚴治黨的具體體現(xiàn)，對于在新時代如何做好干部人事檔案工作，發(fā)揮干部人事檔案的資政作用，提升干部人事檔案的權(quán)威性和公信力，服務好黨和國家的干部選拔任用工作，等等，都具有重要的意義。

一、對《條例》的認識

相比舊的《條例》，新印發(fā)的《條例》總共七章四十六條，條理更加清晰，要求更加準確，更加突出作為宏觀指導條例在原則要求方面的規(guī)范性，而不只是強調(diào)具體的業(yè)務操作規(guī)范。

（一）定位更高、更明確

舊的《條例》旨在“加強干部檔案工作，提高科學管理”，依據(jù)的是《中華人民共和國檔案法》。而新的《條例》卻是為了“貫徹新時代黨的組織路線，從嚴管理干部”，其依據(jù)不僅有《中華人民共和國檔案法》，還有《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國公務員法》，可見，新的《條例》不僅強調(diào)干部人事檔案的如何管的工作，更要求干部人事檔案管理部門明白為誰而管，管的是什么，為何這樣管的問題。

在干部人事檔案部門職責要求方面，舊的《條例》指出“為有關部門提供干部情況”，新的《條例》則規(guī)定，“負責干部人事檔案的查（借）閱、檔案信息研究等利用工作，組織開展干部人事檔案審核工作”。可見，按照新的《條例》要求，人事檔案管理部門的職責不再僅僅局限于提供查閱利用，而是還肩負了人事檔案審核這樣更高的工作要求。

此外，新的《條例》明確“干部人事檔案材料具體內(nèi)容和分類標準由中央組織部確定。”此前，由于舊的《條例》對此沒有明確規(guī)定，權(quán)責劃分不是特別明確，干部人事檔案的管理權(quán)限有些在組織人事部門，有些在檔案管理部門，造成工作交叉比較多，容易出現(xiàn)管理盲區(qū)。新《條例》這樣的規(guī)定，無疑是明確了干部人事檔案的工作定位和分管部門。

總之，筆者認為，新的《條例》站位更高，定位更明確，其指導的不再局限于干部人事檔案的具體操作、實際管理工作，還對干部人事檔案工作提出了諸如組織審核這樣更高的要求，對干部人事檔案工作的定位更高了。

（二）突出宏觀指導性

新的《條例》精簡、整合舊《條例》中關于干部人事檔案管理體制、職責和日常管理的具體內(nèi)容，形成了以宏觀指導和原則要求為主，兼顧實際操作的黨內(nèi)法規(guī)。

舊的《條例》關于干部人事檔案管理體制和人員職責的內(nèi)容分為兩章，第二章體制機構(gòu)和職責以及第九章組織領導和隊伍建設。新的《條例》則將這兩部分內(nèi)容整合為一章，即第二章管理體制和職責。雖然兩章精簡整合為一章，但是要求更明確，指導性和操作性較之以前反而更強。比如新的《條例》明確干部人事檔案的管理部門是組織部門，明確人事檔案管理人員檔案另外指定專人管理，明確對從事干部人事檔案管理人員的具體要求“政治素質(zhì)好、專業(yè)能力強、作風正派的黨員干部”，并且明確提出對干部人事檔案管理人員強化黨性教育和業(yè)務培訓，從嚴管理，加強激勵保障。這些具體而細化的要求，都使得新《條例》在貫徹落實方面的操作性較之以前更強了。

舊的《條例》關于干部人事檔案的日常管理分為三個章節(jié)：檔案材料的收集、鑒別與歸檔，檔案的保管與保護和檔案的傳遞。新的《條例》將這三章的內(nèi)容整合成了一章，即日常管理。對比各條規(guī)定可以看出，雖然三章精簡為一章，但是相關規(guī)定和要求更加明確，只是精簡了對于具體操作和實際管理相關內(nèi)容的要求，因為這些對具體業(yè)務的要求可以參考其它業(yè)務方面的規(guī)范，不需要再重復做出要求。比如，關于干部人事檔案保管庫房的要求，舊的《條例》羅列了五小條進行規(guī)定而新的《條例》只用一句話就表述清楚了“按照有關標準要求建設干部人事檔案庫房，加強庫房安全管理和技術防護。”

新的《條例》還明確了干部人事檔案的歸屬問題、指導思想和工作原則。在干部人事檔案的歸屬問題明確指出“干部人事檔案是教育培養(yǎng)、選拔任用、管理監(jiān)督干部和評鑒人才的重要基礎，是維護干部人才合法權(quán)益的重要依據(jù)，是社會信用體系的重要組成部分，是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國家所有。”而且明確“中央組織部負責全國干部人事檔案工作的宏觀指導、政策研究、制度建設、協(xié)調(diào)服務和監(jiān)督檢查。”“各級組織人事部門負責本地區(qū)本部門本單位干部人事檔案工作，建立健全規(guī)章制度和工作機制，配齊配強工作力量，組織開展宣傳、指導和監(jiān)督檢查。”

新的《條例》還明確干部人事檔案工作必須堅持的指導思想是“馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想”，“堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取⑷稳宋ㄙt，堅持科學管理、改革創(chuàng)新，服務廣大干部人才，服務黨的建設新的偉大工程，服務新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)。”

對于干部人事檔案工作應當遵循的原則，新的《條例》列舉了五條，分別是：黨管干部、黨管人才；依規(guī)依法、全面從嚴；分級負責、集中管理；真實準確、完整規(guī)范；方便利用、安全保密。工作原則的在指導干部人事檔案工作的同時也明確了新時期干部人事檔案工作的定位。

新的《條例》對于其適用的范圍也做出了明確規(guī)定，“適用于黨政領導干部、機關公務員、參照公務員法管理的機關（單位）工作人員（工勤人員除外），國有企事業(yè)單位領導人員、管理人員和專業(yè)技術人員的人事檔案管理工作。”流動人員和自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部等其他人員的人事檔案管理工作以及中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊干部人事檔案工作規(guī)定，由相關主管部門根據(jù)本條例精神規(guī)定。

（三）強調(diào)從嚴的要求

與舊的《條例》相比，新的《條例》特別突出了全面從嚴的要求。不僅在總則第五條將“依規(guī)依法、全面從嚴”作為干部人事檔案工作應當遵循的五項原則之一，還在第五章利用和審核中新增檔案審核內(nèi)容，并且在第六章紀律和監(jiān)督以專章形式對干部人事檔案工作的紀律和監(jiān)督作出明確規(guī)定，細化分工，強調(diào)擔當。

第五章新增的檔案審核內(nèi)容，強調(diào)干部人事檔案堅持“凡提必審”“凡進必審”“凡轉(zhuǎn)必審”，“在干部動議、考察、任職前公示、錄用、聘用、遴選、選調(diào)、交流，人才引進，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)（復員）安置，檔案轉(zhuǎn)遞、接收等環(huán)節(jié)，嚴格按照有關政策和標準，及時做好干部人事檔案審核工作。”審核工作除了審核檔案內(nèi)容之外，還要重點審核“三齡二歷一身份”，即出生日期、參加工作時間、入黨時間、學歷學位、工作經(jīng)歷、干部身份，還要審核干部的家庭主要成員及重要社會關系、專業(yè)技術職務（職稱）、學術評鑒、獎懲等基本信息，確定干部人事檔案內(nèi)容是否真實、檔案材料是否齊全、檔案材料記載內(nèi)容之間的關聯(lián)性是否合理以及是否有影響干部使用的情形等。“審核中發(fā)現(xiàn)的問題應當按照相關規(guī)定及時進行整改和處理。涉及干部個人信息重新認定的，應當及時通知干部所在單位和干部本人。凡發(fā)現(xiàn)檔案材料或者信息涉嫌造假的，組織人事部門等應當立即查核，未核準前，一律暫緩考察或者暫停任職、錄用、聘用、調(diào)動等程序。”

此外，新設專章“紀律和監(jiān)督”，在2009年《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》第四章紀律和監(jiān)督的基礎上將開展干部人事檔案工作必須遵守的紀律豐富成十一條，并且增加監(jiān)督檢查相關內(nèi)容，進一步明確人事檔案在建檔、管理、利用過程中的紀律和監(jiān)督要求，細化責任分工，強化責任擔當。

（四）符合時代發(fā)展需求

新的《條例》根據(jù)我國當前信息化發(fā)展進程，與時俱進，新增檔案信息化建設和信息資源開發(fā)要求，在機構(gòu)職責部分將檔案信息化工作列為檔案日常管理工作之一，明確“干部人事數(shù)字檔案是按照國家相關技術標準，利用掃描等技術手段將干部人事紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化形成的數(shù)字圖像和數(shù)字文本。”“組織人事部門及其干部人事檔案工作機構(gòu)應當運用大數(shù)據(jù)等信息技術，建立健全干部人事檔案科學利用機制，為干部資源配置、領導班子建設、干部隊伍宏觀管理、組織人事工作規(guī)律研究等提供精準高效服務。”

在干部人事檔案內(nèi)容方面，新的《條例》增加此前在《干部檔案整理工作細則》《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》中涉及的對干部人事檔案十類內(nèi)容的簡單解釋，使人事檔案的十大內(nèi)容更易區(qū)分。此外，自傳類材料里增加“思想類材料”，八類處分材料增加“有關行業(yè)監(jiān)管部門對干部有失誠信、違反法律和行政法規(guī)等行為形成的記錄，人民法院認定的被執(zhí)行人失信信息等材料。”這些都是新《條例》順應時代發(fā)展的體現(xiàn)，失信材料的增加為全面歷史辯證地評價干部提供了依據(jù)，也體現(xiàn)了黨對于干部忠誠干凈擔當?shù)确矫娴囊蟆?/p>

（五）更易貫徹落實

雖然新的《條例》精簡整合了部分舊《條例》的內(nèi)容，但在一些具體問題的要求上更明確，更容易被貫徹落實執(zhí)行。比如之前提到的對干部人事檔案的十大類內(nèi)容做了簡單的解釋，使得執(zhí)行者對材料應屬哪一類別更加明確。

新的《條例》還羅列了可以申請查閱干部人事檔案的情形，對查閱程序和要求也做出了明確的規(guī)定，并且具體到“在規(guī)定時限內(nèi)查閱”。甚至對歸檔時間都做出明確要求“一般應當在2個月內(nèi)歸檔。”這些要求都使得《條例》的貫徹落實變得更容易，更有依據(jù)。

二、對《條例》的思考

新《條例》是全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，深入落實全國組織工作會議精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨的經(jīng)驗綜合和成果，也是黨和國家適應時代發(fā)展對干部人事檔案工作的新要求，精簡了部分具體管理內(nèi)容，突出宏觀指導性和全面從嚴的要求，同時，在一些問題的要求上更加具體，更容易被貫徹落實。但是，筆者認為《條例》仍有可以完善的地方，比如在人事檔案的提供利用方面向相對人的開放問題。

關于這個問題，筆者在《論人事檔案部分向當事人的開放工作》一文中已有詳細論述，筆者認為人事檔案長期與當事人呈“分離”狀態(tài)，不僅與我國現(xiàn)行民主、公開、透明的現(xiàn)代法治精神不相符合，而且有無視當事人之情權(quán)和“故弄玄虛”的嫌疑，因為以人事檔案所包含的十大類內(nèi)容來講，絕大部分材料出自當事人之手。此外，人事檔案部分向當事人開放并不是說當事人可以直接接觸個人的檔案，而是將人事檔案的目錄和一些當事人記憶不清晰的材料告知給當事人，這樣做不僅可以當事人提供方便，還利于委（黨組）及其組織人事部門在工作中接受干部、群眾的監(jiān)管，避免干部人事檔案工作中違紀違規(guī)行為。因此，人事檔案部分向當事人開放，有必要性亦具備一定的可行性。[1]

新《條例》在第六章紀律和監(jiān)督中提到了“自覺接受組織監(jiān)督和黨員、干部、群眾監(jiān)督”的問題，這是新《條例》的進步之處，但是干部、群眾不知人事檔案工作內(nèi)容，如何監(jiān)督干部人事檔案工作？早在2009年，王英瑋老師就在《關于改革我國人事檔案管理機制的幾點建議》一文中提出“建立相對人有效參與和監(jiān)督機制”的建議，讓相對人參與和監(jiān)督人事檔案的管理工作中來，形成一種相對人參與和監(jiān)督的新的管理機制，保障相對人的知情權(quán)和合法權(quán)益。王英瑋老師認為，沒有能讓相對人參與和監(jiān)督的相對公開透明的人事檔案管理制度，就不能保障相對人必要的民主權(quán)利和合法權(quán)益，因此，必須進行管理制度和體制的改革，才能提高各單位建立的人事檔案質(zhì)量。[2]

事實上，在人事檔案的提供利用方面，國外很多國家都堅持了尊重知情權(quán)和保護隱私權(quán)有機平衡的指導思想，采取“積極利用”與“審慎開放”相結(jié)合的方式。比如在美國和法國等一些國家，根據(jù)信息自由法的規(guī)定，為保障相對人的知情權(quán)，相對人可以“依申請公開”的方式申請查看人事檔案，人事檔案管理部門在法律允許的范圍內(nèi)，向符合條件的相對人開放自己的人事檔案。與此同時，人事檔案管理部門必須遵守隱私法規(guī)定，保護和尊重相對人的隱私權(quán)。保護個人涉及出生狀況、健康狀況、婚姻狀況、財產(chǎn)收入狀況、職業(yè)經(jīng)歷、宗教信仰、犯罪記錄以及家庭名譽等方面的信息。[3]

綜上所述，無論是從完善干部人事檔案工作的角度，還是從與“國際接軌”的角度來講，干部人事檔案的提供利用都應該是“取之于民、用之于民”，這樣才能發(fā)揮人事檔案的作用，推動干部人事檔案工作有力有序進行，使之更好地“服務廣大干部人才，服務黨的建設新的偉大工程，服務新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)。”