城郊農民戶籍身份選擇的影響因素及對策

覃 靜，于 莉

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

一、我國戶籍管理制度發展歷程及其對戶籍身份的影響

當代中國從1958年開始正式從政策上建立戶籍制度至今，經歷了60多年改革變化。戶籍管理模式經歷了從城鄉分離轉變為城鄉統一，這不僅是登記戶口管理制度上的變化，還是戶籍改革歷史進程中農民的社會地位和生活狀態的轉變。

(一)二元戶籍壁壘形成時期：城鄉分離的社會結構導致戶籍身份固化

新中國成立初期，在計劃經濟體制下大力發展工業，由于城市工業化的發展促使大量農村剩余勞動力向城市涌進，城市人口不斷膨脹導致糧食供不應求等社會問題出現[1]。1953年，為了解決國家正面臨的資源稀缺危及城市人口生活保障問題，中共中央發布《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》[2]，嚴格控制農副產品收購價格，導致農民收入甚少且基本生活得不到保障。然而，城市市民卻可以低價購買糧食，并得到國家給予的各種補貼[3]。1955年,國家為了穩定城市人口膨脹引發的社會不安問題，頒布《關于城鄉劃分標準的規定》明確劃分兩種身份即“農業”和“非農業”，將市民和農民正式確立為兩種不同的身份象征[4]。1958年1月9日，我國在《中華人民共和國戶口登記條例》中正式以法律形式確定了農民持有農業戶口和市民持有非農業戶口，限制了農村人口流入城市，形成身份社會[5]。由此，戶籍身份有了“繼承”意義，城鎮人口的子女順理成章地享有城市戶籍，而農村人口的子女不得不“繼承”農業戶籍，同父代一樣也被限制在農村土地上[6]。

(二)二元戶籍壁壘松動時期：戶籍身份在小城鎮放開并未改變固化的社會結構

改革開放以后，我國城鄉二元社會結構逐漸松動，由于此時計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，勞動力可通過市場配置即農民可通過職業身份進入城市。1997年，我國頒布允許農民落戶小城鎮相關政策，標志著城鄉二元戶籍制度開始松動[7]。其間，我國雖多次進行戶籍政策局部調整，戶籍身份選擇力度逐漸放開，但農民和市民在社會福利與社會階層上依然存在明顯的差異[8]。

自人民公社解體后，農村以社區為單位的救助保障體系斷鏈，新的社會保障體系沒有得到國家重新建立[9]。國家大部分資金用于建立城市社會保障，城鎮人口憑借戶籍優勢享受著醫療、教育、養老等福利。而農民無權享有國家財政提供的社會保障，只能以村提留和鄉統籌為經費購買社會保障。教育層面上，城鎮人口享有優越的教育條件，即使推行了全國義務教育制度，然而選擇學校與戶籍掛鉤導致城鄉教育條件不公[10]。農村師資水平薄弱、教育設施落后，以及農村子女接受高中教育相關政策的缺失，直接導致農村子女成才率低。

(三)放開的戶籍選擇時期：城鄉分離社會結構緩解而統一戶籍進程受阻

2014年7月30日，國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式在戶籍制度層面上取消城鄉分離狀態，實施城鄉統一戶口登記制度[11]。戶籍身份從固化轉變為完全放開，農民可自由選擇與市民同樣的戶籍身份，極大地推動了我國城鄉社會保障制度的整合[12]。自統一戶籍制度改革后城鄉基本統一，城市戶籍利益不斷減少，城市生活壓力日益增大導致市民生活“幸福感”降低。相反，對于農業戶籍持有者，尤其是城郊地區農業戶籍附著優勢日益凸顯。

當今全面放開的戶籍制度，雖然“農業”與“非農業”身份實現了制度上的相對平等，然而對于失去土地的城郊農民而言是否轉變為城市戶籍身份又陷于兩難境地。城郊農民由于居住地緊靠城市，既可享受與市民部分相同的城市公共服務，又可享受村集體定期分紅等各種國家失地補貼福利。隨著城市化的發展，城市范圍不斷擴大，城郊農民將面臨土地征用與房屋拆遷，從而帶來的經濟利益會更多。為了推進當前城鄉統一戶籍制度改革的進程，本文依托戶籍制度改革為背景，通過文獻研究對城郊農民戶籍選擇的現狀和意愿進行分析，探究城郊農民選擇戶籍身份的影響因素，從而提出推進我國當前城鄉統一戶籍制度改革的對策。

二、城郊農民的戶籍身份選擇

據我國2017年國民經濟統計公報數據顯示，我國城鎮常住人口為81347萬人，占總人口比重(常住人口城鎮化率)58.52%，戶籍人口城鎮化率為42.35%。通過以往研究分析，發現造成我國城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差率的主要人員構成為城郊被征地農民、回鄉創業農民和大學生、原“農轉非”現要求“非轉農”群體等，其中城郊被征地農民占比重最大[13]。由于我國戶籍制度的改革、城市化發展、農村居住地變更等因素使城郊農民被迫“市民化”。城郊農民處于夾雜在農村與城市之間邊緣化的“半城市”狀態，伴隨著居民身份認同感低、市民權利弱等問題。對于城郊農民，被迫市民化不僅意味著社會身份和居住地域空間的轉變，而且關系到切身利益和適應城市生活而進行再社會化的轉變。

在計劃經濟時期，實現戶籍“農轉非”是農民求而不得的夢想，自2014年取消城鄉“二元”戶籍制度后發生了逆轉，農民對“農轉非”持冷漠態度并且不愿意放棄農業戶籍。文軍在上海郊區調查發現，53.8%城郊農民表示不愿意“農轉非”,30.1%城郊農民表示愿意“農轉非”，其余表示意愿不清。由此可見，大部分城郊農民更傾向于保留農業戶籍[14]。現今在我國一、二線城市中存在即使已經進城實現了“農轉非”的農民，卻想要重返農村的現象。金勵對全國1260個地方選點開展進城落戶農民土地權益問題調研發現，39%進城落戶農民想重新回到農村，35%農民不想返回農村，其余表示不確定[15]。多數農民在準備進城時會考慮落戶成功率問題，從而選擇不轉讓承包地經營權，因而出現家里土地無人打理和經營造成留地撂荒現象[16]，再加上進城后“農轉非”生活成本增大，城市就業壓力等問題進一步造成農民重返戶籍“非轉農”現象。

三、城郊農民戶籍身份選擇的影響因素

通過上述對城郊農民選擇“農轉非”戶籍身份意愿分析發現，大部分城郊農民不愿意放棄農業戶籍。可見，城郊農民對于戶籍身份的選擇受到多種因素影響，本文將從政策因素、社區因素和個體因素三個方面做出分析。

(一)政策因素

1.土地政策

土地與農民有著不可分離的關系，土地是農民的生活來源和情感寄托，是農民生活的主心骨。在我國實行城鄉二元戶籍管理制度，農民被限制在土地上，依靠土地耕作為生活的唯一保障。改革開放以后，城鎮化發展促使城市建設用地不斷擴大，城郊農民被迫拆遷而失去土地所有權，雖然享有國家給予的拆遷補償款等一系列補貼，但是失去土地意味著農民身份、社會關系網絡、生活方式、居住空間環境等方面的轉變。

在我國實行征地政策初期，北京市政府出臺的《北京市人民政府關于加強農村村民建房用地管理若干規定》(北京市政府1989年39號令)和《河北省農村宅基地管理辦法》等政策規定農民在實現“農轉非”過程中必須無條件放棄宅基地和集體建設用地使用權[17]。我國《土地管理法》規定了失地農民可享受一次性足額支付補償安置費，然而我國一次性足額支付補償安置費的政策缺乏長效性，造成失地農民生活缺乏安全感。2014年，我國發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中強調在完全尊重農民意愿前提下，實行土地退出機制。自此，農民可以在選擇戶籍“農轉非”的同時不會失去土地承包經營權等相關利益[18]。尤其對于城郊農民保留“村籍”可依然享有基于土地層面帶來的利益：(1)依然作為集體經濟組織的一員享受著可觀的集體經濟分紅；(2)子女可繼承土地承包經營權；(3)由于靠近城區，周邊生活基礎設施不斷完善，可通過房屋租賃等形式獲得盈利。

2.社會保障

人民公社解體前，我國的社會保障制度有明顯城鄉二元性質，市民在政府高補貼下享有高福利。相反，農民社會保障較低且完全由人民公社負責。人民公社解體后，農民社會保障體系處于斷鏈狀態并缺乏銜接性。現今，農業戶籍持有者依然被排斥在國家社會保障范圍外[19]。近年來，政府將失地農民列入社會保障中重點保障人群并為失地農民設立了專項社保基金，然而隨著失地農民人數不斷增長且部分地方政府沒有將其專項基金合理運用。在多數“農轉非”社區中，出現城市“低保”對象不含“農轉非”居民等一系列城市社保無法惠及城郊農民的問題。許多城郊農民依舊處于沒有穩定工作而只能依靠補償款的現狀。城郊農民居住于城市郊區地帶，屬于最先進入城市化區域，現今社會保障政策依然存在群體性和地域性差別，城郊農民因被排斥在國家社會保障體系以外造成生活缺乏安全感[20]。因而，大多數城郊農民為了“村籍”所帶來的集體分紅、土地權益等一系列生活保障從而放棄實現戶籍“農轉非”。

(二)社區因素

1.對集體經濟組織存在依附感

我國農業生產資料公有化時期產生農村集體經濟組織，自實施城鄉二元體制以來，農民生活利益與農村集體經濟組織捆綁在一起。對于農民，農村集體經濟組織不僅保障其經濟利益，更帶來一種身份的歸屬感。農村集體經濟組織涉及土地承包經營權、集體經濟組織社會保障、集體經濟組織分紅等農民切身利益[21]。現今，在城郊經濟較發達地區，保留“村籍”的城郊農民還可以享受農村集體經濟組織分配的教育補貼、養老保險、醫療費用補貼等一系列紅利。

我國《土地承包法》中明確指出，家庭承包地的承包方只能是本集體經濟組織農民。然而，我國《農村土地承包法》第26條規定，以“村籍”標準來認定農村集體成員資格[22]。這兩條規定表明，農民如果改變“村籍”會失去農村集體成員資格和部分權力。對于城郊農民，放棄“村籍”不僅失去了集體經濟組織分配的集體分紅和福利，更是一種情感上的割舍[23]。因此，農村集體經濟組織是影響城郊農民不愿意實現戶籍“農轉非”的重要因素。

2.對城鎮化安置社區缺乏認同感

由于城市建設用地的持續擴張造成被征地人數不斷膨脹，政府為解決這個問題在政策的主導下將被征地群體集中安置于城郊新建社區中，從而形成一種有別于城市社區、為滿足被征地群體基本生活需求和鄉村情結文化的社區類別，即城鎮化安置社區[24]。對于城郊失地農民來說，失去了賴以生存的土地，更重要的是失去了一種傳統意義上的“家”的歸屬感。然而，現今安置社區在社區建制和公共服務層面忽視了城郊農民歸屬感問題，致使其缺乏社區認同感。

(1)安置社區建制不完善

在大部分安置社區中居民委員會和村委會權力作用是平等的，且城郊農民在原有的村落情感基礎上對村委會認可度較高。因此，安置社區工作人員構成出現兩種情況：一是許多村干部在安置社區中直接轉為社區工作人員，由于他們社區管理能力落后和觀念陳舊直接影響了城郊農民對新社區的認同感[25]；二是居委會由專門聘用的社區工作人員管理，然而我國對于安置社區和被征地群體缺乏一系列完整的保障和治理政策，使社區工作人員在選擇鄉村或城市兩種社區管理模式時陷入兩難境地。

(2)社區公共服務與需求不符

由于安置社區處于規劃建設的初期，城郊農民處于身份和生活方式轉換的過渡期，常常出現社區公共服務不符合城郊農民需求等問題。在安置社區的生活中，城郊農民會面臨傳統村落生活方式與現代城市生活方式的沖突和碰撞。例如：社區物業管理層面，城郊農民在傳統自給自足觀念影響下，對于征收物業費等購買公共服務會產生抵抗情緒，很多安置社區建設初期會面臨開展社區公共服務建設受阻問題[26]；生活需求層面，安置社區地理位置大部分位于城市郊區，交通不便導致進城困難，使部分希望享受城中優質醫療和教育資源的城郊農民產生上學遠和看病難等問題[27]；生活服務開支層面，以往農村生活享受著免費井水、燒柴火等低成本開支，在安置社區中生活需支付比過去更多的燃氣費、水費、物業費、停車費等[28]。與傳統鄉村生活的差異性造成城郊農民無法較快適應生活方式轉變，影響了其對安置社區的認同感和生活滿足度。

(3)社會交往的內卷化

在安置社區中易出現城郊農民交往的內卷化問題，即城郊農民在外在環境和內在因素雙重影響下，與社區中其他群體間因各種利益的碰撞和沖突使交往關系日趨復雜，阻礙了安置社區全體居民形成一個長效且穩固的情感和利益共同體，致使城郊農民社會交往內卷化[29]。費孝通在《鄉土中國》中提到，鄉土社會是一個熟人社會，村民間彼此熟識。我國傳統農村中包含著血緣、地緣、親緣這三個要素，影響著農民生活方式、人際交往、情感寄托等方面[30]。由于城郊農民的社交網絡在原有的地緣和親緣關系中形成穩定結構，在社會交往中呈現出明顯的群體內傾性[31]。入住安置社區后，基于封建傳統觀念和小農意識的影響，他們更傾向與親友或同村村民交往，以期不打破原有穩定的社交網絡。依托安置社區地理優勢，許多城郊農民將房屋出租給進城打工的外地人。因此，安置社區人口構成為城郊農民、外來打工人口和少數市民[32]。三類群體間由于在文化、生活方式等方面具有差異性，致使他們難以在安置社區中建立一個情感和利益共同體。城郊農民占安置社區人口比例最大，其與另外兩類群體在社會交往中情感投入少且互不信任，缺乏責任感[33]。面對社區生活中差異性的摩擦，以及部分市民在根深蒂固觀念作用下，對城郊農民和外來打工人口的偏見[34]，促使城郊農民群體結成利益共同體，對其他兩類群體產生排外行為，并且在安置社區中缺乏生活安全感和身份認同感，引發社會交往的內卷化，直接影響了城郊農民戶籍“農轉非”意愿。

(三)個體因素

1．陳舊生活觀念和方式的固化

由于城郊農民在安置社區中處于市民化初期，在生活觀念上，存在著思想保守且缺乏集體意識；在生活方式上，由于安置社區環境與傳統村落差異大，城郊農民在生活方式上沿襲著鄉村生活習慣，如養豬、養烈犬、養雞、公共花圃種菜、樓道堆積廢品、隨地堆積垃圾等[35]。在高樓緊密的安置社區中，這一切無疑會造成社區環境惡化，引發鄰里矛盾沖突，直接影響城郊農民產生負面情緒和不愿意實現戶籍“農轉非”。

2．文化素質和就業能力水平低

城郊農民在實現“農轉非”過程中最主要的內在阻力是文化素質普遍偏低。由于傳統村落生活中，思想觀念上沿襲了傳統封建文化和小農意識，與城市生活格格不入的風俗習慣直接導致其無法適應安置社區生活。由于我國新中國成立以來長期實施城鄉二元體制，農民接受優質教育機會少，致使大部分城郊農民文化素質水平較低。由于文化水平低和思想固化，城郊農民在安置社區中普遍缺乏創新和進取精神，缺乏公德心、文明精神、遵紀守法等城市規范，這在很大程度上阻礙了其戶籍“農轉非”身份轉型進程[36]。

城郊農民遷居城市后，生活費用、社會保障、子女教育等支出增多，雖然政府根據土地征收政策給予一次性支付補償，但缺乏持續性，在當今城市生活成本不斷增長的趨勢下造成部分城郊農民家庭生活壓力加大。同時，由于城郊農民習慣了原有相對閑散自由的勞動形式，無法適應城市工廠加班和流水線工作的勞動形式，一部分被動“農轉非”城郊農民，選擇依賴政府的土地補償款和集體經濟組織分紅過日子，聚眾打麻將或賭博成為其主要生活方式，懶散的生活方式致這部分城郊農民出現某些社會失范行為；另一部分屬于“農轉非”城郊農民，以期提高自身勞動技能獲得城市中滿意工作，然而長期務農的習慣使他們往往缺乏其他工作經驗，加上其學習新的勞動相關知識能力有限，使其在“農轉非”初期在城市中獲得一份滿意的工作難度大[37]。這些個體能力因素的影響造成城郊農民很難適應城市生活，直接影響其戶籍“農轉非”的意愿。

四、促進城郊農民市民化轉型以推進戶籍改革的對策建議

由于我國城市化快速發展，致使失地農民人口迅速膨脹，雖然國家陸續出臺了一系列保障失地農民群體的政策，卻很難從根本上緩解因失地無法順利融入城市生活且抵制戶籍“農轉非”的困境。通過上述對城郊農民戶籍身份的選擇及其影響因素分析，發現城郊農民選擇“農轉非”的需求和目的涉及政治、社會、自身等方面[38]。因此，想要推進城鄉統一戶籍改革的進程需要考慮城郊農民的需求和目的，需社會各界和城郊農民自身共同做出努力。

(一)國家層面

1.改變戶籍相關制度

要真正達到城鄉統一戶籍改革目的，需要改變與戶籍掛鉤的一系列不平等、不合理的政策與規定。第一，允許戶籍“農轉非”城郊農民繼續享受適當的集體經濟組織權益，只有保障城郊農民無論以何種身份都能繼續享受此類權益，才能使城郊農民安心實現“農轉非”[39]；第二，完善土地補償機制的長效性，我國現行的土地征收補償核算法計算后的一次性補償款，低估了城郊農民的補償收益。因此，土地退出標準和城郊農民土地收益應以市場為導向，鼓勵城郊農民將土地在市場上以入股分紅形式流轉[40]。可以拓寬土地補償方式，使城郊農民可以長期享有合理的土地補償能夠保障基本物質生活，從而更快地實現市民化。

2．社會保障

自城鄉統一戶籍制度改革后，城郊農民最關心的是與城市人口享有平等的社會保障。首先，完善養老保險制度。現今城郊農民實現“農轉非”后迫切需要解決的是養老保險問題，雖然在被征地初期會有可觀的征地補償款，但是城市生活成本等現實問題導致城郊農民生活出現資金困境。因此，要為城郊農民建立與城市社保系統統一連接的養老保險制度[41]。其次，完善就業保障制度。政府作為土地征收政策實施的主體，應出臺城郊農民就業保障等政策，利用政府購買社會組織的形式為城郊農民提供就業培訓[42]。再次，政府應出臺促進城郊農民與市民平等的教育、文化、醫療等一系列政策，最大化地消除二者權利差異[43]。最后，規范城郊農民社會保障資金和實施管理工作，確保社會保障資金運用的透明度和效率性。

3．完善利益表達機制

城郊農民要實現“農轉非”后的身份認同和社會融合，建立健全城郊農民利益表達機制是非常重要的，確保其能夠享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等，使城郊農民能夠真正感受到在城市中的公民主體地位和獲得被尊重[44]。例如：允許“農轉非”群體建立維權組織，通過維權組織表達訴求。

(二)社會層面

實現社會和諧平等，不僅需要政府政策積極引導，更需要社會各群體間無差別、無偏見的平等對待。因此，社會各界應積極響應和行動起來，幫助城郊農民順利實現市民化和戶籍“農轉非”。

1.社區層面

安置社區是城郊農民遷入城市居住后，直接影響其實現市民化的公共環境因素。因此，安置社區應積極整合社區資源。如通過社區照顧、社區教育、就業培訓、心理咨詢等方式幫助城郊農民順利地實現市民化和戶籍“農轉非”。一要健全社區管理機制。引入專業社會工作者運用社會工作等專業知識，對有家庭困難、市民化過渡期出現心理問題的城郊農民進行疏導，使其順利適應城市生活[45]。二要健全社區公共服務設施，保障安置社區中的基本生活設施：社區學校、休閑活動場所、社區醫院等[46]。三要為城郊農民開展就業培訓和文化教育。城郊青年農民群體具有很強的市民化意愿和融入城市的適應力，幫助城郊青年農民積極參與到社區文化重構工作中，通過他們積極地影響中老年城郊農民轉變文化思想、行為習慣從而適應城市生活。

2.城市居民層面

由于我國長期的城鄉二元體制，造成城市和農村產生了兩種不同的價值觀念和意識形態，從而導致部分市民對農民持有某些歧視和偏見[47]。在城鄉統一的戶籍制度改革背景下不斷追求平等開放的今天，城市市民應持有對城郊農民接納包容的心態，積極響應國家城鄉統一戶籍改革制度的號召，幫助身邊有困難的城郊農民更順利地、懷有主動意愿地實現戶籍身份“農轉非”[36]。

(三)個體層面

除了國家和社會各界為城鄉統一戶籍改革做出努力，更需要城郊農民自身積極做出轉變，促進自身順利地實現市民化。

首先，價值觀念上，城郊農民應積極主動地認識到以往封建保守的小農思想和價值觀念無法順應城市化的社會趨勢，應積極主動地參與周邊環境的文化教育、就業培訓等活動中去，培養自身創新思維，接受開放的先進文化，遵守法律法規等城市規范[48]，從而更順利地融入城市生活中實現市民化。

其次，城郊農民應積極主動地參與到社區活動中，與周圍市民拓寬社交圈[49]，接受更多元的文化信息，在面對困難和心理問題時積極主動地向社區或周圍市民尋求幫助，增強自身城市認同感，樹立與市民平等的觀念，主動將城市中優秀、先進的生活文化滲透到自己的主觀意識中。