“單套制”模式下電子文件歸檔和電子檔案管理的思考

文·張學干 馬學剛 李文姣

2019年4月26日李克強總理簽署第716號國務院令，公布《國務院關于在線政務服務的若干規定》，其中第十二條明確規定“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。”這標志著電子檔案管理“單套制”這一新的檔案管理模式將在全國范圍內得到更廣泛的推廣實施，是人類歷史上記錄方式的重大變革，顛覆了長久以來以紙質檔案為主要形式的傳統載體檔案管理模式，在檔案事業發展史上具有里程碑的意義。

一、對電子文件和電子檔案概念的認識

電子文件和電子檔案是信息時代政府管理、經濟運行、社會運轉和歷史傳承的重要工具和載體，是國家的核心戰略資源，隨著互聯網、大數據、云計算、物聯網等新技術的崛起，電子文件和電子檔案日益成為國家治理和公共服務的重要手段。

2009年中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《電子文件管理暫行辦法》稱電子文件是指機關、團體、企事業單位和其他組織在處理公務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄。2012年國家檔案局制訂的《電子檔案移交與接收辦法》稱電子檔案是指機關、團體、企事業單位和其他組織在處理公務過程中形成的對國家和社會具有保存價值并歸檔保存的電子文件。2014年發布的檔案行業標準《電子檔案管理基本術語》和2016年新修訂的國家標準《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》對電子文件和電子檔案的定義分別是：電子文件是指國家機構、社會組織或個人在履行其法定職責或處理事務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄。電子文件由內容、結構、背景組成。電子檔案是指具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件。

從定義中可以看出，電子檔案是有保存價值并歸檔保存的電子文件，與傳統載體檔案相比增加了電子屬性，故電子文件的歸檔既要遵循檔案管理的基本要求，還要符合電子環境下歸檔的特定程序和要求。一是應明確各門類電子文件及元數據的歸檔范圍、時間、程序、接口和格式要求；二是電子文件應當在辦理完畢后及時或定期歸檔；三是電子文件及其元數據應當同時歸檔，并清點、核實電子文件的門類、形成年度、保管期限、件數和元數據數量等；四是應對電子文件的準確性、完整性、安全性和可用性進行鑒定；五是應基于安全的網絡和離線存儲介質實施電子文件歸檔和電子檔案管理。

二、“單套制”歸檔管理模式發展歷程

（一）“雙套制”時代

“雙套制”歸檔管理模式，是指在電子文件歸檔時，將電子文件的電子版本和紙質版本一并歸檔保存的電子文件歸檔管理模式。在電子文件誕生之初，其管理存在兩大難題，一是電子文件的法律效力問題，現行法律政策無法保障電子文件的憑證作用和法律效力，使得絕大多數電子文件無法作為證據使用。二是電子文件的長期保存問題，由于電子文件具有非直讀性，載體與信息可分離，信息易更改，存儲容易、便于復制等特性，使得其真實性、完整性、安全性、可用性無法保證。出于對文件證據性的要求和長期保存的需要，“雙套制”歸檔管理模式是十分必要的，也是特定歷史環境下的必然選擇，同時也是權宜之計。

“雙套制”時代，電子文件歸檔和電子檔案管理方面既有《電子文件管理暫行辦法》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》等宏觀層面上的規定，也有《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《文書類電子文件元數據方案》《基于XML的電子文件封裝規范》《文書類電子檔案檢測一般要求》等微觀層面的標準和規范。確保了“雙套制”歸檔管理模式的正常運行，同時在一定程度上為“單套制”歸檔管理模式的推行打下了良好基礎。

（二）“單套制”試點

電子文件與紙質文件的“雙套制”管理只是特定時期的權宜之計，電子文件取代紙質文件只是時間的問題，隨著信息技術的發展，通過對電子文件開展準確性、完整性、可用性、安全性的“四性”檢測，利用電子簽名、數字摘要、可信時間戳、檔案固化等技術措施，防止電子檔案被篡改，保證接收的電子檔案真實、完整、安全、可用，已經解決了“單套制”模式下電子文件歸檔和電子檔案管理的技術性問題。

全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要提出，在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質檔案）管理試點。2014年《中國（上海）自由貿易試驗區條例》頒發，第四十四條明確規定：“自貿試驗區推進電子政務建設，在行政管理領域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。”2016年新修訂的《會計檔案管理辦法》施行，其中第八條、第九條規定，在滿足一定條件下，電子會計資料可僅以電子形式歸檔保存，形成電子會計檔案。為推進企業電子文件歸檔和電子檔案管理工作，推行“單套制”管理，2016年國家檔案局聯合國家發展改革委遴選了33家單位開展企業電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作。

推行“單套制”歸檔模式試點工作，通過在實踐中不斷總結，形成可復制可推廣的經驗，破解了“單套制”管理的難點，行政效率和電子政務效能進一步提升，電子檔案的管理效率進一步提高，為在未來全國推開“單套制”歸檔模式提供更多可能。

（三）“單套制”時代即將到來

近年來，黨中央、國務院高度重視電子政務工作，大力發展電子政務，進一步推進“互聯網+政務服務”，切實推動各級政府電子政務服務水平的提高。2018年7月，國務院印發了《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，要求加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推進各地區各部門政務服務平臺規范化、標準化、集約化建設和互聯互通，形成全國政務服務“一張網”。政務服務“一網通辦”是加快轉變政府職能的一個關鍵舉措，是對“放管服”改革的一次提檔升級。為貫徹落實《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》的任務要求，國務院有關部門梳理了現行法律、行政法規和國務院部門規章中與一體化平臺運行和“一網通辦”要求不相適應的內容，并于2018年9月中旬召開了相關法律法規制修訂工作會議，聽取制修訂意見，布置工作任務。電子文件歸檔和電子檔案管理是政務服務“一網通辦”的關鍵環節，根據《國務院辦公廳關于加快推進與政務服務“一網通辦”不相適應的法規規章修訂等工作的通知》，“雙套制”管理模式在一定程度上制約了電子政務的發展。

自2019年起施行的《機關檔案管理規定》，第二十三條明確指出“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”，這是第一次以部門規章的形式賦予電子檔案的法律效力。2018年國家檔案局發布第14號令《國家檔案局關于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》，提出將《電子公文歸檔管理暫行辦法》第七條修改為：“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求。”第十三條修改為“電子公文形成單位應在電子公文歸檔時按照國家有關要求對其真實性、完整性、可用性和安全性進行檢查。”

隨著電子政務建設的深入推進，“互聯網+政務服務”成為政府公共服務的重要方式，傳統的“雙套制”歸檔模式已經嚴重阻礙了無紙化辦公和電子政務建設的發展。而且，相關電子文件管理的法規、標準、規范日漸完善，電子文件歸檔、接收工作的條件逐步成熟，電子檔案管理方式基本形成。如果再不開展這項工作，將導致紙質檔案不斷進館、館藏傳統載體檔案數字化工作永無止境，并造成國家人力財力物力的重復浪費。

三、山東省檔案館推進電子文件歸檔和電子檔案管理的舉措

（一）推動原生電子文件的歸檔接收工作

2015年，山東省檔案局印發了《山東省省直單位電子檔案進館辦法的通知》，明確了電子檔案的收集范圍、數據要求、移交與接收方式等，規范省直單位電子檔案移交進館工作，確保進館電子檔案的準確、完整、可用、安全。

（二）啟動數字檔案館升級工作

山東省檔案館2008年建成國內首家省級數字檔案館并投入使用，數字檔案館的啟用，推動了檔案信息化的發展，提高了檔案館的工作效率和現代化水平，促進了檔案公共服務能力的提升和檔案資源的共享。然而隨著檔案信息化的跨越式發展，原有的數字檔案館系統已經不能滿足檔案管理的需求，尤其是電子文件歸檔和電子檔案的規范管理、移交接收、安全保管等功能不健全，制約了電子檔案的移交進館工作。為此，山東省檔案館以創建“全國示范數字檔案館”為契機，按照《數字檔案館建設指南》《數字檔案館測試辦法》《山東省政務信息系統整合共享實施方案》和《副省級以上綜合檔案館業務建設評價辦法》等相關要求，對數字檔案館進行全面升級改造，建設成為集檔案收集、檔案保存、檔案管理、檔案利用、辦公自動化功能于一體的新山東省數字檔案館系統。

（三）開展政務數據和電子文件歸檔系統開發

進一步加大電子文件歸檔和電子檔案管理的工作力度，通過對全省政務數據和電子文件情況調研，向省政府報送了《推進全省政務數據和電子文件歸檔工作研究報告》，在此基礎上，向省政府辦公廳申報了2019年度省級政務信息系統項目“基于政務云的統一數字檔案管理系統”，該系統可實現對各省直單位形成的各類電子文件的規范歸檔并形成標準的電子檔案，實現各省直單位電子檔案向山東省數字檔案館系統的可信移交接收，并最終通過山東省數字檔案館系統達到長期保存、有效管理和共享利用。

四、“單套制”模式下對檔案工作的幾點建議

（一）全面推進數字檔案館（室）建設

數字檔案館（室）是適應信息社會要求，運用現代信息技術對數字檔案信息進行采集、整理、存儲、管理，并通過各種網絡平臺提供公共檔案信息服務和共享利用的檔案信息管理系統。數字檔案館（室）提高了檔案管理的工作效率和和現代化水平，確保了數字檔案的長期存儲和安全保管，有力提升了公共檔案服務能力，促進了檔案信息資源的社會共享。各單位的辦公自動化系統和業務應用系統等政務信息系統是電子文件產生的源頭，電子文件歸檔后最終歸屬于數字檔案館（室），由于政務信息系統與數字檔案館（室）建設不同步、不配套，導致大量的電子文件留存在政務信息系統中，無法形成真正的電子檔案。未從電子檔案管理的全流程來統籌考慮檔案信息化建設，是電子文件歸檔成效不顯著的重要原因，各單位應當把辦公自動化系統和業務應用系統等政務信息系統的建設與數字檔案館（室）建設密切結合起來，統籌規劃，實現電子文件及時、完整、有效歸檔，切實提高電子文件、電子檔案管理水平。

（二）加快數字檔案資源體系建設

按照“增量電子化”的要求，加強電子文件資源的統一收集和匯聚整合，把握電子政務發展的新契機，推進政務數據和電子文件歸檔工作，做好電子檔案管理工作，各級檔案部門要認真貫徹落實《數字檔案館建設指南》《數字檔案室建設指南》，對電子文件形成、收集、積累、鑒定、歸檔到電子檔案移交、存儲、利用、備份等實行全過程管理，明確政務數據和電子文件的歸檔范圍、保管期限和歸檔標準，實現歸檔的政務數據和齊全完整、規范有序，確保電子檔案的長期保存和有效利用。

（三）加強檔案信息化人才隊伍建設

隨著網絡和信息技術的快速發展，大數據、云計算、人工智能的研究和應用日益深入，對目前的檔案工作產生影響并引起變革，傳統的檔案管理和服務的模式已經不能滿足檔案事業發展的要求。要進一步加強檔案信息化人才隊伍建設，培養觀念新、業務精的復合型人才，要加大教育培訓力度，提高業務技能，把專業人才培養與檔案事業發展同步，充分發揮專業人才的骨干作用。

總之，“單套制”歸檔模式是回應時代挑戰，順應信息技術發展趨勢，推進新時代檔案事業轉型升級、提質增效的必然要求，未來挑戰與機遇并存，檔案部門要牢牢抓住機遇，順勢而為、乘勢而上，繼續探討有效地體制機制、法規制度、標準規范和技術支撐，穩步推進“單套制”模式下的電子文件歸檔和電子檔案管理工作，努力開創檔案事業新局面，逐步實現以信息化為核心的檔案管理現代化。