論我國環境糾紛行政解決機制

馮 鐵 柱

(南陽師范學院 法學院, 河南 南陽 473061)

2015年1月1日生效的《中華人民共和國環境法》對環境公益訴訟制度作出了專門規定。但因環境公益訴訟存在立案難、周期長、成本高、訴訟時效期間短，從問題產生到問題解決曠日持久，且需要多部門、多級政府協同努力的情形。針對上述狀況，我們有必要探求更高效、更經濟的環境糾紛解決途徑。本文所要探討的就是深得各國推崇的環境糾紛行政解決機制如何在我國適用的問題。

一、對環境糾紛行政解決機制概念及性質的界定

(一)環境糾紛行政解決機制的概念

在對環境糾紛行政解決機制概念的界定上，多數學者借鑒了行政法中“行政處理”的含義。蔡守秋先生認為，所謂行政處理環境污染民事糾紛，主要是指根據《環境保護法》第41條(2014年環境法修訂時刪除)等有關規定，由環境保護行政主管部門處理環境污染民事糾紛的活動[1]。

我國環境法學者吳勇則認為，環境糾紛的行政處理是指環境保護行政主管部門基于當事人的申請或依其職權，依法對環境糾紛作出處理決定的活動[2]。我國環境法學者宋宗宇認為，環境糾紛行政處理是指環境行政機關針對當事人的申請或依職權、依法對環境糾紛作出處理決定的活動[3]。

通過對上述觀點的總結、借鑒，筆者認為，環境糾紛行政解決機制在內涵上應當包含以下內容。首先，在解決主體上應當是行政機關。其次，解決的糾紛應當是環境方面的民事性質的糾紛。再次，在糾紛解決程序的啟動上，可以是當事人主動提起，也可以是行政機關主動提起。 最后，在方法上，可以采用調解、裁決、斡旋、仲裁等具有行政權介入性質的方法；在處理結果上應當是具有法律強制力的結果和形式。進而，本文將環境糾紛行政解決機制的概念界定為：環境保護行政主管部門，依照環境糾紛行政解決法律的規定，應當事人的請求，采用行政調解、行政裁決等行政方式解決環境糾紛的法律制度。

(二)環境糾紛行政解決機制的屬性

對環境糾紛行政解決機制屬性的界定，目前學界尚無定論，但主流觀點認為 其應屬行政準司法行為。從國內現行環境法規出發，環境糾紛行政解決機制屬于行政管理機關居間對當事人之間關于環境損害賠償責任和賠償金額的民事糾紛(侵權糾紛)所作的行政調解。而國外，如日本等國家和我國臺灣地區，則將其定性為“行政準司法”，即行政與司法兩個法律領域加以混合[4]。在名稱上有的學者將其稱為“委任司法”[5]。有的學者稱其為“行政司法”[6]。因此應把環境糾紛行政解決機制定性為“行政準司法行為”為宜。其與訴訟制度、仲裁制度以及民間調解制度相比有如下特點。

1.程序啟動的被動性。環境糾紛行政解決程序的啟動，不論國內還是國外均要求當事人請求的首先提出。如:《日本公害糾紛處理法》第26條規定：“有關公害危害，在發生有關損害賠償的糾紛及其他民事糾紛時，當事人的一方或雙方可以根據公害調整委員會規則的規定，向中央委員會或者根據政令規定向審查會，以書面的形式提出斡旋、調解或仲裁申請。”我國臺灣地區的《臺灣公害糾紛處理法》第14條規定：“公害糾紛之一造當事人，得以申請書向公害糾紛之原因或損害發生地之直轄市或縣(市)調處委員會申請調處。”我國的《水污染防治法》等均做了類似規定。究其原因，是因為環境糾紛是平等主體之間的人身關系和財產關系糾紛，與其他民事關系糾紛相同，主體的平等性是其主要特點。

2.屬于訴訟外解決機制的一種。所謂訴訟外解決機制，是指對糾紛進行訴訟外解決方法的總稱。訴訟外解決機制蓬勃發展于20世紀60年代的美國，并迅速風靡多個國家。多元化經濟、文化、思想的發展導致傳統糾紛解決方式的不足，是構成訴訟外解決機制蓬勃發展的最主要原因。

3.環境行政機關以中立第三方身份參與糾紛的處理。環境糾紛行政解決是在第三方主持或參與下進行的，這里的第三方具有特定性，在范圍上限定在法律規定的具有環境糾紛解決權的行政機關。其在解決方式上有兩種基本形式:一種形式是在日常工作中附帶性地解決環境糾紛；另一種形式是專門的解決環境糾紛。在方法上，前者多數采用調解、斡旋的方法，后者則采取斡旋、調解、仲裁和裁決等方法。本文在沒有特別說明情況下專指后者，即環境行政機關專門解決環境糾紛的活動。

4.屬于一種特殊的法律行為。關于環境糾紛行政解決機制法律行為的特殊性，學術界至今仍無定論。一種說法認為：“解決方式不同,關系到解決行為的本質屬性。環境糾紛的行政解決包括行政調解和行政裁決,環境行政裁決是具體行政行為,該具體行政行為應接受司法審查,當事人不服的,可提起行政訴訟。”[2]另一種說法認為:“行政裁決是解決糾紛的行為，是一種準司法性質的行為。”[7]本文比較認同“準司法性”這一觀點。至于環境糾紛行政調解和行政斡旋，因其不具備程序性和法律適用性特點，故不具有“準司法”行為性質，應當歸為環境行政機構解決糾紛的特殊法律行為。

環境糾紛行政解決機制的上述特點，正是其在解決糾紛中居于獨特優勢之所在。

二、境外環境糾紛的行政解決機制

隨著全球工業化、城市化的推進，環境糾紛日益增多。因環境糾紛具有不同于傳統糾紛的間接性、復雜性、廣泛性、緩慢性等特點，傳統糾紛解決途徑已無法適應環境糾紛的解決要求。為此，各國根據本國社會、政治、宗教、法律、文化傳統、環境情況等因素，發展了一系列適合本國國情的訴訟外糾紛解決機制。在這一系列解決機制中，環境糾紛的行政解決機制取得了長足的發展，發展最好最完善的當屬日本、韓國和我國臺灣地區，其豐富的環境糾紛解決經驗對我國環境糾紛治理具有十分重要的借鑒意義。

(一)日本環境糾紛行政解決機制的主要內容

自熊本縣“水俁病”、三重縣“哮喘病”之后，特別是栃木縣足尾礦毒事件以后，日本開始注意到環境糾紛行政解決機制的優勢，行政中介的和解式糾紛解決方法被反復運用，其符合了日本人傳統的“和”的精神以及“討厭裁判所”的觀念。

早先的日本是按照民事訴訟程序解決環境糾紛的，受害人對污染造成因果關系的證明和致害程度的鑒定都十分困難，再加上高昂的訴訟費用，復雜的司法程序，使訴訟制度在解決環境糾紛方面效率十分低下。如熊本縣“水俁病”受害者在訴訟的道路上走了17年才最終取得勝訴的判決，雖然問題得到了解決，但卻進一步導致了污染的擴大，并給受害者造成額外的身心負擔，產生了不良社會影響。為此，日本總結環境糾紛處理經驗，采取在污染剛一出現就由環境行政主管機關迅速介入，運用其專業技術和政治優勢，并結合社會福利政策，快捷準確的處理環境糾紛。在全國人民要求實施綜合性公害對策措施的急切呼聲下，于1967年制定了《公害對策基本法》，根據該法日本政府在1970年制定了《公害糾紛處理法》，其目的在于通過行政機關的指導，來尋找廉價高效的公害糾紛解決辦法，進而彌補訴訟制度在解決環境糾紛時的不足。為了上述法律的有效執行，1972年日本政府又制定了《公害等調整委員會設置法》。從此，環境糾紛行政解決機制在日本落地生根，并日益完善。

《公害糾紛處理法》自1970年頒布后，多次進行修訂。其立法宗旨是通過行政機關的指導及當事人之間的互諒互讓以謀求對環境糾紛進行經濟、便捷的正確處理。該法在中央設立公害調整委員會(簡稱中央委員會)，在都、道、府、縣設立公害審查委員會(簡稱審查會)，兩級機構在性質上被界定為具有獨立性和中立性的雙層環境糾紛管理體制。在二者關系上，中央委員會和審查會之間不是上下級隸屬關系，中央委員會在地位上屬于總務省的外設局，而審查會在地位上屬于都道府縣。

在管轄上，《公害糾紛處理法》規定：公害調整委員會負責管轄重大的公害糾紛，涉及兩個以上都、道、府、縣的地域廣泛的公害糾紛，以及加害地與被害地在兩個以上都、道、府、縣的公害糾紛；公害審查委員會管轄本轄區的公害糾紛。

在公害糾紛的解決形式上，1970年的日本《公害糾紛處理法》規定了三種形式，即和解的斡旋、調解、仲裁，后來在1972年修改該法的時候，又增加了裁定的形式[8]。

(二)韓國環境糾紛行政解決機制的主要內容

1990年前韓國的環境糾紛主要靠訴訟途徑解決，但自1990年后，由于行政解決制度的建立和逐步完善，以及行政解決制度所具有的費用低廉、節省時間、當事人權利平等、避免對抗等顯著優點，致使韓國公眾更愿意選擇用行政手段來解決環境糾紛。1997年韓國又頒布了《環境糾紛解決法》，該法設定了環境糾紛解決委員會的前期調解、調解和仲裁三種行政處理方式。

1.前期調解。前期調解的目的在于給雙方當事人提供一個表達自己觀點的機會，而不在于解決糾紛。通過前期調解，來確定糾紛雙方彼此認同的事實，如果糾紛雙方不能及時自行解決糾紛，則委員會有權終止該程序。

2.調解。韓國的調解程序分為普通調解程序與特別調解程序。普通調解程序用于解決一般民事環境糾紛，委員會向雙方當事人提出調解協議，并有權進行調查取證。調解委員會做出調解協議，需委員會過半數委員同意方能通過。調解失敗，當事人可尋求訴訟救濟。特別調解的權力在中央調解委員會。特別調解的范圍包括：持續發生嚴重環境污染、調解協議久拖不決、為滿足公眾利益的需求(1)滿足公眾利益的需求是指死亡發生、置公眾健康與危險之中及被懷疑的損失超過400萬美元等情況。尋找解決辦法等。特別調解對與解決影響嚴重、形勢緊迫的環境糾紛，具有積極的現實意義。

3.仲裁。與我國仲裁程序相比，韓國環境糾紛行政解決機制中的仲裁制度具有如下特點。首先，在程序的啟動上，當事人和委員會均可提出。其次，在仲裁庭的組成上以16萬美元為分界點，低于16萬美元的由3人組成仲裁庭，高于16萬美元的則由5人組成。再次，進入仲裁階段后，仲裁庭可以行使缺席仲裁、調查取證、開展環境損害評價專家咨詢及證實或糾正請求數額等權力。最后，在仲裁決議的通過上，須經在場的仲裁員過半數簽字方可通過；在仲裁協議效力認定上，如果雙方當事人達成協議，那么該協議將被認定為糾紛解決的最終結果。如果一方當事人不予認可該仲裁協議，那么在收到仲裁協議的60天內應當提起民事訴訟，否則該仲裁協議將對其產生法律效力。在仲裁的方式上，證人在提交證據時須向仲裁委宣誓；仲裁庭的審理在不涉及商業秘密、個人隱私等情況下可以對公眾公開進行。同時,仲裁程序與調解程序可以相互轉換。

(三)我國臺灣地區環境糾紛行政解決機制的主要內容

目前，臺灣公害糾紛解決方式主要有向法院提起民事訴訟、依公害糾紛處理法規定的程序處理、請行政機關居間協調、向鄉鎮市調解委員會申請調解及依民法規定由當事人達成和解等，且相輔相成，構成完整的公害糾紛處理機制[9]。為對公害糾紛作出及時、有效的解決，我國臺灣地區環保署引進了日本《公害糾紛處理法》的內容，并參照美國關于獨立管制行政委員會的體制及法理，配合臺灣島內現有法律規定，于1992年制定了臺灣《公害糾紛處理法》。此后，經過1998年、2000年、2002年三次修正，現已趨于完善。

《公害糾紛處理法》在地方設立調處委員會，在中央設立裁決委員會，并實行調處與裁決兩級處理程序。

調處是指基于糾紛當事人一方或雙方的申請，由調處委員會三分之一以上出席，對當事人進行適當勸導，達成協議；或請求有關機關協助調查證據、鑒定等，調查事實獲得結論后，做成調處方案，在45天內勸導雙方當事人同意，當事人在45天內沒有作出不同意表示的，視為調處方案產生法律效力。從臺灣《公害糾紛處理法》33條第1款(2)我國臺灣地區《公害糾紛處理法》第33條第1款規定:調處事件經直轄市、縣(市)調處委員會調處或再調處不成立者，其屬于因公害糾紛所生之損害賠償事件者，當事人得就同一事件申請裁決。規定看，裁決程序的適用范圍僅限于損害賠償糾紛，這是與日本《公害糾紛處理法》不相同之處。

調處和裁決方式的運用，使公害糾紛的處理能夠借助于行政機關的力量和專業性，使環境行政機關參與到復雜的環境糾紛之中，為迅速有效地處理環境糾紛，保證當事人的合法權益，增進社會和諧起到了關鍵的作用。

臺灣環境糾紛行政解決機制的主要特色：一是程序簡便、靈活；二是調處委員會職權的擴大；三是以公開為原則，不公開為例外；四是調處書與裁決書的確定力；五是借鑒了民事訴訟法關于管轄、回避、申請要件、當事人適格方面的有關規定(3)參見我國臺灣地區《公害糾紛處理法》第14～20條規定。；六是鑒定制度與賠償、補償責任的認定密切配合。

縱觀日本、韓國和我國臺灣地區完善的環境糾紛行政解決機制，可以發現公害糾紛的行政解決是一種行之有效的制度，既能夠充分發揮行政機關的專業、技術優勢，迅速簡捷地解決糾紛、化解社會矛盾，又可減輕法院負擔，與訴訟制度相輔相成，使民眾以自由選擇的方式充分保證自己合法權益不受侵犯。

三、我國環境糾紛行政解決機制的現狀與不足

(一)我國環境糾紛行政解決機制的現狀

近年來，我國多地成立了專門的環境糾紛行政調解機構，調解成功率高達80%， 深受社會公眾喜愛[10]。但隨著2015年新修訂的環境保護法對原環境保護法第41條第2款的廢止，目前國內僅有《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》以及《環境噪聲污染防治法》規定了環境糾紛行政調解內容。

上述法規在環境糾紛解決方式上，只有調解方式。環保行政機關只能被動應當事人請求，對環境糾紛進行調查、調解，并促成雙方達成協議。其現實中存在如下特點。首先，行政調解權是依法產生的。其次，環境糾紛行政解決的范圍，被限定在平等民事主體之間的環境污染損害賠償糾紛方面，包括責任和金額兩方面內容。最后，從調解協議方面看，不具有強制執行力，一旦反悔，調解協議自動失效。

因上述特點的存在，導致我國環境糾紛的行政解決沒有權威可言，環保行政機關調解不成，只能告訴當事人起訴了事。

(二)我國環境糾紛行政解決機制的不足

1．沒有專門的環境糾紛處理法。我國關于環境糾紛行政處理的法律規定，散見于《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》以及《環境噪聲污染防治法》法律規定之中，沒有專門的立法進行規定，并有逐步萎縮之趨勢。而與我國一水之隔的日本、韓國和我國臺灣地區則分別于1972年、1997年、1992年制定并通過了自己的公害糾紛處理法。

2.行政處理方式單一，不利于糾紛的及時解決。在環境糾紛行政處理方式上，2015年修訂前的環境法第41條第2款規定得比較模糊，通常理解為環保行政機關具有調解和行政裁決的權力。自1992年全國人大法工委公布“調解”性質的批復后，我國在環境糾紛行政處理方式上趨于明朗化，基本上以調解作為主要解決手段，而且從對環保部門的工作實踐考察,其最常用的方式還是行政調解。

3.行政處理不具有強制執行力。例如我國現行的《大氣污染防治法》等法規在環境糾紛行政處理結果上，均沒有申請人民法院強制執行或依法實施行政強制執行的法律強制力。

4.缺乏專門、獨立和中立的環境糾紛處理機構及環境專業執法人員。在日本、韓國和我國臺灣地區均設有專門的環境糾紛處理機構，并與環境保護機關相分離。與上述國家和地區不同，我國《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》以及《環境噪聲污染防治法》規定的環境糾紛行政處理機構均是上述行政機關本身。其好處是，精簡了機構、提高了效率。但因存在上下級隸屬關系等原因,降低了糾紛處理機構所應有的獨立性、中立性特點,帶有行政權力痕跡，影響了處理糾紛的公正性和權威性。同時，全國有專業環保背景的執法人員比例很低，北京市最高，約為30%，其他三個直轄市達到了25%以上，其他地方均不足25%[11]。

四、我國環境糾紛行政解決機制的構建

日本、韓國和我國臺灣地區，在法律制度上均繼受于西方國家，在文化上，儒家文化影響根深蒂固，具有若干相同之處。在經濟發展方面，日本、韓國與我國臺灣地區的經濟改革均比我國大陸起步要早。在完善我國環境糾紛行政解決機制方面，作者認為可以在借鑒上述國家和地區成熟經驗的基礎上通過如下途徑解決。

(一)制定專門的環境糾紛行政處理法規

為實現依法治國、有法可依的偉大目標及環境糾紛的快速、有效解決，有必要對現有的環境糾紛行政處理法規、政策文件進行一次徹底的清理。結合我國現實，借鑒域外經驗，嚴格按我國立法法的規定，制定專門的《環境糾紛處理法》。內容包括受案范圍、管轄原則、處理機構、處理基本原則、處理方式及程序、處理結果及效力、法律責任、風險賠償基金和責任保險等內容。

(二)建立專門的環境糾紛行政處理機構

“徒法不足以自行”，制定了好的法律，更要有好的執法機構。從糾紛處理機構應具有中立性的特點以及總結日本、韓國、我國臺灣地區環境糾紛解決經驗，結合我國政治、經濟、傳統文化以及現有法律制度等現實國情，我國在環境糾紛行政解決機制的構建上應有自己獨立的糾紛解決機構。建立具有中立性和獨立性的糾紛解決機構，在一定程度上可以保證糾紛處理的公正性和權威性。

設立國家、省、地方三級 “環境糾紛處理委員會”，并按照屬地管轄原則處理本轄區內的環境糾紛，對于跨行政區的環境糾紛可由該行政區的上一級環境糾紛處理委員會來處理。在人員組成上，應當由具有環保、法律、醫學專業任職資格，環保公益團體、科學界專業人士以及轄區企業、群眾代表等組成。在委員會主任選擇上,司法資格證書和環保專業畢業應是必備條件。為保證委員會在處理糾紛時的獨立性，該委員會應從地方環保部門中分離出來，在人事、財務上直屬中央，不再依附于地方政府。

(三)明確我國環境糾紛行政處理的解決方式

1.行政調解。行政調解不僅在日本，而且在韓國和我國臺灣地區，環境糾紛的解決基本上都是以調解方式結案。究其原因，主要在于環境糾紛原因的復雜性，訴訟費用高昂、遷延時日，以及東亞各國人民深受儒家傳統思想影響，追求和諧，“厭訴”心態使然。因此調解應當成為我國《環境糾紛處理法》的首選方案，應當對調解進行詳細的規定。

2.行政裁決。在日本、韓國和我國臺灣地區，以裁決方式解決環境糾紛的數量排在第二位。在國內環境公益訴訟制度日益完善的今天，環保法庭的受案數量遠低于其設計的目標量[12]，盡管其原因是多方面的，但傳統上行政機關在人們內心深處的權威地位也是其不可否認的原因之一。因此在立法上應當確立先裁后審的程序規定，無論雙方當事人是否同意，都不影響環境糾紛行政裁決的進行和法律效力。

針對我國環境糾紛行政調解缺乏法律強制力的情況，筆者認為可以借鑒我國臺灣地區的立法經驗,賦予環境行政調解和裁決的強制執行力，并加強對調解協議和裁決的司法審查。審查時，可以采取有重點、有目的的審查辦法，并制定相應的審查標準和審查原則。在標準的制定上，可以對環境糾紛采取一分為二的辦法：影響較小的由當事人申請來進行；影響較大的則采取當事人申請和法院依職權自由主動介入的辦法。如果法院認為存在不合法之處，可責令環境糾紛處理委員會重新調解；如果協議被法院審核通過，則該調解協議的合法性就被法院確認下來。之后，當事人反悔，不履行義務，就應承擔違約責任，另一方可以違約為由提起訴訟。法院只需審查調解協議的合法性，而不必理會環境糾紛的其他內容。如果認定調解協議合法，則可判決違約方按調解協議履行義務，如認定調解協議有不合法之處，則需作出相應判決。

在環境糾紛行政裁決方面，應重新對其定位，與行政調解形成完整協調的糾紛處理機制。當環境糾紛當事人向環境糾紛處理委員會提出申請后，委員會應首先對糾紛進行調解處理，如果處理不成，則應當進入裁決程序。在裁決程序中，糾紛處理委員會有調查取證、對當事人詢問和質證、現場勘驗、評估鑒定以及責令當事人對有關事實進行舉證的權力。在事實清楚、證據確實充分的基礎上，糾紛處理委員會可以對糾紛原因、侵權責任、賠償數額方面作出裁決處理。如果當事人對該裁決不服，則可以選擇向上一級委員會申請復議和向有管轄權的法院提起環境糾紛民事訴訟。委員會處理階段搜集的證據，在法院處理階段經法院依法審查后，仍然具有證明事實的法律效力。

(四)妥善處理好環境糾紛行政解決機制與訴訟的關系

在兩者關系的處理上，協調好環境糾紛行政、訴訟解決機制，避免重復救濟、節約國家公共資源，以維護國家公信力。

首先，要堅持《環境糾紛處理法》準用民事訴訟法中的回避制度、管轄制度、財產保全制度、調查鑒定制度、公開原則、證據規則、舉證責任和共同訴訟等規定，以便二者更好的銜接。其次，在處理順序上，應當堅持先行政裁決后訴訟的原則，環境糾紛處理委員會受理后，在法定期間內沒有作出處理結果的，當事人向法院申請立案審理的不予受理。最后，充分發揮環境司法在生態文明建設中的保障和監督作用，結合我國當前環境公益訴訟狀況，擴大環境公益訴訟的受理對象和受案范圍，對訴訟主體資格予以適當放寬，對重大環境污染、受害者眾多、 環境污染破壞人身健康、經濟損失嚴重、影響極其惡劣等情形的糾紛，具備訴訟主體資格的單位和個人可以直接向人民法院提起環境公益訴訟。