“三變”改革的政治經濟學分析

楊 小 成

(南陽師范學院 馬克思主義學院，河南 南陽 473061)

近年來貴州省六盤水市推行以“資源變資產、資金變股金、農民變股民”為內容的農村“三變”改革，在全國引起強烈反響。實踐證明，改革激活了自然資源、存量資產、人力資本，促進政府資源、集體資源、社會資源協同發力，實現了生產增效、農民增收、生態增值。國務院《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確指出要推進“三變”改革，發展多種形式的股份合作，發展新型農村集體經濟。但是，在操作層面上，“三變”改革過程中會遇到諸多棘手的實際問題。如產業項目選擇、農產品營銷、經營主體挑選、利潤分配協調、政策配套、風險防范等。在理論上也存在一些爭議，如到底誰是改革主體，是企業、農民，還是政府？六盤水“以政府為主導、農民為主體、產業為

平臺、股權為紐帶、企業為龍頭、小康為目標”的做法、貴州省安順市塘約村走的集體經濟發展道路(1)2014年貴州省安順市塘約村在村黨支部領導下，成立“村社一體”的合作社抱團發展，走上了同步小康的集體化道路。參見王宏甲：《塘約道路》，人民出版社2016年版。可以復制嗎？理念上的疑慮如果不能解決，就會導致實踐中的徘徊不前。當前，把握農村“三變”改革的現實依據，認清“三變”改革的實質，理順其中政府與市場的關系，總結、澄清“三變”改革的經驗、誤區，對促使改革沿著正確方向有序推進具有重大意義。

一、“三變”改革的現實依據

正確認識和把握農業、農村、農民問題，是中國革命、建設、改革取得成功的基礎。只有從歷史和現實的邏輯中才能理解當前農村正在發生的深刻變革。經過40年的改革開放，中國經濟社會、

人民生活邁上了新的臺階，適應這一變化，農村改革勢在必行。下面分別從社會需求結構變化、工業化城市化給鄉村社會帶來的困境、脫貧攻堅任務等三個方面來加以闡釋。

首先，社會消費需求的變化要求農村供給側結構適應性調整。隨著經濟的快速發展，社會的消費水平和消費結構發生了巨大變化。至2018年，全國居民人均可支配收入為2.8萬元，居民家庭恩格爾系數為28.4%，中等收入群體超過4億人(2)參見國家統計局《2018年國民經濟和社會發展統計公報》及國家統計局局長寧吉喆2019年1月21日在國務院新聞辦公室舉辦的新聞發布會上對2018年國民經濟運行情況的介紹。。在傳統消費如飲食方面，人們更加在意如何吃得放心、吃得健康，對農產品如牛奶、肉類、水果等在質量、安全方面有更高的期待。因而推進農業標準化生產、飼料、化肥和農藥使用的專業化指導、農產品質量認證等恰逢其時。隨著消費心理和觀念的轉變，健康、娛樂、休閑、文化、旅游等正成為新的消費熱點，溫泉度假、滑雪游、民俗游等產品持續升溫。故此鄉村美麗的山地、森林、湖泊、清新的空氣、怡人的氣候、民俗建筑等豐富的生態文化資源，就亟待轉化為優質的生態旅游產品滿足社會的需要。同時，這給當地農民帶來多樣性收入，真正實現綠水青山就是金山銀山的生態文明建設理念。

其次，工業化、城市化給鄉村社會帶來的困境需要破解。農業面臨的自然風險，生產的季節性限制，農產品的需求彈性小，人多地少等，決定從事農業生產的比較效益低。農村絕大多數青壯年勞動力進城打工，土地撂荒、粗放經營或請人代耕代種現象非常普遍；在城鎮工作基本穩定的，一般都舉家外遷、農村房屋空閑。結果是，農業生產后繼乏人，農村陷入空心化，任由其發展將嚴重阻礙中國工業化現代化進程。基于農業的弱質性，發達國家普遍對農業實行了不同程度的財政補貼政策。目前中國正處于工業化中后期階段，有能力有必要加大工業反哺農業、城市支持農村的力度，加強對農業、農村的財政投入和政策引導。同時，要充分發揮國家對農產品價格、補貼、減免稅、信貸等政策的合力，提高財政支農資金的使用效率。吸引返鄉農民工就地創業就業，培育新型農業經營主體，整合農村土地要素資源，提高農業生產效率，確保糧食安全和主要農產品供應穩定，繁榮農村經濟，為實現國家社會主義工業化筑牢基礎。

再次，農村脫貧攻堅任務緊迫。2020年是全面建成小康社會的重要時間節點，時間緊任務重。中國改革最早是從農村開始的，1978年安徽省鳳陽縣小崗村農民實行包產到戶解決了溫飽問題。但是，接下來的三十多年間始終沒有邁過富裕關。究其原因，農民過得怎么樣追根到底是由他們的生產方式決定的。恩格斯曾指出，我們預見小農必然滅亡，但對于小農，當我們掌握了國家政權時，不是用強制的辦法而是通過示范和提供社會幫助把他們的私人生產和私人占用變為合作社的生產和占有；并且要使農民明白地看到，這是為了他們自己的利益，也是唯一得救的途徑[1]。雖然20世紀50年代以來中國農村合作化走過曲折道路，而且目前分散經營的農民與那時法國小農處境并不一樣，但是農業組織化生產和社會化服務仍是大勢所趨。目前，中國面臨著全面建成小康社會的緊迫任務，“小康不小康，關鍵看老鄉”(3)全面建成小康社會的關鍵在農民，難點在農村，基礎在農業。參見中央農村工作領導小組：《小康不小康 關鍵看老鄉》，人民出版社2013年版。，要用與社會主義市場經濟相適應的方式方法，引導農民順應時代要求，實現生產合作、供銷合作、信用合作，打造脫貧攻堅和共同致富的長效機制。

二、“三變”改革的主要內容和實質

農村“三變”改革內涵豐富，主要內容為“資源變資產、資金變股金、農民變股東”。資源變資產，即在對農村資源核查清理、確權登記和評估認定基礎上，村集體將土地、林地、荒地、水域等自然資源要素以及閑置房屋、設備等經營性資產，通過入股農業龍頭企業、專業合作社、家庭農場等經營主體，獲得股份權利。村委會或村集體經濟組織按股份取得固定分紅或比例分紅，然后在村集體和村民之間按約定比例進行二次分配。資金變股金，即在不改變資金使用性質及用途的前提下，將各級財政投入到農村的發展類、扶持類資金等量化為村集體或農民持有的股金，投入各類經營主體，按股份比例獲得分紅。已有涉農資金的特點是項目多、一次性、額度小，“一年投、兩年驗、三年看不見”，偏重短期和局部效益。現通過整合、集中投入項目中，則會形成合力，影響農村長遠發展，并為農村集體和農民帶來長期股份收益。農民變股東，即農民自愿將個人的資源、資產、資金、技術等，入股到經營主體，成為股東參與分紅。它實現了農民從“耕者有其田”到“耕者有其股”的轉變，農民開始擁有更多財產性收入。

從農民參與股份合作的形式上看，主要有以下兩類。一類是與農民勞動就業無關的。農民只獲得投資收益。比如，由于本地缺乏良好投資機會，地方政府將整合起來的扶貧資金，或貧困戶在政府幫助下取得的特惠貸款入股到異地優質項目，使貧困戶享有一定年限持續穩定的紅利收入。它實際上是通過政府強力介入，增加了貧困戶分享發展成果的機會。因而這一類形式的結合，合作的成分很少，更多的是體現股份財產權利和福利成分。在扶貧形式上變“輸血”為“造血”，變一次性獲益為持久性增收。另一類是與農民勞動就業密切相連的。農民既是股東又是勞動者，既獲得股權收益，又獲得工資性收入。一般采取“合作社+農戶”“公司+合作社+農戶”“公司+基地+農戶”等結合形式。實踐中發現，對于很多企業經營管理效果而言，農民成為股東與作為租賃者迥然不同(4)2016年度全國十佳農民陶正學，曾以土地流轉和租賃形式發展農業，難以激發農戶的積極性且管理運營成本很高。2012年成立農民專業合作社。借助政府擔保聯合社會資本整合周邊集體資源，入股旅游公司發展旅游業，逐步拓展為農業產業園區。參見姜長云、蘆千文：《貴州六盤水鄉村“三變”改革實踐經驗及后續完善建議》，載《西部論壇》2018年第3期，第86—93頁。。后一種情況下，流入土地的企業時常擔心流出戶毀約，不敢多投入；作為打工者的農民也不怎么關心企業經營。原因在于二者間的利益聯結機制存在先天缺陷。

總的看來，“三變”改革實質是通過產業平臺和股權紐帶，整合農村集體資源、經營性資產、財政支農資金、農民承包經營的土地等閑置或低效使用的生產要素，重組家庭農場、合作社、工商龍頭企業等新型農業經營主體之間的利益聯結，建立多種形式的股份合作，并落實農民的財產權利。其要義是以“聚”促“變”，以生產要素的聚集、重組產生“化學反應”，促進農業生產方式、農村經濟結構全面變革。這種“聚”所引起的“變”表現為兩個層面。從量變上看，要素從閑置到使用，要素收入從無變為有，實現零的突破；考慮規模效應則比分散經營帶來更多經濟效益。從質變上看則更為深刻，第一，產生新項目新業態。要素的聚集可以讓農村承接與傳統種養業、分散經營完全不同的農業新項目，發展農村新業態。比如發展農村工業延伸產業鏈條，發展農村服務業拓展農業旅游、文化、生態功能，促進農村一、二、三產業深度融合等。第二，引進新技術和現代化管理。要素的聚集，生產規模的擴大，可以促進農業引進新技術和現代化管理。通過集約生產、規范管理、品牌創建，落實農產品標準化生產要求。第三，實現緊密的利益聯結。通過聯產聯業、聯股聯心，建立新的利益聯結機制。通過共商、共建、共享，調動企業相關各方生產積極性和管理熱情。

三、“三變”改革中的政府與市場

“三變”改革是一項復雜的系統工程，涉及一系列重要環節和關卡。第一，確權。即摸清核實農村集體資源性、經營性、非經營性、流動性資產和財政投入到村的發展類資金，因地制宜做好成員界定和折股量化，這是“三變”改革的前提。第二，挑選特色項目和主導產業。選準特色項目，壯大主導產業，迅速、穩定、持續地提高農民收入，這是“三變”改革的基礎。第三，選擇合作主體。要選擇實力雄厚、管理規范和誠信守法的經營主體，作為“三變”改革的平臺。第四，規范股份合同。農民、企業各股東責、權、利明確，退出機制可信、可行，這是“三變”改革的重要環節。第五，政策配套和風險防范。只有發揮好“看得見的手”與“看不見的手”在各個環節的不同作用，改革才可能成功，這是“三變”改革的保障。

首先，要充分發揮政府的作用。其一，主導作用。改革是政府自覺地自上而下進行體制機制變革，農村“三變”改革理應政府主導，政府要統籌規劃，構建“三變”改革框架，要做好宣傳、解釋、動員工作，要發揮卓有成效的組織作用，協調各種重大利益關系。其二，調控作用。政府是宏觀調控者，要整合財政資金，充分發揮財政資金的作用，引導農村資源、資產和社會資本合理流動，在欠發達地區，財政資金投入農村土地整治、道路、水利、網絡、通訊等基礎設施建設，可以降低產業運營成本，帶動企業擴大投資。其三，保障作用。要營造良好外部環境和創造有力支撐條件，搭建產權評估、交易、企業融資、擔保等平臺，建立風險防范機制，要保障農民正當合法權益，防止村集體內部人控制和外來資本損害農民利益。

其次，要發揮好市場的作用。改革的活力多來自于基層的創新和市場給予的回報，投資的風險與市場的豐厚回報是硬幣的兩面，企業投資決策不應是政府考慮的問題。第一，讓微觀經濟主體決定到底要選擇什么樣的特色產業項目。曾經有的地方政府熱衷于代替村集體和農民決策，結果失敗遠多于成功，對政府形象造成不良影響，就責、權、利匹配而言，政府官員可以不承擔后果，那么其做出的決策是不可信的，即便有成功，也不值得肯定和鼓勵，因為角色錯位。第二，讓微觀經濟主體決定到底選擇什么樣的股份合作對象。一種觀點認為應該選龍頭企業，因其經營理念先進、資金雄厚、管理規范，另一種觀點認為應該選鄉村能人或合作社，因為本鄉本地、知根知底、不會“跑路”，不管學界怎樣分析研究，政府都不要搞“拉郎配”，強扭的瓜不甜。第三，讓企業與農民去協商利益分配的問題。當然最好由農村集體經濟組織代表眾多農民去談判協商，這會增強談判實力，維護農民利益，也降低企業交易成本，因此，要鼓勵閑置要素盡量向農村集體經濟組織集中，由集體統一管理。另外，如果政府以保護農民利益為名(5)中央黨校農村改革調查課題組在調查中發現政府扶貧的一些工作辦法。比如，哪個企業的貧困戶股東多，就支持扶持哪個企業；哪個企業給貧困戶股東的分紅高，就優先支持扶持哪個企業，著力提高其聚集資源、資金、農戶的能力。參見：中央黨校農村改革調查課題組《中國農村改革發展的新探索——貴州省六盤水市“三變”改革工作調查》，載《中國黨政干部論壇》2016年第11期，第87—91頁。，把企業許諾給農民的短期利益作為提供財政補貼的依據，就可能造成企業行為扭曲，這是不可取的，保護農民利益，一定不能隨意，要按市場經濟規律辦事，否則，實際上是違背了農民的根本利益。還需要指出的是，保護農民利益不等于說要保護落后的生產方式。第四，在農村集體成員資格認定上，政府也不宜直接介入，最好留由村集體內部去協商解決[2]。總之，微觀層面的事情，由村集體和市場去做效果可能更好。

再次，要將政府與市場結合起來。社會主義市場經濟體制就是要把兩者的優勢結合起來，在上述五個環節中，政府與市場各有自身優勢和短處，因此需要取長補短、相互配合、相得益彰。第一，選擇什么樣的經營主體合作，雖由微觀主體自己的意愿決策，但是政府可以憑借自身資源優勢提供外來經營主體，特別是工商龍頭企業的技術能力、財務實力、誠信等方面的資料，幫助農村集體經濟組織或農民把好入門關。第二，政府雖然不能代替企業決策創辦什么樣的產業項目，但是前期做好土地整治、道路、交通工作，后期跟上相關管理服務工作也是對企業產業發展的良好支持。第三，政府雖不直接干預企業與農民的利益分配談判，但有權要求雙方遵守基本的合同規范，有義務監督合同的執行。

四、“三變”改革的經驗與啟示

“三變”改革的直接動因是農村脫貧攻堅，其性質是對農村家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的堅持和深化,不是人民公社體制在新形勢下的表現。因為確權是在保護農民的承包經營權，入股則是在拓展農民的承包經營權權能。各地農村情況千差萬別，基層實踐創新更是層出不窮。其中，貴州省六盤水市農村“三變”改革的做法——“以政府為主導、農民為主體、產業為平臺、股權為紐帶、企業為龍頭、小康為目標”(6)參見六盤水市人民政府門戶網：《激活改革動力 探索發展新路——六盤水市“三變”改革工作情況》，http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/sbfz/201609/t20160922_942802.html，最后訪問日期：2019年6月16日。具有一定代表性。其改革經驗可以總結為以下幾個方面。第一，著力打造股份農民[3]。貧困村多處于深山區、石山區和少數民族聚居區，耕地少，交通不便，貧困戶致富能力不強，無資金，少技術，甚至很多是弱能、失能群體，采用股份合作，打造股份農民，就是借助外部力量加上個體農民的努力，迅速實現脫貧致富。同時，對于一般農民而言，成為企業股東，身份地位的變化會帶來經濟行為變化——生產積極性增強了，從而破解了農戶與公司“兩張皮”的問題。第二，依法依規，嚴守紅線底線。改革要做到于法有據，不能犯顛覆性錯誤。六盤水市始終做到依法依規，并善于運用法治思維、法治方式推進農村“三變”改革。比如，制定農村“三變”改革指導意見和行動方案，統一規范合同文本，明確權利義務，實現合同書、股權證、分紅單三到戶，如需突破現行法律法規政策條款，則按要求按程序報請有權機關依法授權。整個改革過程均堅守“土地公有制性質不改變，農村基本經營制度不改變，耕地紅線不突破，農民利益不受損”的紅線底線。第三，循序漸進，尊重農民意愿。在改革方式方法上是先試點、后推廣，先平臺公司進入、后帶動合作社參與，先黨員干部帶頭、后發動群眾參與。尊重農民意愿，在是否入股、入股方式、入股比例、產業項目選擇方面，不搞強迫命令，不搞瞎指揮，把參與權、知情權、選擇權、決策權交歸農民。重要的是，同等尊重不入股農民的自主選擇，在落實扶貧資金、社會保障政策方面做到一視同仁。

在對一些具體問題的理解上人們的觀點存在較大差異，比如，什么才是“以農民為主體”。有一種觀點認為社會資本進入農業領域，不代替農民，也不擠出農民，農民還在原有的承包土地上生產，這樣便是在體現農民的主體地位[4]。還有一種觀點認為農民只是參與者，企業才是主體[5]。這些觀點都是值得商榷的，特別是后者，其后果必然是在實踐中漠視農民的存在。其深層原因在于認為農民天然是落后的、無所作為的。前文雖談到“我們預見小農必然滅亡”，但不是說農民必然落后滅亡。農民總是要存在的，尤其是那些與先進生產方式相結合的農民。“以農民為主體”，強調的是要發揮億萬農民的主動性、積極性和創造性，不等不靠找出路，改革創新謀發展。比較典型的就是安順市塘約村，村民成立集體經濟組織，走統一經營為主的集體經濟發展道路。盡管“塘約道路”受到一些質疑(7)比如有人說塘約是政府用錢堆出來的典型。參見2017年7月28日《貴州民族報》第4版刊登的《深化農村改革要守住“兩條底線”——對話中央黨校教授、博士生導師徐祥臨》一文。，但不可否認是一次重大的探索。其中也不難看出個別關鍵人物的作用。這與很多農村表現相似，農民從觀望到響應，離不開鄉村精英的帶動來打破股份合作改革的僵局。

目前，有一種觀點認為，六盤水“三變”改革經驗可復制性不強。因為一般農村沒有貴州那邊優越的地理條件，讓資源變資產難，找特色產業難，財政資金有限，農民意愿也不高。實際上，受限于不可操縱的既定現實，社會科學領域中許多成功的經驗只可以借鑒而不能簡單復制，六盤水市“三變”改革的成功也是窮則思變的結果，與全國大部分地區比，這里農業條件并不理想。山高坡陡，耕地零碎，生態脆弱，山地面積占97%[6]，25度以上坡耕地占47%；4個縣有3個國家級扶貧開發重點縣，1個省定重點縣。如果不轉變思路，不因地制宜選擇發展生態旅游、特色農業，光靠傳統種養業又如何能脫貧致富。轉變思路才有出路，到底是發展鄉村旅游觀光業、特色農業還是鄉村工業，不可能有唯一正確的標準答案，合適才好。習近平曾就工業化問題強調，工業化不是到處都辦工業，應當是宜工則工，宜農則農，宜開發則開發，宜保護則保護[7]。進一步講，“三變”是六盤水市立足自身實際采取的深化農村改革實現全面小康的一種途徑。就全國農村而言，無論“一變”“二變”“三變”只要適合實際情況就好。總之，政府一定要有所作為，要以農民為主體，深化農村經營體制改革，促使傳統農業向現代農業轉型，促進農村一、二、三產業融合發展，早日實現農業強、農村美、農民富的戰略目標。